TRIBUNALE
AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA
SEZIONE
SECONDA DI CATANIA
Sentenza
numero 647/01
Oggetto:
Il
passaggio della giurisdizione sul rapporto di lavoro pubblico dal
Giudice amministrativo al Giudice del lavoro ai sensi dell’art. 45
del Decreto Leg.vo 31 marzo 1998, n. 80, commi 17 e 18, alla data del
30 giugno 1998.
(depositata
il 20 marzo 2001)
(Omissis)
L’art.
2 del Decreto Leg.vo 3 febbraio 1993, n. 29, ai commi 2 e 3
(integralmente confermati dai commi 2 e 3 dell’art. 2 del Decreto
Leg.vo 31 marzo 1998, n. 80), dispone testualmente:
“I
rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche
sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro
V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato
nell’impresa…” (comma 2);
“I
rapporti individuali di lavoro di cui al comma 2 sono regolati
contrattualmente…” (comma 3).
Per
come già evidenziato da questo stesso Tribunale – Sezione
III^ – con sentenza 10 aprile 2000, n. 586, con la normativa
richiamata il Legislatore ha innovato radicalmente il sistema
previgente, procedendo alla “privatizzazione” del pubblico
impiego ed alla conseguente “contrattualizzazione” del
rapporto.
Per
effetto delle suddette innovazioni legislative, il rapporto d’impego
risulta ormai regolato, sin dal momento della sua costituzione, da
atti non più autoritativi, bensì privatistici e
negoziali.
A
tale trasformazione ha fatto seguito l’abolizione della giurisdizione
esclusiva del Giudice amministrativo in materia e la devoluzione
delle relative controversie all’Autorità giudiziaria
ordinaria, disposta dall’art. 68, comma 1, del Decreto Leg.vo 3
febbraio 1993 n. 29 (nel testo sostituito dall’art. 29 del Decreto
Leg.vo 31 marzo 1998, n. 80, successivamente modificato dall’art. 18
del Decreto Leg.vo n. 387/1998), in base al quale:
“Sono
evolute al giudice ordinario, in funzione di giudice dal lavoro,
tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro con le pubbliche
amministrazioni…
Quando
(gli eventuali atti amministrativi presupposti) siano rilevanti ai
fini della decisione, il giudice li disapplica, se illegittimi…”.
La
devoluzione al Giudice ordinario della materia del pubblico impiego
non è stata totale, restando residualmente attribuite al
Giudice amministrativo alcune materie (atti amministrativi
organizzativi non privatizzati: c.d. Atti “macroorganizzativi”;
procedimenti concorsuali di assunzione; pubblico impiego di alcune
categorie di personale, quali magistrati, avvocati dello Stato,
personale della carriera prefettizia e della carriera diplomatica,
militari, forze di polizia, docenti universitari).
Contestualmente
all’assegnazione della giurisdizione in materia di pubblico impiego
privatizzato al Giudice ordinario, con gli artt. 33 e 34 del Decreto
Leg.vo n. 80/1998 il Legislatore delegato ha attribuito al Giudice
amministrativo la giurisdizione esclusiva rispettivamente in materia
di pubblici servizi ed in materia di urbanistica ed edilizia.
I
tempi e le modalità di attribuzione delle varie materie al
giudice ordinario ed al giudice amministrativo sono stati determinati
dall’art. 45 del Decreto Leg.vo 31 marzo 1998, n. 80, che, ai commi
17 e 18, ha così disposto:
“17.
Sono attribuite al giudice ordinario, in funzione di giudice del
lavoro, le controversie di cui all’art. 68 del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, come modificato dal presente decreto, relative
a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro successivo al
30 giugno 1998. Le controversie relative a questioni attinenti al
periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data restano
attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e
debbono essere proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre
2000.
18.
Le controversie di cui agli articoli 33 e 34 del presente decreto
sono devolute al giudice amministrativo a partire dall’1 luglio 1998.
Resta ferma la giurisdizione prevista dalle norme attualmente in
vigore per i giudizi pendenti alla data del 30 giugno 1998”.
E’
pacifico che, con il comma 18, il Legislatore ha fatto puntuale
applicazione del criterio di carattere generale dettato dall’art. 5
cod. proc. Civile, in base al quale la giurisdizione si determina in
relazione alla normativa vigente al momento della “proposizione
dall domanda giudiziale”,
senza che abbiano rilevanza eventuali successivi mutamenti
legislativi e dello stato di fatto (principio della “perpetuatio
iurisdictionis”). Ciò ha comportato la devoluzione al
Giudice amministrativo di tutte le controversie in materia di
pubblici servizi, nonché di urbanistica ed edilizia, venute a
esistenza a decorrere dall’1 luglio 1998 in poi, rimanendo ferma la
giurisdizione dei precedenti giudici per le controversie incardinate
anteriormente a tale data.
Non
è avvenuto altrettanto con il comma 17 a proposito del
pubblico impiego, avendo il Legislatore previsto un regime
transitorio articolato (in maniera peraltro farraginosa),
presumibilmente per mitigare l’impatto del trapasso della
giurisdizione sulle strutture giudiziarie civili, già da prima
in gravi difficoltà operative.
Il
punto focale della disposizione in esame è rappresentato dalla
frase “controversie …. relative a questioni attinenti al
periodo del rapporto di lavoro…”.
Il
termine “questioni” (che è stato utilizzato per
indicare le pretese oggetto della controversia) è stato
legato, tramite l’aggettivo “attinenti”, all’inciso
“periodo del rapporto di lavoro”, che è così
divenuto il vero elemento di discrimine della giurisdizione.
In
sostanza, con la disposizione in esame i rapporti di pubblico impiego
sono stati suddivisi idealmente in due fasi, la tutela giuridizionale
delle quali è stata affidata rispettivamente:
–
al Giudice amministrativo per il periodo del rapporto fino al 30
giugno 1998, purché le relative controversie vengano proposte,
a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000;
–
al Giudice ordinario per il periodo del rapporto dall’1 luglio 1998
in poi.
Secondo
la predetta normativa (che, essendo stata formulata nell’ottica
dell’impiego privatizzato, guarda esclusivamente al rapporto, anziché
all’atto, con conseguenti difficoltà applicative, per come
appresso si dirà), la giurisdizione è determinata non
dalla data di adozione dell’atto del datore di lavoro pubblico
avversato dal dipendente, né dalla data di proposizione della
domanda giudiziale (come sarebbe avvenuto se il Legislatore non
avesse introdotto un particolare regime transitorio, dovendosi in tal
caso applicare l’art. 5 Cod. proc. Civile), ma avendo riguardo
unicamente al periodo del rapporto inciso dall’atto del quale si
chiede la rimozione, ovvero relativamente al quale colui che agisce
in giudizio far valere le proprie pretese patrimoniali (Cfr. Cass.
S.S.U.U. 5 febbraio 1999, n. 35).
Il
Collegio non ignora che, per individuare il giudice munito di
giurisdizione, in talune recenti decisioni la Suprema Corte ha fatto
riferimento alla data di adozione dell’atto ritenuto lesivo (Cfr.
Cass. S.S.U.U. 19 luglio 2000, n. 505; idem, 9 agosto 2000 n. 553).
Tale
orientamento non può essere tuttavia condiviso, in quanto con
il comma 17 in esame il Legislatore ha ripartito la giurisdizione
esclusivamente sulla base del “periodo del rapporto di lavoro”
e tale dato letterale appare insuperabile.
Il
comma 17 in questione, avendo natura transitoria, è una norma
di carattere eccezionale, che non può essere applicata al di
fuori dei casi specificatamente contemplati.
Da
ciò consegue che, in presenza di fattispecie ad essa non
interamente riconducibili, l’interprete deve fare ricorso alle norme
di carattere generale disciplinanti il passaggio della giurisdizione,
prima tra queste l’art. 5 Cod. proc. Civile.
Taluni
esempi concreti consentono di meglio esplicitare la superiore
affermazione.
A
– Ove il dipendente
reclami dopo il 30 giugno 1998 il pagamento di emolumenti per il
lavoro straordinario o per mansioni superiori relativi esclusivamente
al periodo del rapporto anteriore a tale data (facendo
sostanzialmente valere dei diritti soggettivi), la giurisdizione
appartiene al Giudice amministrativo.
Nel
caso in cui i comportamenti in questione siano stati tenuti a cavallo
della data del 30 giugno 1998, il dipendente risulta di fatto
costretto ad adire il Giudice amministrativo per il periodo pregresso
ed il Giudice ordinario per il periodo successivo (Cfr. Cass.
S.S.U.U. 21 dicembre 2000, n. 1323).
Ciò
provoca tuttavia il rischio concreto di contraddittorietà di
giudicati su fattispecie sostanzialmente identiche.
B
– Nel caso in cui al
dipendente dopo il 30 giugno 1998 sia inflitta una sanzione
disciplinare per fatti (ossia comportamenti nell’ambito del rapporto)
accaduti prima di tale data, la relativa controversia (che involge
sostanzialmente degli interessi legittimi) rimane attribuita alla
giurisizione del Giudice amministrativo, in quanto giudice del
periodo del rapporto fino al 30 giugno 1998.
Infatti
la sanzione disciplinare, per regola generale, retroagisce e va
applicata con riferimento al momento in cui l’illecito disciplinare è
stato compiuto.
Tuttavia,
nelle ipotesi sub a) e b) la norma transitoria ha posto un limite
temporale invalicabile, rappresentato dalla proposizione della
controversia, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000.
L’imposizione
di tale limite decadenziale, se non pone particolari problemi
nell’ipotesi sub a), in considerazione del fatto che il dipendente ha
avuto la possibilità di attivarsi per tempo, per far valere le
proprie ragioni, desta non poche perplessità nell’ipotesi sub
b), ove il dipendente voglia impugnare atti sanzionatori adottati
dopo il 15 settembre 2000, ma incidenti sul periodo del rapporto di
lavoro anteriore al 30 giugno 1998.
In
tal caso, allo scopo di non violare il fondamentale diritto di
difesa, garantito dagli artt. 24 e 113 della Costituzione, deve
ritenersi che l’interessato, cui risulta ormai preclusa la strada del
Giudice amministrativo (la cui giurisdizione, mantenuta in via
transitoria, si è ormai esaurita), ben possa adire il Giudice
ordinario, in quanto giudice naturale del rapporto all’atto della
proposizione della domanda giudiziale, in applicazione diretta
dell’art. 5 Cod. proc. Civile.
C
– Viceversa, allorché
il dipendente voglia contrastare un atto che, ancorché
adottato anteriormente al 30 giugno 1998, viene ad esplicare i suoi
effetti esclusivamente dopo tale data, (si pensi al trasferimento a
domanda di un insegnante, a decorrere dll’1 settembre 1998) la
giurisdizione appartiene al Giudice ordinario, poiché la
controversia riguarda il periodo del rapporto di lavoro successivo al
30 giugno 1998.
D
– L’individuazione della
giurisdizione diventa più difficoltosa, ove il dipendente
intenda avversare un atto che, adottato immediatamente prima (ovvero
dopo) il 30 giugno 1998, esplichi i suoi effetti sul rapporto di
lavoro sia per il periodo anteriore sia per il periodo posteriore a
tale data.
Si
pensi, ad esempio, all’annullamento di un inquadramento, che
retroagisce “ex tunc”, ma che ha effetti anche per il
futuro.
In
questo caso non è possibile operare il frazionamento delle
pretese avanti giurisdizioni diverse, ritenuto praticabile
nell’ipotesi sub a) per le controversie di natura patrimoniale,
attesa l’unicità dell’atto dal quale scaturisce la lesione.
Di
fronte ad una fattispecie sostanzialmente non contemplata dal 45,
comma 17, del Decreto Leg.vo n. 80/1998, norma eccezionale di
carattere derogatorio, la questione va allora risolta applicando il
principio di carattere generale contenuto nell’art. 5 Cod. proc.
Civile.
Pertanto,
se la controversia è proposta entro il 30 giugno 1998
(ovviamente nei confronti di un atto adottato entro tale data), la
giurisdizione appartiene al Giudice amministrativo, quale giudice
naturale del pubblico impiego all’atto della proposizione della
domanda.
Viceversa,
se la controversia è proposta dall’1 luglio 1998 in poi (nei
confronti di un atto adottato sia prima che dopo tale data), la
giurisdizione appartiene al Giudice ordinario, in quanto è
questo il giudice naturale del pubblico impiego privatizzato all’atto
della proposizione della domanda.
(Omissis)
Il
Collegio giudicante: Pres. Rel. Est. dr. Leotta – Cons. dr.
Brugaletta – Ref. dr. Savasta
