CORTE
COSTITUZIONALE
Sentenza
numero 136 del 2001
Oggetto:
Illegittimità
costituzionale della norma che disapplicava interessi e rivalutazione
monetaria sulle somme dovute per inquadramenti definitivi, in
particolare dell’articolo 26, comma 4, della legge 23 dicembre 1998
n.448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo
sviluppo) nella parte in cui disponeva l’inapplicabilità degli
interessi e della rivalutazione monetaria alle somme corrisposte al
personale del comparto ministeri in sede di inquadramenti, avvenuti
tardivamente ai sensi della legge 312 del 1980
“Il
particolare risalto accordato dalla Costituzione al diritto del
lavoratore alla retribuzione (art. 36, comma 1) esige che al credito
retributivo si appresti <<una effettiva specialità di
tutela rispetto alla generalità degli altri crediti>>,
ed in particolare una disciplina privilegiata delle conseguenze
dell’inadempimento dell’obbligazione retributiva, con la
previsione di <<un meccanismo di riequilibrio del vantaggio
patrimoniale indebitamente conseguito dal datore di lavoro attraverso
l’inadempimento>> (sentenza n. 459 del 2000), in funzione
di <<remora a pratiche ritardatrici del pagamento>>,
possibili anche da parte del datore di lavoro pubblico (cfr. sentenza
n. 207 del 1994)”
(depositata il 17 maggio 2001)
nei
giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 26,
commi 4 e 5, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza
pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), promossi con
ordinanze emesse il 15 aprile 1999 dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, il 23 febbraio 1999 dal Tribunale amministrativo
regionale della Toscana, il 20 e il 14 gennaio 1999 dalla Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, il 9
febbraio 1999 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Sardegna, il 29 marzo 1999 dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Siciliana, il 27 gennaio 1999 (n. 7
ordinanze) dal Tribunale amministrativo regionale per le Marche, il 7
aprile 1999 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, il 27
gennaio 1999 dal Tribunale amministrativo regionale per le Marche, il
21 aprile 1999 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, il 9
marzo 1999 dal Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, il
7 aprile 1999 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, il 23
febbraio 1999 dal Consiglio di Stato, il 21 maggio 1999 dalla Corte
dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, l’8 luglio
1999 dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, il 14
aprile 1999 (n. 2 ordinanze) dal Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, il 24 e il 10 febbraio 2000 dal Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia, il 9 marzo 2000 dal Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte e il 24 maggio 2000 dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, rispettivamente
iscritte ai numeri 631, 741, 327, 328, 397, 399, 409, 410, 411, 412,
413, 414, 415, 440, 482, 650, 740 e 747 del registro ordinanze 1999,
ed ai numeri 6, 22, 36, 378, 379, 423, 424, 542 e 717 del registro
ordinanze 2000, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica numeri 23, 29, 35, 37, 39, 46 e 48, prima serie speciale,
dell’anno 1999 e numeri 3, 4, 5, 6, 8, 27, 30, 41 e 48, prima serie
speciale, dell’anno 2000.
(Omissis)
Considerato
in diritto
1.
– Tutte le ordinanze in epigrafe propongono la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 4, della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, secondo cui <<Le somme
corrisposte al personale del comparto ministeri per effetto
dell’inquadramento definitivo nelle qualifiche funzionali ai sensi
dell’art. 4, ottavo comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312, e le
somme liquidate sui trattamenti pensionistici in conseguenza
dell’applicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 1 del
1991 non danno luogo ad interessi né a rivalutazione
monetaria>>.
La
questione è proposta da taluni giudici in relazione alle somme
corrisposte al personale del <<comparto ministeri>>, e da
altri in relazione a quelle liquidate in base alla sentenza citata.
Fra
le ordinanze del primo gruppo, alcune (nn. 631, 740 e 741 del 1999, 6
e 717 del 2000) impugnano anche il comma 5 dell’art. 26, secondo
cui <<Fatta salva l’esecuzione dei giudicati alla data di
entrata in vigore della presente legge, le somme corrisposte in
difformità da quanto disposto dal comma 4 sono considerate a
titolo di acconto sui trattamenti economici e pensionistici in essere
e recuperate con i futuri miglioramenti comunque spettanti sui
trattamenti stessi>>.
2.
– Le ordinanze relative al <<comparto ministeri>>
sono state rese in giudizi intentati da dipendenti per ottenere
interessi e rivalutazione su somme tardivamente percepite per
inquadramento definitivo, ai sensi della legge n. 312 del 1980. Nei
giudizi di cui alle ordinanze nn. 378 e 379 del 2000 si chiedeva
anche il pagamento del capitale.
Quanto
ai parametri, l’ordinanza n. 631 del 1999 invoca gli artt. 3, 36
e 97 Cost.; altrettanto fa la n. 717 del 2000, con espressa
limitazione al primo comma per gli artt. 36 e 97; le nn. 740 e 741
del 1999 enunciano soltanto l’art. 3; le nn. 440 e 747 del 1999,
378 e 379 del 2000 si riferiscono agli artt. 3, primo comma, e 36,
primo comma; le nn. 650 del 1999, 423 e 424 del 2000 ritengono
violati gli artt. 3 e 36; la n. 6 del 2000 evoca gli artt.3, 35 e 36;
tutte le altre deducono la congiunta violazione degli artt. 3, 24,
36, 97, 102, 103 e 113.
Le
motivazioni delle censure – fra le quali quella relativa all’art. 35
Cost. è priva di motivazione – possono così
riassumersi:
a)
l’art. 3 Cost. è violato per irragionevole
disparità di trattamento in danno dei dipendenti del
<<comparto ministeri>>, ravvisata: a1) da tutte le
ordinanze, rispetto ad ogni altro creditore per causa di lavoro, cui
interessi e rivalutazione competono come conseguenza normale
dell’inadempimento; a2) da alcune ordinanze, anche rispetto agli
altri dipendenti pubblici, che non subiscono la privazione degli
accessori del credito; a3) da altre ordinanze, anche in base alla
comparazione fra dipendenti genericamente interessati
all’inquadramento e dipendenti che abbiano già ottenuto,
prima della norma impugnata, un giudicato sul diritto agli accessori,
fatto salvo dal comma 5;
b)
l’art. 36 è violato perché il diniego degli
accessori, aventi natura retributiva, lede l’integrità e
l’effettività della retribuzione;
c)
gli artt. 24, 102, 103 e 113 sono violati perché la
norma impugnata, applicabile ai giudizi in corso, vanifica il diritto
alla tutela giurisdizionale e interferisce nelle attribuzioni dei
giudici;
d)
l’art. 97 è violato perché la norma contrasta con
il principio di buon andamento e imparzialità
dell’amministrazione, consentendo di eludere i normali effetti
del ritardo nella corresponsione di emolumenti.
3.
– La questione relativa ai trattamenti pensionistici riliquidati
a seguito della sentenza di questa Corte n. 1 del 1991 è stata
proposta – in riferimento al solo comma 4 del citato art. 26 – da
diverse ordinanze, per violazione degli artt. 3 e 24 Cost. (nn.
327 e 328 del 1999, 22 del 2000), o degli artt. 3 e 36 (n. 399 del
1999), o soltanto dell’art. 3, primo comma (n. 397 del 1999).
Le
motivazioni possono così riassumersi:
a)
l’art. 3 Cost. è violato: a1) secondo alcune
ordinanze, per irragionevole discriminazione fra coloro che hanno
chiesto in giudizio gli accessori su somme tardivamente corrisposte,
a seconda che un giudicato sia o no intervenuto; e anche per
irragionevolezza intrinseca, non contribuendo la norma alla
<<stabilizzazione ed allo sviluppo del paese>>; a2)
secondo altre, per l’irragionevole discriminazione di una
categoria di crediti pensionistici rispetto a tutti gli altri; a3)
secondo un’ordinanza, anche per la discriminazione fra collocati
a riposo prima o dopo il 1° gennaio 1979, poiché, in caso
di ritardo, interessi e rivalutazione sono negati solo ai primi;
b)
l’art. 24 è violato per il sacrificio della tutela
giurisdizionale, in riferimento a giudizi in corso.
4.
– Sulla rilevanza della questione concernente il comma 4, le
ordinanze assumono – con motivazione non implausibile – la necessità
della sua applicazione, dato che nei giudizi si chiedono gli
interessi e la rivalutazione che la norma nega.
La
questione inerente al comma 5 è ammissibile soltanto con
riguardo all’ordinanza n. 6 del 2000, poiché in essa si
enuncia che le somme dovute per interessi e rivalutazione sono state
corrisposte in ottemperanza alla decisione di primo grado appellata
avanti al rimettente.
5.
– Poiché tutte le ordinanze impugnano il comma 4
dell’art. 26, i giudizi possono essere riuniti.
Nel
merito è opportuno distinguere le questioni, relative alle due
diverse norme contenute nella disposizione censurata.
6.
– La norma relativa alle <<somme corrisposte al personale
del comparto ministeri>> si ricollega alla legge n. 312 del
1980, che ha dato ai dipendenti civili e militari dello Stato (salvo
specifiche eccezioni) un nuovo assetto, sostituendo al sistema delle
carriere quello delle qualifiche funzionali.
A
tal fine essi sono stati prima inquadrati provvisoriamente, dalla
stessa legge, nelle nuove qualifiche; e poi – dopo che un’apposita
commissione ha individuato i profili professionali compresi in
ciascuna qualifica e valutato la corrispondenza fra vecchie carriere
e nuovi profili – definitivamente inquadrati, mediante provvedimenti
individuali, nelle qualifiche funzionali col corrispondente livello
retributivo.
I
rimettenti ritengono, in conformità a giurisprudenza
amministrativa consolidata, costituente quindi <<diritto
vivente>>: a) che in tema di inquadramento del <<comparto
ministeri>> il potere discrezionale dell’amministrazione
si è esaurito l’8 novembre 1988, con la pubblicazione
della delibera dell’indicata Commissione, onde la natura
sostanzialmente ricognitiva dei successivi provvedimenti individuali;
b) che in tale data, quindi, sarebbe sorto il credito dei dipendenti
per la parte di retribuzione, commisurata a mansioni effettivamente
svolte, non percepita per l’inadeguatezza dell’inquadramento
provvisorio rivelata da quello definitivo; c) che su tali somme
sarebbero dovuti, dalla stessa data al pagamento, interessi e
rivalutazione monetaria.
L’applicazione
di questi principi è però impedita, ad avviso dei
rimettenti, dalla norma del citato comma 4 dell’art. 26, secondo
cui le somme in esame <<non danno luogo ad interessi né
a rivalutazione monetaria>>.
7.
– La questione concernente tale norma è fondata.
Alcune
ordinanze prospettano la violazione dell’art. 3 Cost., dubitando
che la norma possa qualificarsi (come vorrebbe la rubrica dell’art.
26) in termini di interpretazione autentica, con efficacia per ciò
solo retroattiva, e la ritengono invece innovativa e retroattiva.
La
Corte ha però affermato (per tutte, sentenza n. 229 del 1999)
che – ai fini del controllo di legittimità costituzionale
sotto il profilo della ragionevolezza – non assume valore decisivo
verificare se una norma abbia efficacia retroattiva in quanto di
natura realmente interpretativa, ovvero si connoti come innovativa
con efficacia retroattiva. E – sulla premessa che il divieto di
retroattività della legge, pur costituendo fondamentale valore
di civiltà giuridica e principio generale dell’ordinamento,
non è stato tuttavia elevato a dignità costituzionale,
salva la previsione dell’art. 25 Cost. in materia penale – ha
precisato che, nel rispetto di tale limite, ben può il
legislatore porre norme retroattive (interpretative o innovative che
siano), purché la retroattività trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con
altri valori e interessi costituzionalmente protetti.
Orbene,
la norma del comma 4 – che, in caso di inadempimento di particolari
obbligazioni, nega interessi e rivalutazione – è palesemente
retroattiva, alla stregua del comma 5: questo infatti – disponendo
che, fatti salvi i giudicati, le somme corrisposte (evidentemente
prima del sopraggiungere del divieto) sono recuperate sui futuri
miglioramenti – assoggetta a ripetizione pagamenti anteriori
all’entrata in vigore della nuova disciplina ed esclude così
che il comma 4 possa negare gli accessori solo a partire dalla sua
entrata in vigore.
7.1.
– Di questa disciplina (retroattiva) occorre valutare la
conformità al principio di ragionevolezza, posto dall’art.
3 Cost., verificando l’effettività delle denunciate
discriminazioni.
Dal
confronto fra la situazione degli appartenenti al <<comparto
ministeri>> e quella degli altri dipendenti delle pubbliche
amministrazioni, o (in una prospettiva più ampia) dei
lavoratori in genere, emerge come la norma impugnata ponga i primi in
una posizione sicuramente deteriore.
Infatti
il <<personale del comparto ministeri>>, quanto ai
crediti per differenze retributive da inquadramento definitivo, è
totalmente sottratto alla regola che garantisce a tutti i lavoratori,
dipendenti da privati o da pubbliche amministrazioni, in caso di
inadempimento di obbligazioni retributive, gli interessi e la
rivalutazione monetaria, nella misura più ampia di cui
all’art. 429 cod. proc. civ. o, per i crediti maturati dopo il
31 dicembre 1994, in quella più ristretta prevista dall’art.
22, comma 36, della legge n. 724 del 1994. Ed è indifferente
che non sempre risulti dalle ordinanze se i crediti fatti valere
abbiano subìto questa successione di disciplina, poiché
la norma impugnata esclude radicalmente l’operatività di
quella regola.
Ma,
più in generale, il diniego di interessi e rivalutazione
comporta per il personale in esame una posizione deteriore rispetto a
qualsiasi altro creditore di somma di danaro, tenuto conto che l’art.
1224 cod. civ. collega all’inadempimento delle obbligazioni
pecuniarie l’effetto normale della corresponsione degli
interessi e quello eventuale del risarcimento del maggior danno, nel
quale rientra il pregiudizio da perdita di valore della moneta.
Questo
trattamento sfavorevole è ancor più rilevante alla luce
della giurisprudenza della Corte, secondo cui il particolare risalto
accordato dalla Costituzione al diritto del lavoratore alla
retribuzione (art. 36, comma 1) esige che al credito retributivo si
appresti <<una effettiva specialità di tutela rispetto
alla generalità degli altri crediti>>, ed in particolare
una disciplina privilegiata delle conseguenze dell’inadempimento
dell’obbligazione retributiva, con la previsione di <<un
meccanismo di riequilibrio del vantaggio patrimoniale indebitamente
conseguito dal datore di lavoro attraverso l’inadempimento>>
(sentenza n. 459 del 2000), in funzione di <<remora a pratiche
ritardatrici del pagamento>>, possibili anche da parte del
datore di lavoro pubblico (cfr. sentenza n. 207 del 1994).
7.2.
– L’Avvocatura dello Stato sostiene che la norma denunciata
non sarebbe irragionevolmente discriminatoria, perché
determinata da esigenze di contenimento della spesa pubblica.
Tale
allegazione è del tutto generica, riducendosi in sostanza a
richiamare l’esigenza di tener conto della giurisprudenza
amministrativa che, per l’inadempimento dell’obbligazione
retributiva da inquadramento, faceva decorrere gli accessori dalla
data della deliberazione dell’indicata Commissione e non dai
provvedimenti individuali. Non viene minimamente spiegato come
siffatto orientamento possa avere giustificato la sottrazione
radicale di taluni crediti retributivi – in quanto tali meritevoli,
ex art. 36 Cost., di trattamento privilegiato – alla
disciplina generale dell’inadempimento prevista non solo per le
retribuzioni degli altri dipendenti pubblici e dei lavoratori in
genere, ma addirittura per i comuni crediti pecuniari di ogni altro
cittadino.
Alla
rilevata totale genericità del riferimento alle esigenze di
bilancio, consegue che la Corte non debba soffermarsi sul se e in
quali limiti esse possano eventualmente incidere sui crediti
retributivi del settore del lavoro pubblico.
7.3.
– Conseguentemente, l’art. 26, comma 4, della legge n. 448
del 1998 – in quanto prevede che le somme corrisposte al personale
del <<comparto ministeri>> per effetto dell’inquadramento
definitivo ex art. 4, ottavo comma, della legge n. 312 del
1980, non danno luogo né ad interessi né a
rivalutazione monetaria – deve essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo, per contrasto con gli artt. 3 e 36 Cost. Resta assorbito
ogni altro profilo di censura.
La
dichiarazione di illegittimità della norma non incide,
naturalmente, sulla determinazione del dies a quo della
decorrenza degli accessori, individuato dal <<diritto vivente>>
nell’8 novembre 1988.
7.4.
– L’accertata illegittimità dell’art. 26, comma
4, della legge n. 448 del 1998, con riferimento alle somme
corrisposte al personale del comparto ministeri, comporta anche
l’accoglimento della questione relativa al comma 5, la cui
applicazione presuppone la vigenza del comma 4.
8.
– La seconda questione riguarda la norma – di contenuto identico
rispetto a quella finora esaminata – dettata dalla disposizione
impugnata per i crediti relativi alle somme liquidate sui trattamenti
pensionistici, in applicazione della sentenza di questa Corte n. 1
del 1991.
Tale
sentenza – ritenuto che l’art. 3, primo comma, del decreto-legge 16
settembre 1987, n. 379, convertito in legge 14 novembre 1987, n. 468,
aveva irrazionalmente discriminato fra dirigenti dello Stato,
concedendo la riliquidazione della pensione solo a quelli collocati a
riposo dopo il 1° gennaio 1979 – lo ha dichiarato
costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui non disponeva che
ai dirigenti collocati a riposo prima di tale data la pensione, a
cura dell’amministrazione, fosse riliquidata in base agli
stipendi dovuti per effetto di norme sopravvenute.
Le
ordinanze rilevano che i crediti nascenti da questa decisione hanno
natura previdenziale, per cui – senza la soppressione di qualsiasi
accessorio disposta dalla norma impugnata, avente efficacia
retroattiva – il loro ritardato adempimento sarebbe stato regolato
prima dall’art. 429 cod. proc. civ. (applicabile ai crediti
previdenziali per effetto della sentenza n. 156 del 1991 di questa
Corte), e poi dall’art. 16, comma 6, della legge n. 412 del
1991.
8.1.
– La questione è fondata, pur se per ragioni in parte
distinte da quelle indicate in precedenza.
I
crediti in questione infatti – essendo di natura previdenziale e non
retributiva – ricadono sotto la tutela dell’art. 38 Cost. e,
rispetto ad essi, le esigenze del bilancio pubblico (a carico del
quale il sistema previdenziale è in buona parte finanziato)
potrebbero, in via di principio, spiegare rilevanza (sentenze numeri
327 del 1999, 417 del 1998, 211, 138 del 1997, 361 del 1996, 320 del
1995).
Peraltro,
ed è argomento decisivo, la norma in esame non mira affatto a
contemperare esigenze di bilancio e tutela di crediti previdenziali,
ma si limita ad escludere totalmente, per l’inadempimento di
alcuni di essi, ogni prestazione accessoria.
8.2.
– La sottrazione dei crediti pensionistici nascenti dalla
sentenza n. 1 del 1991 al regime generale delle conseguenze
dell’inadempimento si risolve in un trattamento palesemente
differenziato rispetto a quello di tutti gli altri crediti,
previdenziali e non previdenziali.
Tale
differenza – una volta esclusa la rilevanza delle esigenze di
bilancio – è priva di ragionevolezza
La
Corte ha altre volte esaminato, in materia previdenziale, norme
analoghe a quella di cui si discute. E, quando ne ha escluso
l’incostituzionalità, ha posto in luce le peculiarità
della fattispecie, sottolineando (sentenza n. 138 del 1997) come si
trattasse di intervento legislativo di carattere costitutivo, imposto
da precedente pronuncia che aveva riconosciuto a taluni soggetti la
titolarità di un diritto, lasciando però
all’apprezzamento discrezionale del legislatore di fissare <<la
misura, i modi e i tempi>> della sua realizzazione.
Per
contro, nella specie – pur se gli accessori negati dalla norma
impugnata riguardano crediti previdenziali nascenti dalla citata
sentenza della Corte – mancava uno spazio di discrezionalità
che consentisse nuove disposizioni legislative a carattere
costitutivo, necessaria e sufficiente essendo l’applicazione in
via amministrativa di quelle vigenti, come emendate dalla sentenza.
Né
a salvare la norma può valere il precedente – invocato
dall’Avvocatura generale dello Stato – della sentenza n. 320 del
1995, che non riguardava crediti per prestazioni previdenziali, bensì
pretese creditorie di restituzione di indebito.
Infine,
nemmeno ricorre la situazione che, di recente, ha indotto la Corte a
ritenere infondata (sentenza n. 310 del 2000) la questione di
costituzionalità della disciplina (contenuta peraltro
nell’art. 36, comma 1, della stessa legge di cui fa parte la
norma impugnata) con cui il legislatore, intervenendo a seguito di
precedenti sentenze, ha regolato in ben diverso modo gli accessori
sul trattamento pensionistico corrisposto in ritardo, riconoscendo
interessi in misura forfettariamente determinata.
9.
– E, quindi, l’art. 26, comma 4, della legge n. 448 del 1998
deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione
dell’art. 3 Cost., (anche) in quanto prevede che le somme
liquidate sui trattamenti pensionistici in applicazione della
sentenza della Corte n. 1 del 1991 non danno luogo ad interessi e a
rivalutazione monetaria.
Restano
assorbiti gli altri profili di censura.
10.
– Pertanto, entrambe le categorie di crediti considerate dal
comma 4 del citato art. 26 rimangono assoggettate – per le
conseguenze dell’inadempimento o del ritardato adempimento –
alla disciplina normale, correlata alla loro natura (rispettivamente
retributiva e previdenziale) anche per quanto riguarda le
modificazioni legislative al riguardo intervenute, ove in concreto
idonee a regolarle.
11.
– La dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell’art. 26, comma 4, della legge n. 448 del 1998, per gli
interessi e la rivalutazione sulle somme liquidate in esecuzione
della sentenza di questa Corte n. 1 del 1991, comporta – ai sensi
dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 – la
consequenziale dichiarazione di illegittimità costituzionale
del successivo comma 5, non impugnato da alcuna ordinanza
relativamente a quanto dispone circa i suddetti accessori. Il comma
5, infatti, concerne le somme corrisposte a titolo di interessi e
rivalutazione in difformità dal comma 4 e, come tale, concorre
a integrare la disciplina da questo introdotta e non può
trovare autonoma applicazione, per cui partecipa dei vizi che di
quello hanno determinato la caducazione e ne resta travolto.
P.Q.M.
riuniti
i giudizi,
Dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 26, comma
4, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica
per la stabilizzazione e lo sviluppo);
Dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 26,
comma 5, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, nella parte relativa
alle somme corrisposte al personale del comparto ministeri;
Dichiara
– ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87
– l’illegittimità costituzionale dell’art. 26, comma
5, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, nella parte relativa alle
somme liquidate in esecuzione della sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 1991.
(Cesare
Ruperto, Presidente – Franco Bile, Redattore)
(Depositata
in Cancelleria il 17 maggio 2001)
