PROPOSTA DI RISOLUZIONE (A5-0134/2001 del 25 aprile 2001)
Risoluzione del Parlamento europeo sull’azione adottata in merito alla politica comunitaria concernente la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo (Raccomandazione 98/257/CE e conclusioni del Consiglio europeo di Tampere) (2000/2209(INI))
Il Parlamento europeo,
– visto il documento di lavoro della Commissione sulla creazione di una rete extragiudiziaria europea (EEJ-NET) (SEC (2000) 0405),
visto l’articolo 155 del trattato CE,
vista la raccomandazione della Commissione 98/257/CE del 30 marzo 1998 sui principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo,
vista la comunicazione della Commissione del 1998 sulla risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo,
visto l’articolo 163 del suo regolamento,
vista la relazione della commissione giuridica e per il mercato interno (A5-0134/2001),
considerando che il Consiglio, nelle sue conclusioni approvate dal Consiglio "Consumatori" del 25 novembre 1996, ha sottolineato la necessità di rafforzare la fiducia dei consumatori nel funzionamento del mercato interno nonché la loro capacità di trarre pienamente vantaggio dalle possibilità offerte dal mercato interno, compresa la possibilità per i consumatori di risolvere le controversie in modo efficace ed adeguato tramite procedure extragiudiziali o altre procedure comparabili,
considerando che nella comunicazione del 1998 si affermava che "la Commissione agevolerà il collegamento in rete degli organismi (extragiudiziali competenti per la risoluzione delle controversie) in modo da consentire una collaborazione attiva nella risoluzione dei casi concreti. Il risultato finale verso cui sarebbe opportuno orientarsi è quello di permettere al consumatore, nel caso delle controversie transfrontaliere, di adire, attraverso l’organismo extragiudiziaria omologo esistente nel proprio paese, l’organismo extragiudiziaria competente all’estero",
considerando che nelle conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo svoltosi a Tampere il 15-16 ottobre1999, veniva affermato che "gli Stati membri dovrebbero inoltre istituire procedure extragiudiziali alternative",
1. accoglie con favore l’iniziativa della Commissione- sebbene limitata – quale passo in avanti verso la facilitazione della risoluzione rapida ed economica delle controversie transfrontaliere in materia di consumo, che spesso implicano un modesto valore pecuniario;
2. sottolinea che in prima istanza devono essere fatti dei tentativi per risolvere direttamente le controversie fra consumatori e commercianti, prima di ricorrere a soluzioni extragiudiziarie;
3. chiede alla Commissione di esaminare l’eventualità di introdurre una Carta delle migliori prassi per migliorare l’educazione e l’informazione dei consumatori;
4. invita la Commissione a tener conto dei punti seguenti nello sviluppo della rete extragiudiziaria europea:
a) occorre adoperarsi per garantire un migliore coordinamento tra le varie Direzioni generali della Commissione, la rete extragiudiziaria europea e la rete FIN, nonché un migliore flusso di informazioni al Parlamento, unitamente a una maggiore partecipazione di tale istituzione;
b) i centri di compensazione devono essere in grado di fornire assistenza giuridica preliminare e la Commissione dovrebbe raccomandare che abbiano perlomeno accesso ad avvocati qualificati con assicurazione di responsabilità professionale;
c) la Commissione dovrebbe realizzare, congiuntamente con i governi nazionali, un’ampia campagna di informazione e di sensibilizzazione in tutto lo Spazio economico europeo e le organizzazioni di consumatori e le Camere di commercio dovrebbero contribuire ad assicurare una maggiore consapevolezza tra il pubblico; invita gli Stati membri ad assicurare il più ampio partenariato possibile fra le relative organizzazioni e organismi, onde sviluppare strategie di promozione e informazione del pubblico;
d) dovrebbero essere messi a disposizione finanziamenti iniziali per il progetto relativo alla rete extragiudiziaria europea in considerazione del suo interesse per il mercato interno, del suo ruolo fondamentale nel garantire accesso alla giustizia e dei risparmi che potrebbero derivarne per il sistema giudiziario; accoglie favorevolmente l’accordo raggiunto con la Commissione per fornire un finanziamento iniziale alla Rete extragiudiziaria europea (EEJ-Net), ma si preoccupa altresì di garantire che un finanziamento a più lungo termine sia disponibile in particolare in quegli Stati membri che hanno scarsa esperienza di sistemi extragiudiziari alternativi;
e) è fondamentale prevedere la formazione del personale e scambi di personale tra i centri di compensazione negli Stati membri;
f) oltre al proposto memorandum d’intesa, la Commissione dovrebbe provvedere a che i centri di compensazione aderiscano ad accordi in materia di servizi che fissino il livello di base dei servizi che i cittadini possono aspettarsi dalla rete extragiudiziaria nell’Unione europea; chiede alla Commissione di garantire che il memorandum d’intesa comprenda accordi sui livelli di servizio con riferimento a un tempestivo avviso di ricevimento, e propone che tale memorandum sia integrato a livello degli Stati membri onde coprire i sistemi di lavoro fra i centri di compensazione e gli organismi di risoluzione delle controversie extragiudiziarie, definendo le garanzie minime di livello di servizio che i cittadini possono aspettarsi dall’EEJ-Net;
g) come previsto dal memorandum d’intesa, la Commissione dovrebbe sistematicamente controllare e sorvegliare il funzionamento della rete extragiudiziaria europea per verificare eventuali divergenze tra gli Stati membri, garantire la coerenza e fornire prezioso feedback sul funzionamento del mercato interno alla Direzione generale responsabile e infine al Parlamento in particolare per garantire uno scambio di opinioni e di dati sulle prestazioni globali della rete; inoltre dovrebbe elaborare una relazione annuale sul funzionamento del progetto, comprendente una ripartizione statistica del numero e della natura delle controversie transfrontaliere;
h) la Commissione deve garantire che formulari e documenti plurilingue siano elaborati per essere utilizzati dai centri di compensazione; dovrebbe garantire che venga intrapreso ogni sforzo affinché i centri di compensazione e i consumatori possano utilizzare la propria lingua nella risoluzione di controversie tramite la rete extragiudiziaria europea; accoglie favorevolmente la disposizione contenuta nel memorandum d’intesa che consente ai consumatori di utilizzare la loro lingua nella risoluzione delle controversie e chiede alla Commissione di garantire che i formulari europei di ricorso siano chiari e semplici per i consumatori;
i) dovrebbero essere introdotti meccanismi adeguati per il trattamento dei reclami concernenti il funzionamento della rete extragiudiziaria europea;
j) ci si dovrebbe adoperare in ogni modo per garantire che la rete extragiudiziaria europea e la rete FIN siano interconnesse con la rete extragiudiziaria e che le loro attività e competenze siano adeguatamente definite e coordinate;
k) la rete extragiudiziaria europea dovrebbe essere estesa quanto prima possibile ai paesi candidati e ai paesi SEE; dovrebbe altresì essere possibile, per i paesi non membri, aderire al progetto;
l) chiede alla Commissione di provvedere a una fornitura flessibile dell’EEJ-Net attraverso i regimi del settore pubblico e privato, facendo sì che essi osservino i criteri di indipendenza e imparzialità e rispettino i livelli concordati di servizio che i cittadini possono aspettarsi;
m) sottolinea la necessità di fornire l’accesso all’EEJ-Net attraverso strutture di consulenza locali o comunitarie che rispondano meglio alle esigenze dei consumatori;
5. incarica la sua Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione nonché ai parlamenti degli Stati membri.
MOTIVAZIONE
Quadro generale
La comunicazione della Commissione del 1998 sulla risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo comprendeva la raccomandazione 98/257/CE riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziaria delle controversie in materia di consumo. Tale raccomandazione fissava un numero di garanzie minime che gli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziaria delle controversie dovrebbero offrire. Dette garanzie comprendono i principi di indipendenza, trasparenza, il rispetto del principio del contraddittorio (secondo cui entrambe le parti dovrebbero poter affermare la propria opinione), efficacia, legalità, libertà e rappresentanza.
Gli Stati membri sono responsabili dell’attuazione della raccomandazione e devono notificare alla Commissione i principali organi che si ritiene soddisfino pienamente detti principi. Gli Stati membri stanno rispettando tale obbligo di notifica, taluni hanno persino notificato programmi di "conciliazione" che non costituiscono formule di risoluzione extragiudiziale delle controversie ai sensi della summenzionata raccomandazione, e di ciò la Commissione si compiace.
Nella comunicazione del 1998 si affermava altresì che "la Commissione agevolerà il collegamento in rete di tali organismi (extragiudiziali competenti per la risoluzione delle controversie) in modo da consentire una collaborazione attiva nella ririsoluzione dei casi concreti. Il risultato finale verso cui sarebbe opportuno orientarsi è quello di permettere al consumatore, nel caso di controversie transfrontaliere, di adire, attraverso un organismo extragiudiziale omologo esistente nel proprio paese, l’organismo extragiudiziaria competente all’estero".
Secondo la Commissione, ciò solleva problemi strutturali (nella misura in cui, a seconda dello Stato membro, vi potrebbe essere un unico organismo o una serie di organismi con diverse competenze settoriali e geografiche) nonché problemi di status, inesperienza e mancanza di risorse.
Sono state organizzate varie iniziative e va rilevato che le conclusioni di Tampere (punto 30) specificano che "gli Stati membri dovrebbero inoltre istituire procedure extragiudiziali alternative".
Di conseguenza, il documento di lavoro della Commissione ritiene che dovrebbero essere creati punti centrali di contatto in ciascuno Stato membro che svolgono la funzione di "centri di compensazione" nell’ambito della "rete extragiudiziaria europea".
Ogni centro di compensazione dovrebbe:
fornire ai consumatori informazioni in merito agli organi extragiudiziali responsabili per la risoluzione delle controversie nella loro giurisdizione e ai destinatari dei loro reclami; inoltre potrebbero essere attribuite a detti centri di compensazione ulteriori funzioni nazionali;
fornire informazioni e assistenza per quanto riguarda la risoluzione delle controversie transfrontaliere e fungere da punto di contatto per i centri di compensazione negli altri Stati membri; fornirebbero altresì informazioni in merito a programmi di conciliazione e procedure relative a reclami di minore valore;
agire come filtro al momento del ricevimento dei reclami dai centri di compensazione in altri Stati membri;
fornire consigli circa la procedura più adeguata, ivi compresa eventualmente la valutazione dei meriti del reclamo del consumatore; potrebbero inoltre svolgere un ruolo di mediazione con il fornitore;
assistere i consumatori nella preparazione dei loro reclami prima di trasmetterli a un centro di compensazione in un altro Stato membro; ciò potrebbe comportare l’uso di un formulario plurilingue e di software di traduzione nonché procedure (non specificate) per l’accettazione di perizie;
controllare e immagazzinare informazioni in merito al livello e alla natura dei reclami transfrontalieri in materia di consumo quale sostegno per la definizione delle politiche.
Si propone che la rete extragiudiziaria europea dovrebbe essere "fluida e in evoluzione" e non "eccessivamente centralizzata". Di conseguenza, gli Stati membri possono o creare nuovi centri di compensazione speciali oppure utilizzare le strutture esistenti (ad esempio eurosportello, come nel caso dell’Irlanda, e l’Ufficio di consulenza per i cittadini nel caso del Regno Unito). Spetta agli Stati membri fissare l’esatta struttura del centro di compensazione nonché le modalità di controllo e di coordinamento degli organismi nazionali.
Per quanto riguarda il finanziamento, la Commissione propone di studiare la possibilità di fornire "un certo sostegno finanziario iniziale" per il lancio dei progetti in linea con la decisione n. 283/1999/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 gennaio1999 che stabilisce un quadro generale per le attività della Comunità a favore dei consumatori. Prevede altresì di fornire un sostegno alla rete tramite riunioni, conferenze e siti web progettati per facilitare la comunicazione e la cooperazione tra i centri di compensazione nazionali.
Si auspica altresì che la rete extragiudiziaria europea incoraggerà gli organismi per la risoluzione delle controversie responsabili di settori specifici a instaurare contatti e a lavorare insieme.
Si sottolinea che la rete extragiudiziaria europea è intesa a essere decentralizzata e informale e che non devono essere imposte procedure armonizzate per quanto riguarda il trattamento di reclami transfrontalieri. L’accesso ai centri di compensazione dovrebbe essere gratuito o poco costoso e non dovrebbe imporre costi inutili o oneri amministrativi per i cittadini, le imprese o le amministrazioni nazionali.
Valutazione
Funzioni di consulenza dei centri di compensazione
Il documento di lavoro è vago al riguardo (e in merito alla maggior parte delle altre questioni). Una relazione della Commissione su una riunione della rete extragiudiziaria europea svoltasi il 7 novembre 2000 afferma che la decisione eventualmente di fornire consulenza giuridica deve essere adottata dal centro di compensazione stesso. Se i centri di compensazione devono fornire consulenza giuridica (ed è difficile immaginare come possano evitarlo), dovranno avere a disposizione almeno un avvocato qualificato con un’assicurazione di responsabilità professionale. Ad esempio, persino la decisione se optare per un arbitraggio, la conciliazione o il ricorso a un tribunale è di natura essenzialmente legale e richiederebbe la consulenza di un avvocato.
Pubblicità
La Commissione dovrebbe prevedere di fornire taluni finanziamenti per rendere noto il progetto qualora desideri effettivamente che abbia successo. Ad esempio, il Regno Unito ha scelto di designare gli uffici di consulenza dei cittadini a partecipare al progetto; tuttavia, senza una pubblicità adeguata, con ogni probabilità i cittadini non si rivolgerebbero al loro ufficio di consulenza locale per la soluzione di controversie transfrontaliere. La Commissione dovrebbe coinvolgere le associazioni dei consumatori e le Camere di commercio nella pubblicità al progetto.
Competenza e formazione
Non si accenna in alcun modo alla possibilità di rafforzare i centri di consulenza esistenti. Inoltre, ci si sarebbe potuti aspettare talune proposte in merito alla formazione e agli scambi di personale.
Finanziamento
Nel documento si accenna solamente alla possibilità di mettere a disposizione finanziamenti iniziali. Se il sistema funziona, si otterranno risparmi per il sistema giudiziario e pertanto il denaro pubblico dovrebbe essere messo a disposizione per il progetto. Fornirà altresì feedback prezioso in merito al funzionamento del mercato interno. Potremmo pertanto aspettarci un impegno più sentito da parte della Commissione.
Coerenza
Il progetto, nella versione proposta, può variare considerevolmente da Stato a Stato e la Commissione fa semplicemente riferimento alla conclusione di un "memorandum d’intesa flessibile". Il relatore preferirebbe una maggiore chiarezza e disposizioni per accordi a livello di servizi che stabiliscano il livello di base del servizio che i cittadini si possono aspettare in tutta l’UE.
Monitoraggio
Si dovrebbe prevedere un monitoraggio sistematico del funzionamento della rete extragiudiziaria europea (a) per valutare le eventuali divergenze tra gli Stati membri e (b) per fornire prezioso feedback sul funzionamento del mercato interno alla Direzione generale responsabile. Invero, anche a tale riguardo, sono necessari cooperazione e coordinamento tra i vari servizi della Commissione. La rete extragiudiziaria europea potrebbe fungere da sistema di preallarme per quanto riguarda i problemi che interessano il mercato interno. Potrebbe altresì fornire indicazioni circa l’utilità di introdurre la possibilità di azioni comunitarie.
Connessioni con progetti online per la risoluzione delle controversie
Il relatore avrebbe desiderato l’instaurazione di collegamenti con progetti online per la risoluzione delle controversie attualmente in fase di studio in taluni Stati membri, al CCR di Ispra e nel contesto di EURODIR. Ancora una volta, il documento di lavoro della Commissione manca di idee progressiste.
E’ altresì un peccato che il documento di lavoro della Commissione non accenni affatto ad eventuali collegamenti con la rete giudiziaria europea o con la rete FIN.
Lingue
L’idea della Commissione di sfruttare il fatto che taluni Stati membri hanno lingue in comune e di utilizzare eventualmente l’inglese è errata, soprattutto se abbinata a un formulario di reclamo semplificato. Vi sarebbero molte possibilità di malintesi ed è essenzialmente ingiusto pretendere dalle persone di utilizzare una lingua diversa dalla propria. La Commissione accenna ai centri di compensazione di destinazione come responsabili, se del caso, della traduzione. Ciò evidenzia le difficoltà della traduzione giuridica e della scarsità (e del costo) di traduttori giuridici, come testimoniato dai problemi incontrati dalla Corte europea nella ricerca di giuristi linguisti, soprattutto per talune lingue. Anche la traduzione automatica non potrà probabilmente fornire una risposta per un certo periodo di tempo (e quali saranno i relativi costi?) come testimoniato dalla mancanza di successo del programma della Commissione, SYSTRAN, in esperimenti alla Corte europea di giustizia per quanto riguarda i testi giuridici.
Inoltre, in veste di avvocato che esercita la professione, il relatore è purtroppo consapevole di quanto sia difficile, anche quando ci si trova di fronte a un reclamo relativamente semplice di un cittadino, identificare precisamente i punti in questione. Ciò necessita un livello piuttosto elevato di competenza e di esperienza ed è difficile immaginare come un semplice formulario, eventualmente plurilingue, possa coprire l’intera gamma di casi possibili. E’ difficile conciliare l’approccio semplicistico della Commissione con il punto 3 delle Conclusioni di Tampere: "Dovrebbero essere definite norme minime comuni per i formulari o documenti multilingue da utilizzare nelle cause giudiziarie transfrontaliere nell’Unione".
Reclami
Non sono stati presi in alcun modo in considerazione né la necessità per i cittadini di poter presentare reclami in merito al funzionamento della rete extragiudiziaria europea né i mezzi che dovrebbero essere disponibili.
