Corte di giustizia
Sentenza n. 60/2001 del 27 novembre 2001
nei procedimenti riuniti C-285/99 e C-286/99
(Impresa Lombardini – Libera prestazione dei servizi)
La disciplina e la pratica italiana in tema di appalti di lavori pubblici non rispettano il diritto comunitario per due aspetti importanti. L’autorità aggiudicatrice non può respingere come anormalmente bassa un’offerta prima che il concorrente abbia avuto la possibilità di far valere tutte le giustificazioni che ritiene appropriate; a torto la legge italiana esclude alcuni tipi di giustificazioni.
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COMUNICATO STAMPA n. 60/01
27 novembre 2001
Sentenza della Corte nei procedimenti riuniti C-285/99 e C-286/99
Impresa Lombardini SpA – Impresa Generale di Costruzioni / ANAS, Società Italiana per Condotte d’Acqua SpA (C-285/99) e Mantovani SpA / ANAS, Ditta Paolo Bregoli (C-286/99)
La disciplina e la pratica italiana in tema di appalti di lavori pubblici non rispettano il diritto comunitario per due aspetti importanti. L’autorità aggiudicatrice non può respingere come anormalmente bassa un’offerta prima che il concorrente abbia avuto la possibilità di far valere tutte le giustificazioni che ritiene appropriate; a torto la legge italiana esclude alcuni tipi di giustificazioni.
Il Consiglio di Stato deve pronunciarsi su due controversie tra l’ANAS (amministrazione aggiudicatrice) e delle imprese di costruzioni, escluse da taluni appalti pubblici, in quanto le loro offerte erano considerate anormalmente basse.
In particolare, l’Impresa Lombardini ha partecipato ad un appalto per l’esecuzione di lavori di adeguamento a tre corsie di un tratto di autostrada (autostrada del Gra) per un importo di base di ITL 122 250 216 000. La soglia di anomalia era stata fissata al 28,004% e l’offerta dell’Impresa Lombardini, che comportava un ribasso del 29,88% è stata esclusa, in quanto anormalmente bassa, senza possibilità di fornire ulteriori giustificazioni circa il prezzo rispetto a quelle allegate al momento della presentazione dell’offerta.
L’impresa Mantovani ha partecipato, dal canto suo, ad un appalto per l’esecuzione di lavori di costruzione di un tratto di strada provinciale (variante Bergamo-Zanica), per un importo di base di ITL 15 720 000 000. In questo caso, la soglia di anomalia era stata fissata al 40,865% e l’offerta della Mantovani (ribasso del 41,460%) è stata esclusa per motivi analoghi.
La normativa e la prassi amministrativa italiane impongono agli imprenditori che partecipano ad una gara di fornire, già in fase di presentazione dell’offerta, giustificazioni dei prezzi offerti, redatte su appositi moduli per almeno il 75% del prezzo di base dell’asta, a pena di esclusione automatica. L’autorità aggiudicatrice valuta le offerte solo in base a queste giustificazioni. Dopo l’apertura delle buste contenenti le loro offerte, gli offerenti non potranno più fornire altre spiegazioni.
In pratica, sono scartate le offerte che presentano un ribasso superiore alla soglia di anomalia (calcolato secondo una formula matematica che si basa sulla media di tutte le offerte presentate nel contesto di una gara) e l’appalto viene aggiudicato sistematicamente all’impresa la cui offerta risulta essere la più bassa senza raggiungere la soglia indicata.
La normativa italiana enumera tassativamente le giustificazioni che l’autorità aggiudicatrice può prendere in considerazione e vieta ai concorrenti di fondarsi su certi tipi di giustificazioni (relative agli elementi i cui valori minimi sono stabiliti da disposizioni legislative o possono essere determinati sulla base di dati ufficiali).
Secondo la Corte, la direttiva del 1993 sugli appalti di lavori mira a garantire i principi di libera concorrenza, parità di trattamento dei partecipanti e trasparenza. Essa prevede una procedura dettagliata di verifica contraddittoria delle offerte considerate anormalmente basse che l’amministrazione deve seguire, prima di aggiudicare l’appalto.
Dopo aver preso conoscenza di tutte le offerte presentate, l’amministrazione aggiudicatrice è tenuta a domandare delle spiegazioni in merito agli aspetti dell’offerta che danno luogo a dei dubbi. Per parte sua, il partecipante in questione deve avere la possibilità di provare la serietà della sua offerta, fornendo più ampie giustificazioni su tutti gli elementi. Lo scopo di questa procedura è quello di evitare l’arbitrio dell’autorità aggiudicatrice e di garantire una sana concorrenza fra le imprese.
Di conseguenza, il rigetto dell’offerta in base alle sole giustificazioni relative al 75% del valore dell’appalto e da presentarsi obbligatoriamente al momento del deposito dell’offerta stessa (quindi in un momento in cui la soglia di anomalia dell’appalto in questione non era ancora stata calcolata) è in contrasto con i principi del diritto comunitario.
Inoltre, la direttiva non autorizza l’esclusione di alcuni tipi di giustificazione. Infatti, ogni concorrente ha il diritto di far valere tutte le giustificazioni che ritiene appropriate e l’autorità aggiudicatrice è tenuta a valutarle nella loro integrità, prima di adottare la decisione di assegnazione dell’appalto.
Per quanto riguarda altri aspetti più tecnici della disciplina italiana (obbligo di giustificare il 75% dell’importo di base dell’asta al momento della presentazione dell’offerta, su moduli prestabiliti e metodo di calcolo della soglia d’anomalia), la Corte ritiene che queste modalità non sono in principio in contrasto con il diritto comunitario, sempreché gli obiettivi della direttiva siano salvaguardati e l’autorità aggiudicatrice possa riconsiderare il risultato della valutazione in contraddittorio con i partecipanti.
