D.P.R. 29 ottobre 2001 n. 461
Regolamento recante semplificazione dei procedimenti per il riconoscimento della dipendenza delle infermità da causa di servizio, per la concessione della pensione privilegiata ordinaria e dell’equo indennizzo, nonchè per il funzionamento e la composizione del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie.
—
RELAZIONE ILLUSTRATIVA
Lo schema di regolamento di semplificazione è volto a ridisciplinare il procedimento per il riconoscimento di causa di servizio e la concessione dell’equo indennizzo; è previsto solo un intervento transitorio e parziale sul procedimento per la concessione di pensione privilegiata, che attiene a forme procedimentali in materia previdenziale rimesse all’autonomia dell’INPDAP, nelle more dell’assunzione dei relativi compiti da parte dello stesso INPDAP.
Le principali linee dell’intervento di semplificazione possono così sintetizzarsi:
– previsione di una procedura unica per gli impiegati delle pubbliche amministrazioni, compreso il personale militare ed equiparato, in modo da porre fine alla diversità di meccanismi procedurali che attualmente contraddistingue il sistema;
– puntualizzazione delle competenze degli organismi che intervengono nel procedimento in modo da evitare duplicazioni e sovrapposizioni di pareri, commistioni di procedure, appesantimenti burocratici e disorganicità del sistema;
– chiara distinzione tra le competenze relative all’accertamento clinico e quelle relative all’accertamento della causa di servizio, così da evitare che l’organismo preposto all’accertamento medico si pronunci incongruamente anche su aspetti
relativi alla causa di servizio, di natura non clinica;
– esplicita esclusione di pronunce divergenti sulla stessa fattispecie esaminata, a tutela della coerenza del sistema;
– pieno parallelismo procedurale tra il riconoscimento della causa di servizio e la concessione dell’equo indennizzo;
– definizione di un’organica disciplina di tutti i profili procedimentali attinenti a verifiche di inidoneità assoluta o parziale al servizio;
– disciplina delle forme di connessione procedimentale tra riconoscimento della causa di servizio e concessione dell’equo indennizzo;
– esclusione dell’effettuazione di accertamenti sanitari suppletivi necessari per la definizione del procedimento da parte dell’organismo che ha effettuato la prima visita medica;
– previsione di una pluralità di organismi medici di accertamento, in modo da ripartire i carichi di lavoro e accelerare sensibilmente l’iter procedimentale;
– possibilità di accelerazione del procedimento anche mediante attivazione diretta, da parte del dipendente, della visita medica di accertamento dell’infermità o lesione da parte della competente Commissione dell’Azienda USL, con previsione
dell’assistenza di un medico di fiducia senza oneri per l’Amministrazione;
– esclusione di qualsiasi forma di pretestuoso atteggiamento del dipendente volto a rendere impossibile o dilazionare la pronuncia dell’organo di accertamento clinico;
– eliminazione di fasi procedurali interlocutorie e di pareri ulteriori rispetto a quelli espressamente indicati;
– razionalizzazione delle fasi endoprocedimentali e restrizione dei termini;
– chiara individuazione degli ambiti di responsabilità connessi alle varie fasi procedimentali;
– informatizzazione delle procedure di comunicazione degli atti;
– previsione di adeguate strutture di supporto organizzativo.
Lo schema regolamentare proposto delinea una disciplina organica della materia, con la previsione di estesi effetti abrogativi; per chiarezza d’intervento, non si è seguita la tecnica novellistica ed è stato altresì molto contenuto il ricorso a richiami normativi.
Momenti essenziali della riforma del procedimento sono la razionalizzazione delle fasi ed il riordino procedurale finalizzati ad evitare sovrapposizioni di competenze e contraddittorietà di comportamenti, che costituiscono vere lesioni di situazioni giuridiche soggettive oltre che causa di inefficienze e contenzioso: in tal senso è l’affermazione a tutela degli interessi del cittadino e del buon operato dell’amministrazione – della chiara distinzione di pronunce e responsabilità tra accertamento sanitario delle infermità (compresa la diagnosi delle cause medico-cliniche ) ed accertamento del nesso causale tra attività di servizio e infermità rilevate.
Questo è l’obiettivo della semplificazione procedimentale e questi sono i termini del mandato che il Parlamento ha conferito in materia al Governo nell’approvazione della legge di semplificazione; il mancato perseguimento dell’indicato obiettivo di chiarezza, trasparenza e razionalizzazione, consistente nella chiara differenziazione tra gli accertamenti sanitari e quelli di verifica del nesso causale, costituirebbe violazione dei criteri di semplificazione e delegificazione.
Ciò precisato in via preliminare, si illustrano di seguito i contenuti dei singoli articoli.
L’articolo 1 ha natura definitoria e fornisce il quadro di riferimento terminologico di alcune espressioni usate nel testo.
L’articolo 2 disciplina l’iniziativa, a domanda degli interessati, per l’avvio dei procedimenti per il riconoscimento di causa di servizio e concessione di equo indennizzo, mentre l’articolo 3 riguarda l’attivazione d’ufficio per la causa di servizio, anche in caso di morte: nella previsione sono accomunate le posizioni di tutto il personale delle pubbliche
amministrazioni, compreso quello militare o equiparato. Per lo snellimento delle procedure si prevede anche una forma di connessione procedimentale in caso di presentazione di richiesta di equo indennizzo nel corso dello svolgimento della procedura per causa di servizio, con sensibile riduzione quindi dei tempi procedurali complessivi, a tutela degli
interessati e della coerenza del sistema.
Come detto, il regolamento si pone, nella sua interezza, come unica ed organica disciplina per i procedimenti in materia riguardanti tutto il personale delle pubbliche amministrazioni, sia civile sia militare, superando l’attuale sistema che è estremamente differenziato senza alcuna effettiva ragione giustificativa – soprattutto nelle fasi istruttorie iniziali e di
accertamento clinico.
L’articolo 4 definisce le prime incombenze degli Uffici amministrativi all’atto della ricezione delle domande, da svolgersi con immediatezza; l’Amministrazione può rigettare la domanda tardiva o chiaramente infondata entro trenta giorni dalla ricezione della stessa, altrimenti è tenuta a dare corso alla domanda, trasmettendola entro lo stesso termine – alla Commissione medica. Si stabilisce poi un preciso obbligo di risposta a richieste istruttorie da parte dei responsabili degli Uffici presso i quali abbia collaborato l’interessato. La comunicazione da parte dell’interessato di dati personali ai fini del procedimento comporta l’assenso dello stesso alla relativa trattazione; in ogni caso, è prevista anche una particolare procedura a tutela del dipendente nel caso di avvio d’ufficio, fermo restando quanto previsto dalle vigenti disposizioni sull’obbligatorietà di accertamenti sanitari.
Nella fase istruttoria, come nelle successive, si prevede un obbligo di informazione da parte dell’Amministrazione nei confronti del dipendente sullo stato del procedimento e sono fissati i termini per la notificazione degli atti. Viene poi sancita la piena equivalenza a fini istruttori tra le procedure a domanda e quelle d’ufficio.
L’articolo 5 disciplina composizione, compiti e funzionamento della Commissione medica ospedaliera, chiamata unicamente a rendere la diagnosi medica di infermità denunciate e rilevate. Sono puntualmente definiti i contenuti della diagnosi, comprensiva anche della valutazione medico-clinica delle cause morbofobiche e dei tempi di insorgenza della patologia, con chiara esclusione di ogni valutazione in termini di accertamento di nessi causali tra infermità e attività di servizio. Il medico designato dall’interessato può solo assistere alla visita, ma non è membro della Commissione, che è composta di tre ufficiali medici. Si conferma quanto già allo stato seguito dall’Amministrazione in ordine all’assunzione a carico degli oneri per l’assistenza del medico di fiducia: nulla si innova al riguardo, anche in via procedurale, per evitare problemi di natura finanziaria, in ordine ai quali il regolamento non è abilitato ad intervenire.
In ordine alla composizione della Commissione, è da dire che, in considerazione di eventuali peculiarità connesse alle posizioni del personale militare o di polizia, si è previsto che uno dei tre membri della Commissione sia appartenente al Corpo di provenienza del soggetto sottoposto a visita. Sono poi fissati puntuali termini procedimentali e precise
modalità per impedire indebiti effetti dilatori conseguenti a mancate partecipazioni del dipendente alle visite della Commissione. Particolari disposizioni di favore per l’effettuazione della visita sono previste in caso di comprovate, gravi condizioni di salute dell’interessato.
L’articolo 6 stabilisce che le incombenze dell’Amministrazione, a seguito della comunicazione del verbale della commissione medica, debbano concludersi entro il termine di trenta giorni.
Nel termine di cui all’articolo 6 l’Amministrazione, in particolare, invia gli atti al Comitato preposto all’accertamento della causa di servizio.
Ai fini di accelerazione della procedura, l’articolo 7 consente che il dipendente stesso possa farsi parte attiva per l’effettuazione della visita di accertamento sanitario da parte della Commissione medica operante presso l’Azienda USL, già competente per le verifiche sulle invalidità; considerato che tale fase è direttamente ed esclusivamente riferibile al dipendente e si pone fuori del procedimento, come configurato dal regolamento in esame, le spese per l’assistenza del medico di fiducia ricadono esclusivamente sull’interessato e lo svolgimento di tale fase non incide comunque sulla decorrenza dei
termini per la presentazione di domanda per causa di servizio.
L’articolo 8, nell’ottica di predisporre ogni opportuno strumento operativo ed organizzativo per la distribuzione degli impegni lavorativi e l’eliminazione di strettoie procedurali, al fine della celere definizione delle pratiche, prevede una pluralità di possibilità per il ricorso alternativo e non cumulativo ad organismi pubblici di accertamento sanitario, competenti ed attrezzati ad intervenire in materia; a tal fine sono individuate le Commissioni mediche di verifica che già operano in ordine al riconoscimento di infermità per invalidità civili. La procedura da seguire è puntualmente corrispondente a quella della Commissione medica ospedaliera di cui al precedente articolo 5; per tutte le Commissioni mediche viene
individuato, come unico criterio di individuazione della competenza territoriale, quello di riferimento all’ultimo ufficio di assegnazione dell’interessato: con ciò si assicura chiarezza ed uniformità procedurale e si valutano anche le esigenze del dipendente, con certezza altresì nell’individuazione dell’organismo di riferimento.
L’articolo 9, in considerazione dell’attuale fase evolutiva della posizione istituzionale e dei compiti del Comitato per le pensioni privilegiate, per effetto del passaggio delle competenze sui trattamenti pensionistici agli Enti previdenziali, prevede il mutamento della denominazione del Comitato stesso, che viene ad assumere la nuova denominazione di
Comitato di verifica per le cause di servizio.
L’articolo 9 disciplina composizione, organizzazione, funzionamento e compiti del Comitato e della connessa segreteria di supporto, anche in relazione alla fase di transizione tra la collocazione istituzionale dell’organismo presso la Presidenza del Consiglio e la nuova collocazione presso il Ministero del tesoro, ai sensi del decreto legislativo 303/1999. Per effetto della nuova collocazione istituzionale, si prevede che le nomine dei componenti vengano formalizzate con decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica.
Oltre al riconoscimento di una sfera di autoorganizzazione interna, viene dato un decisivo impulso alla risoluzione degli attuali, notevoli carichi di lavoro del Comitato con la previsione di un rapporto di collaborazione continuativo e pieno dei componenti, da porre in posizione di comando o fuori ruolo presso il Comitato stesso. E’ confermata la composizione del Comitato con personale di elevata qualificazione istituzionale e professionale (magistrati, medici, dirigenti); il Comitato può altresì operare in sezioni, composte oltre che dal Presidente o Vice Presidente del Comitato anche da quattro membri, di cui almeno due medici.
Si stabilisce espressamente che non possano essere ricoperti i posti di organico negli organismi di provenienza del personale collocato fuori ruolo presso il Comitato e che i posti dirigenziali della segreteria di supporto non siano aggiuntivi ma siano comunque ricompresi nella dotazione di personale dirigenziale del Ministero del tesoro: in tal modo si esclude qualsiasi onere aggiuntivo che possa derivare dall’attuazione del presente regolamento.
Il Comitato si pronuncia sulla dipendenza dell’infermità o lesione da causa di servizio e sulle conseguenze in termini di ascrivibilità alle categorie previste per legge (art. 10); è puntualmente definita nei contenuti la competenza esclusiva e caratterizzante del Comitato nella sua espressa ed originale vocazione istituzionale – per la verifica del rapporto causale tra i fatti di servizio e l’infermità o lesione.
Come è evidente, la verifica di causalità nel rapporto di servizio attiene istituzionalmente ad una fase diversa dall’accertamento medico delle cause morbofobiche e coinvolge una differenziata e più articolata serie di fattori, ma non può comunque prescindere dalla diagnosi medica dei fattori di rilevanza clinica effettuata in via esclusiva dalla Commissione medica di primo grado.
L’articolo 10, allo scopo di regolare in modo stringente le prassi procedurali ed evitare incongrue dilazioni, stabilisce le cadenze delle eventuali fasi endoprocedimentali di accertamenti sanitari suppletivi, ove necessari per la definizione della pratica. Per assicurare il massimo di obiettività all’azione di accertamento medico, si pone il principio della diversità dell’organo di verifica medica rispetto a quello di primo accertamento.
Si fissa inoltre anche un termine preciso per la comunicazione del parere all’amministrazione, così da regolare effettivamente l’intera fase procedurale di competenza del Comitato.
L’Amministrazione si pronuncia sul riconoscimento di causa di servizio e sull’equo indennizzo in conformità al parere del Comitato ( che rispetto al parere attuale diventa quindi vincolante oltre che obbligatorio ) entro venti giorni dalla ricezione del parere stesso (art. 12).
Gli articoli 11, 12 e 14 recano disposizioni volte ad accelerare l’iter procedimentale, mediante informatizzazione delle procedure di comunicazione (pur prevedendo le eventuali eccezioni che per ragioni tecniche possano manifestarsi al riguardo), precisazione dei termini da rispettare, individuazione puntuale delle responsabilità per l’adozione degli atti, connessioni procedimentali ed esclusione di fasi dilatorie o inutilmente interlocutorie.
Per chiarezza espositiva si precisa che il termine di durata del procedimento, nel suo svolgimento ordinario, risulta sommando le varie fasi – di 200 giorni (contro i circa 290 del procedimento come precedentemente regolato).
La riduzione dei termini massimi, rispetto alla attuale disciplina del procedimento, è anch’essa molto rilevante: dai complessivi 14 mesi (per il solo riconoscimento di causa di servizio) si passa a duecentoquaranta giorni, con possibilità peraltro di ulteriori rilevanti riduzioni fino al limite minimo di centoventicinque giorni – per le forme accelerate della procedura stessa (attivazione di visita medica da parte dell’interessato) nonché di estensione della procedura fino a ricomprendere anche quella di concessione di equo indennizzo (per la quale il limite precedente arrivava a 19 mesi).
L’articolo 13 estende la procedura di verifica sanitaria prevista dal regolamento proposto a tutti gli accertamenti di idoneità al servizio ed alle mansioni disposti dall’Amministrazione.
L’articolo 15 dispone che, nelle more dell’assunzione dei relativi procedimenti da parte dell’INPDAP, i procedimenti di accertamento, a fini pensionistici, di nessi causali tra infermità e attività di servizio e quelli di accertamento di inabilità non dipendente da causa di servizio, siano disciplinati secondo le disposizioni del regolamento in esame.
L’articolo 16 prevede la conclusione dei procedimenti già avviati alla data di entrata in vigore del presente regolamento secondo le procedure previste dalle previgenti disposizioni.
L’articolo 17, comma 1, reca una disposizione di natura generale per la chiusura e la coerenza sistematica del nuovo quadro procedimentale; tale disposizione è volta ad evitare che accertamenti definitivi della dipendenza di infermità da causa di servizio possano essere contraddetti da conclusioni di successivi procedimenti in tema di equo indennizzo e di trattamento pensionistico privilegiato, ciò allo scopo di far fronte in via risolutiva ad una questione che in alcune occasioni è stata causa di sconcerto tra il personale e gli operatori del settore. La disposizione è altresì organicamente collegata alle
previsioni dell’art. 2, comma 3 e dell’art. 10, comma 3, sulla connessione procedimentale tra riconoscimento di causa di servizio e concessione di equo indennizzo.
Il comma 2 dell’articolo 17 è volto ad inserire organicamente nel contesto ordinamentale la nuova disciplina in esame: così si prevede che i richiami al procedimento come precedentemente disciplinato dalle norme abrogate siano da intendersi ora riferiti al procedimento come riformato dal regolamento in esame.
Il terzo comma dell’articolo 17 esplicita l’ambito di applicazione del regolamento, con riferimento alle concessioni di indennità causalmente collegate al riconoscimento di causa di servizio; il quarto comma ribadisce che con il presente regolamento non si incide sull’autonomia regionale in materia.
L’articolo 18 riguarda l’esteso campo delle disposizioni abrogate, che concerne oltre alla disciplina specifica del precedente iter procedimentale, ora ridefinito organicamente (in particolare viene abrogato il DPR 349/1994 ), anche quella delle procedure speciali previste per il personale militare ed equiparato nonché le disposizioni sulla procedura di concessione di trattamenti di pensione privilegiata ordinaria incompatibili con il nuovo assetto normativo. Non si è prevista l’abrogazione delle disposizioni relative al Collegio medico-legale del Ministero della Difesa, di cui all’articolo 11 della legge 416/1926, in considerazione dei compiti istituzionali che il Collegio stesso è chiamato a svolgere, che non sono completamente inquadrabili in quelli comunque abrogati a seguito della riforma procedimentale di cui al presente regolamento: in particolare si è considerato il collegamento organico tra il Collegio e la Corte dei conti, come riaffermato dall’articolo 2 della legge 22 dicembre 1980, n. 913. Si rileva ancora che con l’abrogazione del DPR 349/1994 non si incide sugli effetti abrogativi già dispiegati da tale regolamento su diverse disposizioni del precedente assetto normativo.
Infine, l’articolo 19 concerne l’entrata in vigore.
