Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
Distorsioni della concorrenza nel mercato dell’installazione delle reti per le telecomunicazioni
Segnalazione al Governo su “Concessione di diritto di passaggio per l’installazione delle reti di telecomunicazioni” (agosto 2003)
Solo una effettiva concorrenza nel mercato a monte delle infrastrutture può completare il processo di liberalizzazione del mercato della fornitura dei servizi di telecomunicazioni fisse.
Deve evidenziarsi a tal fine, la situazione di ritardo in Italia nella realizzazione delle reti di telecomunicazioni a larga banda, dorsali e cittadine, alternative a quella dell’operatore storico.
L’ammontare dei costi fissi e variabili imposti da ANAS in capo agli operatori, lungo la rete stradale ed autostradale in gestione di ANAS, appare in netto contrasto con quanto accade in Europa: nella maggior parte dei Paesi europei non è previsto il pagamento di alcun corrispettivo economico per la concessione dei diritti di passaggio su suolo pubblico.
Tali condizioni producono quindi un effetto restrittivo della concorrenza, in quanto idonei ad ostacolare e limitare, in particolare, la diffusione di infrastrutture a larga banda ai fini della fornitura di servizi innovativi di telecomunicazioni.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato intende esprimere un parere, ai sensi dell’articolo 22 della legge n. 287/90, per segnalare, al Presidente del Consiglio, al Ministro dell’economia e delle finanze, al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e al Ministro delle comunicazioni, distorsioni della concorrenza nel mercato dell’installazione delle reti per le telecomunicazioni.
Numerose segnalazioni sono pervenute all’Autorità relativamente all’attribuzione dei diritti di passaggio per la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni.
In particolare, alcuni operatori che forniscono servizi di telecomunicazioni fisse hanno lamentato che, a partire dal 2000, ANAS ha subordinato alla sottoscrizione di una Convenzione Generale (di seguito la Convenzione) il rilascio delle concessioni per l’utilizzo dei diritti di passaggio ai fini della costruzione di tratte, anche brevi, di reti di telecomunicazioni lungo la rete stradale ed autostradale in gestione di ANAS.
La Convenzione, della durata di 29 anni, prevede, tra l’altro, onerose condizioni economiche consistenti nel pagamento di un canone annuo in funzione della lunghezza del diritto concesso, nel pagamento di un corrispettivo variabile calcolato in base al fatturato realizzato sulla tratta della rete viaria di ANAS dall’operatore di telecomunicazioni richiedente i diritti di passaggio, nella fornitura ad ANAS di una parte della rete di telecomunicazioni di proprietà dell’operatore, inclusa la parte della propria infrastruttura che non è localizzata lungo rete dell’ANAS, nonché nel pagamento di una fideiussione bancaria o assicurativa svincolata soltanto allo scadere della validità della Convenzione ed indipendente dall’estensione dei diritti di passaggio richiesti.
In via preliminare, l’Autorità ritiene opportuno sottolineare l’importanza della realizzazione delle reti di telecomunicazioni, dorsali e cittadine, ai fini dello sviluppo competitivo del settore delle telecomunicazioni e dell’affermarsi di nuovi operatori che possano fornire all’utente finale servizi di telecomunicazioni fisse senza utilizzare la rete dell’operatore dominante, Telecom Italia.
A tale proposito si ricorda che l’Autorità ha più volte affermato l’opportunità che vengano definiti, con provvedimenti normativi, meccanismi che incentivino gli operatori a sviluppare reti di telecomunicazioni alternative rispetto a quelle dell’incumbent. Ciò in considerazione del fatto che soltanto una effettiva concorrenza anche nel mercato a monte delle infrastrutture può completare il processo di liberalizzazione del mercato della fornitura dei servizi di telecomunicazioni fisse.
D’altra parte, la riproduzione di infrastrutture capillarmente diffuse per la fornitura di servizi di telecomunicazioni fisse presenta spesso tempi lunghi, nonché costi estremamente elevati: si consideri ad esempio l’onerosità dei relativi lavori di scavo e di posa, oltre ai costi amministrativi per l’ottenimento dei diritti per il passaggio dei cavi di telecomunicazioni, che, oltre a riguardare l’ANAS, coinvolgono una pluralità di soggetti e di amministrazioni locali.
Deve evidenziarsi, inoltre, la situazione di ritardo nella realizzazione delle reti di telecomunicazioni a larga banda, dorsali e cittadine, alternative a quella dell’operatore storico; situazione che si è aggravata in ragione dell’attuale congiuntura di mercato che ha portato gli operatori a rivedere le proprie aspettative sull’evoluzione del mercato della fornitura di telecomunicazioni fisse, in un contesto in cui le scelte di investimento hanno il carattere di costi irrecuperabili, cioè irreversibili e con un basso valore di recupero.
Nell’ambito di tale contesto di mercato, ogni intervento che ostacola, direttamente o indirettamente, le scelte di investimento degli operatori, ritarda ulteriormente la costruzione di reti a larga banda, pregiudicando in tal modo lo sviluppo di un completo processo concorrenziale nelle telecomunicazioni fisse.
Le condizioni tecnico-economiche, previste dalla citata Convenzione predisposta da ANAS, rappresentano, così come espresso nelle segnalazioni dagli stessi operatori, un elemento idoneo a ritardare in modo significativo la realizzazione e/o il completamento di reti di telecomunicazioni11 [La rilevanza di tale specifica problematica è stata evidenziata anche nell’ambito della 8° Relazione della Comissione sull’attuazione del quadro normativo per le telecomunicazioni, dicembre 2002 (allegato 3, pp.105-106). ] e appaiono in contrasto con un quadro istituzionale comunitario e nazionale che tende invece a favorire la costruzione di reti di telecomunicazioni.
Con riguardo al primo profilo, l’Autorità evidenzia che l’ammontare dei costi fissi e variabili imposti da ANAS in capo agli operatori appare
significativamente più oneroso e, quindi, sproporzionato rispetto a quanto veniva chiesto dalla medesima precedentemente al 2000, anno di introduzione della Convezione.
Ciò risulta, peraltro, in netto contrasto con quanto accade in Europa: nella maggior parte dei Paesi europei [in particolare, in Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Germania, Paesi Bassi, Norvegia, Portogallo, Svizzera e Regno Unito (Fonte: Cullen International)] non è previsto il pagamento di alcun corrispettivo economico per la concessione dei diritti di passaggio su suolo pubblico.
Con riferimento al secondo profilo, le direttive comunitarie hanno sempre messo in stretta correlazione la realizzazione della liberalizzazione dei servizi di telecomunicazioni fisse con l’incentivazione alla costruzione di reti di telecomunicazioni alternative a quelle degli operatori incumbent; ciò al fine di sviluppare un processo concorrenziale nel mercato a monte delle infrastrutture.
Da ultimo, in particolare, la Direttiva 2002/21/CE del 7 marzo 2002, che fornisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica, all’articolo 8, comma 3 stabilisce che “[l]e autorità nazionali di regolamentazione contribuiscono allo sviluppo del mercato interno, tra l’altro:
a) rimuovendo gli ostacoli residui che si frappongono alla fornitura di reti comunicazione elettronica […]
c) garantendo che, in circostanze analoghe, non vi siano discriminazioni nel trattamento di imprese che forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica”. All’articolo 11, comma 1, in materia di diritti di passaggio, la succitata direttiva prevede che “gli Stati membri assicurano che nell’esaminare: una domanda per la concessione del diritto di installare su proprietà pubbliche o private ovvero al di sopra o al di sotto di esse a un’impresa autorizzata a fornire reti pubbliche di comunicazione […] l’autorità competente agisce in base a procedure trasparenti e pubbliche, applicate senza discriminazioni né ritardi, e rispetti i principi di trasparenza e non discriminazione nel prevedere condizioni per l’esercizio di tali diritti”.
Nella medesima ottica, il Governo, al fine di incentivare la realizzazione di infrastrutture di telecomunicazioni, mediante l’emanazione del Decreto Legislativo n. 198/2002 “Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese”, ha previsto così che, salvi gli obblighi di tenere indenne l’ente proprietario dalle spese necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche specificamente coinvolte dagli interventi di installazione e manutenzione di reti di telecomunicazioni nonché l’eventuale applicazione delle tasse per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, nessun altro onere finanziario o reale può essere imposto agli operatori di telecomunicazioni richiedenti diritti di passaggio ai fini della posa delle proprie reti.
Si ricorda inoltre che l’articolo 7 del Decreto Legge 8 luglio 2002 n. 138, convertito in legge n.178/2002, che ha, tra l’altro, trasformato ANAS da ente pubblico economico in società per azioni, affida al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e al Ministro dell’economia e delle finanze l’attività di vigilanza e di indirizzo nei confronti della succitata società.
Si evidenzia, peraltro, che, a prescindere dalla natura giuridica sopra menzionata di ANAS, i poteri ministeriali di tipo pubblicistico nei confronti della stessa devono essere considerati alla luce della circostanza che quest’ultima, ai sensi del Decreto Legislativo n. 143 del 26 febbraio 1994, gestisce beni di natura pubblica costituiti dalla rete stradale.
L’Autorità evidenzia l’importanza delle citate previsioni, comunitarie e nazionali, che prevedono condizioni incentivanti la costruzione di reti di telecomunicazioni per la fornitura di servizi di telecomunicazioni fisse e per la creazione di un assetto concorrenziale in tale mercato.
L’Autorità osserva che comportamenti volti ad ostacolare o limitare la diffusione di infrastrutture di telecomunicazioni, mediante la richiesta di condizioni economiche e l’imposizione di vincoli giuridici particolarmente gravosi non siano conformi alle disposizioni comunitarie e nazionali.
Al riguardo, occorre rilevare come le condizioni tecnico-economiche previste dalla Convenzione siano sproporzionate rispetto a quanto previsto in altri Paesi europei ed assumano un profilo particolarmente pregiudizievole per gli operatori neo-entranti che, dovendo costruire ex-novo una propria infrastruttura a larga banda, sono in molti casi costretti ad utilizzare parte della rete viaria ANAS ai fini della posa di cavi per la fornitura di servizi di telecomunicazioni.
L’operatore incumbent può invece disporre di una propria infrastruttura capillarmente diffusa su tutto il territorio nazionale, che insiste anche sulla rete viaria di ANAS in forza di contratti, per lo più, sottoscritti prima dell’entrata in vigore della Convenzione.
Tali condizioni producono quindi un effetto restrittivo della concorrenza, in quanto idonei ad ostacolare e limitare, in particolare, la diffusione di infrastrutture a larga banda ai fini della fornitura di servizi innovativi di telecomunicazioni.
In considerazione di tali elementi, l’Autorità auspica un intervento urgente da parte del Governo volto a rendere operative, in modo organico, le disposizioni comunitarie che impongono di fissare condizioni incentivanti gli investimenti degli operatori di telecomunicazioni nella realizzazione delle reti di telecomunicazioni.
In particolare, l’Autorità evidenzia l’utilità di attivare i poteri di indirizzo e vigilanza, affidati al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e al Ministro dell’economia e delle finanze dall’articolo 7 del Decreto Legge 8 luglio 2002 n. 138 nei confronti di ANAS, al fine di indirizzare tale società a conformare la sua azione ai principi comunitari e alle norme nazionali e a limitare la richiesta di costi eccessivamente onerosi per l’ottenimento dei medesimi diritti di passaggio.
L’utilizzo a condizioni economiche eque della rete viaria di ANAS infatti costituisce un importante strumento per lo sviluppo di reti di telecomunicazioni a larga banda, soprattutto di quelle alternative all’infrastruttura dell’operatore storico.
Roma, 31 luglio 2003
Il presidente Giuseppe Tesauro
