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Corte Costituzionale
Sentenza 29 gennaio 2005 n. 66
(presidente Onida – estensore Contri)
Il precetto di cui all’art. 16 Cost. non preclude al legislatore la possibilità di
adottare, per ragioni di pubblico interesse, misure che influiscano sul movimento
della popolazione. In particolare l’uso delle strade, specie con mezzi di
trasporto, può essere regolato sulla base di esigenze che, sebbene
trascendano il campo della sicurezza e della sanità, attengono al
buon regime della cosa pubblica, alla sua conservazione, alla disciplina
che gli utenti debbono osservare ed alle eventuali prestazioni che essi sono
tenuti a compiere. La tipologia dei limiti (divieti, diversità temporali
o di utilizzazioni, subordinazione a certe condizioni) viene articolata dalla
pubblica autorità tenendo conto dei vari elementi in gioco: diversità dei
mezzi impiegati, impatto ambientale, situazione topografica o dei servizi
pubblici, conseguenze pregiudizievoli derivanti dall’uso indiscriminato del
mezzo privato. Si tratta pur sempre, però, di una disciplina funzionale
alla pluralità degli interessi pubblici meritevoli di tutela ed alle
diverse esigenze, e sempre che queste rispondano a criteri di ragionevolezza.
(cfr. sentenza n. 264 del 1996)”
Il pagamento per la sosta del veicolo sfugge sia alla nozione di tributo
che a quella di prestazione patrimoniale imposta; esso è configurabile
piuttosto come corrispettivo, commisurato ai tempi e ai luoghi della sosta,
di una utilizzazione particolare della strada, rimessa ad una scelta dell’utente
non priva di alternative; sicché il corrispettivo risulta privo di
uno dei fondamentali requisiti che questa Corte ha ritenuto indispensabile
affinché possa individuarsi una prestazione patrimoniale imposta;
e ciò esclude che debba essere assistito dalla garanzia prevista dall’art.
23 Cost.
(…)
Ritenuto in fatto
1. – Il Giudice di pace di Roma, con ordinanza emessa il 28 ottobre
2003, ha sollevato, in riferimento agli artt. 76, 16, 3 e 23 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera
d), della legge 13 giugno 1991, n. 190 (Delega al Governo per la revisione
delle norme concernenti la disciplina della circolazione stradale) e dell’art.
7, comma 1, lettera f), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo
codice della strada).
Il rimettente, innanzi al quale è stata proposta opposizione a sanzione
amministrativa per omesso pagamento della somma dovuta per la sosta del veicolo,
osserva che l’art. 2, comma 1, lettera d), della legge delega n. 190 del 1991,
nel prevedere la facoltà dell’ente proprietario della strada di subordinare
il parcheggio e la sosta dei veicoli al pagamento di una somma, non specifica
i principi e i criteri direttivi della subordinazione né indica i criteri
impositivi. Ad avviso del giudice a quo, sussisterebbe una lesione dell’art.
76 della Costituzione, in quanto sarebbe stata del tutto omessa la determinazione
dei principi e dei criteri direttivi e di valutazione sia in ordine alla individuazione
delle zone che possono essere sottoposte all’onere del pagamento di una somma
per il parcheggio sia in ordine alle tariffe applicabili, non essendo rinvenibili
tali criteri nell’art. 2 della legge n. 190 del 1991, che fa riferimento soltanto
ad esigenze di tutela della sicurezza stradale, peraltro non invocabili nella
fattispecie.
Secondo il rimettente, l’omissione nella legge delega dei principi e dei
criteri direttivi, stabiliti in maniera uniforme per l’intero territorio nazionale,
avrebbe prodotto “situazioni aberranti”, in considerazione della
continua estensione delle zone soggette al pagamento e dei criteri di determinazione
delle tariffe, variabili in relazione non solo alle singole città ma
anche alle zone della medesima città e alle ore.
L’art. 7, comma 1, lettera f), del nuovo codice della strada, nel tentativo
di porre rimedio a tale omissione, avrebbe illegittimamente rimesso al Ministro
dei lavori pubblici (ora Ministro delle infrastrutture e dei trasporti) il
compito di indicare le direttive cui devono attenersi le delibere delle giunte
comunali che stabiliscono le aree destinate a parcheggio, fissando le condizioni
e le tariffe. Ad avviso del rimettente, la violazione sarebbe duplice, poiché il
Parlamento avrebbe omesso di indicare i principi direttivi e il Governo, in
assenza di delega, avrebbe demandato ad un Ministro l’emanazione dei criteri.
Un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è individuato
dal giudice rimettente nella lesione dell’art. 16 della Costituzione, che garantisce
la libertà di circolazione con riferimento anche ai mezzi di trasporto,
senza i quali non vi sarebbe una circolazione adeguata, e consente che siano
previste delle limitazioni, da attuare con legge formale, ma solo per ragioni
di sanità e sicurezza. Nella fattispecie, non solo vi sarebbe una violazione
della riserva di legge, poiché la materia è stata rimessa alla
discrezionalità del Ministro dei lavori pubblici (ora Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti), ma difetterebbero anche i motivi di sanità e
di sicurezza che possono giustificare le limitazioni al diritto di circolazione.
Sussisterebbe poi una violazione del principio di eguaglianza, poiché nell’accesso
ad un servizio pubblico, come è la strada, sarebbero privilegiati i
cittadini con maggiori capacità economiche, ai quali è concesso
di usufruire della strada e delle relative possibilità di parcheggio,
mentre ai cittadini meno abbienti sarebbe negato il medesimo diritto in forza
di una legge che impone oneri sproporzionati alle capacità economiche
dei medesimi.
Il rimettente osserva infine che la mancanza di principi e criteri direttivi
costituirebbe anche violazione dell’art. 23 della Costituzione, in quanto la
legge delega non contiene al riguardo nessuna indicazione, nemmeno con riferimento
ai limiti minimi e massimi delle tariffe.
Il giudice a quo richiama in proposito il principio affermato dalla giurisprudenza
costituzionale, secondo cui il carattere impositivo della prestazione non è escluso
per il solo fatto che la richiesta del servizio dipenda dalla volontà del
privato, e sottolinea che, come più volte precisato dalla Corte costituzionale,
la determinazione delle tariffe di accesso ad un servizio essenziale non può essere
rimessa all’arbitrio delle autorità ma deve essere assistita dalle garanzie
che la Costituzione ha voluto assicurare attraverso la riserva di legge, con
la indicazione almeno dei criteri idonei a delimitare la discrezionalità della
pubblica amministrazione per ciò che attiene sia al quantum che ai soggetti
passivi, al fine di escludere che la discrezionalità si trasformi in
arbitrio.
2. – E’ intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per
la inammissibilità o per l’infondatezza della questione.
La difesa erariale sottolinea anzitutto come i criteri direttivi si ricavino
agevolmente dal complesso delle disposizioni contenute nell’art. 2, comma 1,
lettere d) e f), nelle quali si traduce l’indirizzo parlamentare diretto a
limitare l’uso della strada per la sosta. Inoltre, poiché le norme impugnate
non hanno carattere innovativo rispetto alla previgente disciplina della circolazione
stradale dettata con d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, che all’art. 4 prevedeva
analoga possibilità per i comuni di destinare al parcheggio aree, subordinando
la sosta dei veicoli al pagamento di somme, non vi sarebbe nemmeno necessità della
specifica indicazione di principi e criteri direttivi, come affermato dalla
giurisprudenza costituzionale.
Le disposizioni del codice della strada attuano il disegno della delega,
delineando i poteri amministrativi degli enti proprietari delle strade e delle
autorità comunali secondo i moduli tipici di regolazione dell’attività amministrativa,
tra i quali è compresa la sottoposizione dei comuni al potere di direttiva
del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, stabilita dall’art. 7, comma
2, lettera f).
L’Avvocatura osserva inoltre che l’istituzione delle fasce di parcheggio
a pagamento è atto impugnabile dinanzi al TAR e che il rimettente non
ha nemmeno individuato l’atto istitutivo di tale parcheggio a pagamento, che
avrebbe potuto anche disapplicare, omettendo di motivare in modo sufficiente
quanto alla rilevanza della questione sollevata.
La difesa erariale sostiene poi l’infondatezza delle censure sollevate in
relazione alla pretesa violazione dell’art. 16 Cost., poiché la libertà di
circolazione non può intendersi quale libertà di parcheggio gratuito
sulla pubblica via; né, a suo avviso, potrebbe invocarsi la riserva
di legge prevista dall’art. 23 Cost., quando il pagamento imposto per la sosta
del veicolo trovi la sua fonte in un atto volontario dell’utente.
Infine, quanto alla dedotta lesione del principio di eguaglianza, l’Avvocatura
ritiene che la questione della determinazione delle tariffe e delle relative
esenzioni debba essere esaminata con riferimento agli atti che hanno introdotto
le tariffe stesse, eventualmente in un giudizio di impugnazione, e che comunque
appare ragionevole la scelta operata dal legislatore di dissuadere la sosta
nei centri storici.
Considerato in diritto
1. – Il Giudice di pace di Roma censura l’art. 2, comma 1, lettera
a), della legge delega per la revisione delle norme sulla circolazione stradale
13 giugno 1991, n. 190 (Delega al Governo per la revisione delle norme concernenti
la disciplina della circolazione stradale) e l’art. 7, comma 1, lettera f),
del decreto legislativo n. 285 del 1992 (Nuovo codice della strada), prospettando
diversi profili di illegittimità costituzionale delle due citate disposizioni,
che consentono di subordinare la sosta dei veicoli al pagamento di una somma
di denaro. Le due norme sarebbero in contrasto anzitutto con l’art. 76 Cost.,
per essere stata del tutto omessa la determinazione dei principi e dei criteri
direttivi e di valutazione sia in ordine alla individuazione delle zone che
possono essere sottoposte all’onere del pagamento di una somma
per il parcheggio sia in ordine alle tariffe applicabili; ed inoltre perché,
in assenza di delega del Parlamento, l’indicazione di tali criteri sarebbe
stata demandata dal Governo al Ministro dei lavori pubblici (ora Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti); con l’art. 16 Cost., sotto il duplice profilo
della violazione della riserva di legge, in quanto la materia è stata
rimessa alla discrezionalità del Ministro dei lavori pubblici (ora Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti), e del difetto dei motivi di sanità e
di sicurezza, i quali soltanto potrebbero giustificare le limitazioni al diritto
di circolazione; con l’art. 3 Cost., poiché nell’accesso ad un servizio
pubblico, come è la strada, sarebbero privilegiati i cittadini con maggiori
capacità economiche, ai quali è concesso di usufruire della strada
e delle relative possibilità di parcheggio, mentre ai cittadini meno
abbienti sarebbe negato il medesimo diritto in forza di una legge che impone
oneri sproporzionati alle capacità economiche dei medesimi; con l’art.
23 Cost., in quanto la determinazione delle tariffe di accesso al servizio
essenziale del parcheggio su strade urbane sarebbe stata rimessa all’arbitrio
dell’autorità, in difetto della indicazione di criteri idonei a delimitarne
la discrezionalità e della previsione di limiti minimi e massimi.
2. – Le censure non sono fondate.
2.1. – La legge di delegazione n. 190 del 1991 è stata più volte
esaminata da questa Corte in relazione a censure riferite all’art. 76 Cost.
e si è già avuto modo di affermare che la predetta legge, “abilitando
in generale il Governo ad adottare disposizioni, aventi valore di legge, intese
a «rivedere e riordinare […] la legislazione vigente concernente
la disciplina […] della circolazione stradale» ha identificato
direttamente, quale base di partenza dell’attività delegata, il codice
della strada vigente, cioè il testo unico delle norme sulla circolazione
stradale approvato con il d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393” (sentenze n.
239 del 2003, n. 251 del 2001, n. 427 del 2000, n. 354 del 1998 e n. 305 del
1996).
Si è quindi sostenuto che la revisione e il riordino, ove comportino
l’introduzione di norme aventi contenuto innovativo rispetto alla disciplina
previgente, necessitano della indicazione di principi e di criteri direttivi
idonei a circoscrivere le diverse scelte discrezionali dell’esecutivo, mentre
tale specifica indicazione può anche mancare allorché le nuove
disposizioni abbiano carattere di sostanziale conferma delle precedenti (sentenza
n. 354 del 1998).
Quest’ultima ipotesi ricorre nella specie, in quanto il previgente codice
della strada conteneva già una disposizione del tutto analoga a quella
del decreto legislativo in esame, introdotta dall’art. 15 della legge 24 marzo
1989, n. 122 (Disposizioni in materia di parcheggi, programma triennale per
le aree urbane maggiormente popolate, nonché modificazioni di alcune
norme del testo unico sulla disciplina della circolazione stradale, approvato
con decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393), che ha
modificato l’art. 4 del testo unico n. 393 del 1959, attribuendo ai comuni
la facoltà di stabilire aree destinate al parcheggio, sulle quali la
sosta dei veicoli è subordinata al pagamento di una somma da riscuotere
mediante dispositivi di controllo della durata anche senza custodia del veicolo,
e di fissare le relative condizioni e tariffe.
La sostanziale identità delle due norme consente allora di affermare
che la disposizione contenuta nel nuovo codice della strada è in realtà meramente
ricognitiva e confermativa della precedente; il che vale ad escludere la sussistenza
della dedotta lesione dell’art. 76 Cost.
2.2. – Il rimettente ha invocato come parametro anche l’art. 16 Cost.,
a suo giudizio leso per violazione della riserva di legge e per il difetto
dei motivi di sanità e sicurezza che soltanto potrebbero giustificare
una limitazione del diritto di circolazione.
Entrambe le censure sono infondate.
Ed infatti, oltre alla considerazione che le lamentate limitazioni al diritto
di circolazione risultano comunque poste con lo strumento della legge, è sufficiente
osservare, quanto alla doglianza relativa alla pretesa insussistenza delle
ragioni che consentono di limitare il predetto diritto, che con la sentenza
n. 264 del 1996 questa Corte ha affermato che “il precetto di cui al
detto art. 16 non preclude al legislatore la possibilità di adottare,
per ragioni di pubblico interesse, misure che influiscano sul movimento della
popolazione. In particolare l’uso delle strade, specie con mezzi di trasporto,
può essere regolato sulla base di esigenze che, sebbene trascendano
il campo della sicurezza e della sanità, attengono al buon regime della
cosa pubblica, alla sua conservazione, alla disciplina che gli utenti debbono
osservare ed alle eventuali prestazioni che essi sono tenuti a compiere. La
tipologia dei limiti (divieti, diversità temporali o di utilizzazioni,
subordinazione a certe condizioni) viene articolata dalla pubblica autorità tenendo
conto dei vari elementi in gioco: diversità dei mezzi impiegati, impatto
ambientale, situazione topografica o dei servizi pubblici, conseguenze pregiudizievoli
derivanti dall’uso indiscriminato del mezzo privato. Si tratta pur sempre,
però, di una disciplina funzionale alla pluralità degli interessi
pubblici meritevoli di tutela ed alle diverse esigenze, e sempre che queste
rispondano a criteri di ragionevolezza.”
In ragione di ciò, si può quindi concludere che le limitazioni
in esame sono giustificate in funzione di altri interessi pubblici egualmente
meritevoli di tutela, quali quelli attinenti al buon regime della cosa pubblica.
2.3. – Il rimettente sostiene che nell’accesso ad un servizio pubblico,
come è la strada, sarebbero privilegiati i cittadini con maggiori capacità economiche,
ai quali è concesso di usufruire della strada e delle relative possibilità di
parcheggio, mentre ai cittadini meno abbienti sarebbe negato il medesimo diritto
in forza di una legge che impone oneri sproporzionati alle capacità economiche
dei medesimi.
La questione risulta sollevata in modo astratto e ipotetico, poiché manca
ogni collegamento con la fattispecie del giudizio a quo, come può del
resto rilevarsi dall’ordinanza di rimessione, che non contiene alcun riferimento
alle condizioni economiche dell’opponente né ad una eventuale eccezione
svolta dal medesimo in relazione ad una pretesa incapacità economica
di assolvere l’obbligo di pagamento del parcheggio. Onde la inammissibilità della
questione per difetto di motivazione sulla rilevanza.
2.4. – Risulta, infine, insussistente anche la lamentata violazione
della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte.
Come questa Corte ha più volte affermato (si vedano, tra le tante,
le sentenze n. 435 del 2001, n. 215 del 1998, n. 180 del 1996 e n. 236 del
1994), rientrano nella nozione di prestazione patrimoniale imposta anche prestazioni
di natura non tributaria e aventi funzione di corrispettivo, quando per i caratteri
e il regime giuridico dell’attività resa, sia pure su richiesta del
privato, a fronte della prestazione patrimoniale appare prevalente l’elemento
della imposizione legale.
Ai fini dell’individuazione delle prestazioni patrimoniali imposte, non costituiscono
profili determinanti né le formali qualificazioni delle prestazioni
né la fonte negoziale o meno dell’atto costitutivo né l’inserimento
di obbligazioni ex lege in contratti privatistici (sentenza n. 215 del 1998).
Deve invece riconoscersi «un peso decisivo agli aspetti pubblicistici
dell’intervento delle autorità ed in particolare alla disciplina della
destinazione e dell’uso di beni o servizi, per i quali si verifica che, in
considerazione della loro natura giuridica, della situazione di monopolio pubblico
o della essenzialità di alcuni bisogni di vita soddisfatti da quei beni
o servizi, la determinazione della prestazione sia unilateralmente imposta
con atti formali autoritativi, che, incidendo sostanzialmente sulla sfera dell’autonomia
privata, giustificano la previsione di una riserva di legge» (sentenza
n. 236 del 1994).
Nel caso in esame, il pagamento per la sosta del veicolo sfugge sia alla
nozione di tributo che a quella di prestazione patrimoniale imposta; esso è configurabile
piuttosto come corrispettivo, commisurato ai tempi e ai luoghi della sosta,
di una utilizzazione particolare della strada, rimessa ad una scelta dell’utente
non priva di alternative; sicché il corrispettivo risulta privo di uno
dei fondamentali requisiti che questa Corte ha ritenuto indispensabile affinché possa
individuarsi una prestazione patrimoniale imposta; e ciò esclude che
debba essere assistito dalla garanzia prevista dall’art. 23 Cost.
P.Q.M.
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 2, comma 1, lettera d), della legge 13 giugno 1991, n. 190 (Delega
al Governo per la revisione delle norme concernenti la disciplina della circolazione
stradale) e dell’art. 7, comma 1, lettera f), del decreto legislativo 30 aprile
1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), sollevata, in riferimento all’art.
3 della Costituzione, dal Giudice di pace di Roma con l’ordinanza in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art.
2, comma 1, lettera d), della legge 13 giugno 1991, n. 190 (Delega al Governo
per la revisione delle norme concernenti la disciplina della circolazione stradale)
e dell’art. 7, comma 1, lettera f), del decreto legislativo 30 aprile 1992,
n. 285 (Nuovo codice della strada), sollevata, in riferimento agli artt. 76,
16 e 23 della Costituzione, dallo stesso Giudice di pace di Roma con l’ordinanza
in epigrafe.
