La Segnalazione dell’Antitrust

Il Consiglio dei Ministri ha ora approvato definitivamente
lo
schema
di
D.P.R.,
già
formulato
in
via
preliminare
lo scorso 22 dicembre, avente per oggetto la "Disciplina dei requisiti
per l’ammissione all’esame di Stato, ai sensi dell’articolo 1, comma 18, della
legge
14 gennaio 1999, n. 4", con ciò modificando il precedente D.P.R.
5 giugno
2001,
n.
328
("Modifiche
ed integrazioni della disciplina dei requisiti per l’ammissione all’esame di
Stato e delle relative prove per l’esercizio di talune professioni, nonché della
disciplina dei relativi ordinamenti").

Lo schema di D.P.R., approvato il 29 marzo, è stato
oggetto, durante questo mese, di una segnalazione dell’Antitrust (sostanzialmente
non
recepita
dal
Governo),
intervenuto
proprio per
evidenziare
i
profili
di
contrasto
con
i
principi
della concorrenza
e del libero mercato.

L’Antitrust in effetti è intervenuta in passato più volte in materia
di
libere
professioni.
Si ricordi da ultimo la relazione sull’attività svolta
in materia di servizi professionali nel biennio 2004-2005, in cui sono state
messe
in
luce
"le
significative restrizioni che ancora caratterizzano il settore delle professioni
intellettuali, nonostante le reiterate sollecitazioni di liberalizzazione provenienti
anche dagli organismi internazionali (Unione Europea, OCSE, Fondo Monetario Internazionale)".

Occorre considerare che il D.P.R. sull’accesso alle professioni disciplina aspetti
di
estrema
rilevanza
nell’ottica
della
liberalizzazione per un numero considerevole di professioni ed in particolare
disciplina i requisiti per l’ammissione all’esame di Stato e le relative prove,
la composizione delle commissioni esaminatrici e le modalità di svolgimento
degli esami per le professioni di dottore agronomo e dottore forestale, agrotecnico
e agrotecnico laureato, architetto, pianificatore paesaggista conservatore, assistente
sociale, attuario, biologo, chimico, consulente del lavoro, farmacista, geologo,
geometra e geometra laureato, giornalista, ingegnere, perito agrario e perito
agrario laureato, perito industriale e perito industriale laureato, psicologo,
tecnologo alimentare e veterinario, nonché per l’abilitazione nelle discipline
statistiche.

Secondo l’Antitrust, il
nuovo
D.P.R. introduce un tirocinio professionale obbligatorio per diverse professioni
per
le quali in precedenza non era previsto (es. ingegneri, architetti, biologi,
chimici, geologi, agronomi, statistici, periti industriali), determinando
così un ingiustificato rallentamento dell’entrata dei professionisti nel
mondo del lavoro.

I requisiti qualitativi all’accesso nelle professioni debbano essere
tali da evitare che per loro tramite vengano surrettiziamente introdotte restrizioni
di tipo quantitativo (cfr. segnalazione Antitrust del 5 febbraio 1999,
AS-163 Riordino delle professioni intellettuali, pubblicata su Bollettino n.
4/1999)

E dunque, i requisiti richiesti per l’ammissione
all’esame di Stato, tra cui il tirocinio professionale obbligatorio, debbano
essere proporzionati alle esigenze delle attività professionali che esso
abilita ad esercitare e non debbano essere ingiustificatamente restrittivi.

Si obietta pure che il nuovo D.P.R. non coglie neppure l’occasione per limitare
la
presenza
degli
Ordini Professionali nell’ambito delle commissioni esaminatrici.
L’Autorità, già nell’Indagine conoscitiva
nel settore degli Ordini e Collegi professionali del 1997, aveva rilevato che «il
controllo circa il possesso da parte dell’aspirante professionista dei necessari
requisiti dovrebbe essere effettuato al di fuori di eventuali pressioni corporative
da un organo amministrativo imparziale. Il principio di imparzialità al
quale deve essere informata la composizione della commissione esaminatrice, impone
che nella formazione della stessa il carattere esclusivamente tecnico del giudizio
debba risultare salvaguardato da ogni rischio di deviazione verso interessi di
parte o comunque diversi da quelli propri dell’esame. In tal senso non può certo
essere riservato agli ordini un ruolo dominante nella fase di accertamento del
possesso dei requisiti del candidato. Ciò infatti equivale a sacrificare
la terzietà di chi contribuisce a stabilire il numero di coloro che sono
ammessi ad entrare nel mercato».

E di recente, nella segnalazione dell’aprile 2005 relativa alle "Disposizioni
urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e
territoriale" (c.d. decreto competitività), con riguardo alle previsioni
concernenti le libere professioni, l’Autorità ha nuovamente sottolineato
la necessità di limitare la presenza di rappresentanti degli Ordini nelle
commissioni esaminatrici al fine di salvaguardare il principio di imparzialità nelle
procedure di accesso all’esercizio dell’attività professionale, ribadendo
come il numero di coloro che possono accedere ad una determinata professione
non dovrebbe essere deciso da professionisti concorrenti.

Riportiamo di seguito la segnalazione dell’Antitrust, sostanzialmente disattesa
dal Governo in sede di approvazione del D.P.R., lasciando dunque immutati i dubbi
di legittimità sollevati dall’Authority.

. . . .

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato

Mercato:
(74) Altre attivita’ professionali ed imprenditoriali;
(K) servizi vari
Destinatari: Consiglio di Stato,
Presidente del Consiglio dei Ministri,
Ministro della Giustizia,
Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca.

Con il presente parere l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
intende evidenziare, ai sensi dell’articolo 22 della legge 10 ottobre 1990,
n. 287, i profili di contrasto con i principi della concorrenza e del libero
mercato contenuti nello schema di D.P.R. approvato in via preliminare dal Consiglio
dei Ministri in data 22 dicembre 2005, recante "Disciplina dei requisiti
per l’ammissione all’esame di Stato, ai sensi dell’articolo 1, comma 18, della
legge 14 gennaio 1999, n. 4 " che modifica il D.P.R. 5 giugno 2001, n.
328 recante "Modifiche ed integrazioni della disciplina dei requisiti
per l’ammissione all’esame di Stato e delle relative prove per l’esercizio
di talune professioni, nonché della disciplina dei relativi ordinamenti",
attualmente sottoposto al parere di codesto Consiglio di Stato.

L’Autorità è intervenuta più volte in materia di libere
professioni. In particolare nella recente relazione sull’attività svolta
in materia di servizi professionali nel biennio 2004-2005, ha messo in luce le
significative restrizioni che ancora caratterizzano il settore delle professioni
intellettuali, nonostante le reiterate sollecitazioni di liberalizzazione provenienti
anche dagli organismi internazionali (Unione Europea, OCSE, Fondo Monetario Internazionale).

In detto rapporto l’Autorità, nel ribadire l’importanza e la necessità di
un’apertura al mercato delle professioni, ha auspicato un suo coinvolgimento
nelle fasi che precedono la formazione delle proposte unitamente ai rappresentanti
dei professionisti e degli altri soggetti interessati. Ciò al fine di
contribuire, per quanto di competenza, al processo di liberalizzazione delle
professioni.

Il D.P.R. in esame disciplina aspetti di estrema rilevanza nell’ottica della
liberalizzazione per un numero considerevole di professioni ed in particolare
disciplina i requisiti per l’ammissione all’esame di Stato e le relative prove,
la composizione delle commissioni esaminatrici e le modalità di svolgimento
degli esami per le professioni di dottore agronomo e dottore forestale, agrotecnico
e agrotecnico laureato, architetto, pianificatore paesaggista conservatore, assistente
sociale, attuario, biologo, chimico, consulente del lavoro, farmacista, geologo,
geometra e geometra laureato, giornalista, ingegnere, perito agrario e perito
agrario laureato, perito industriale e perito industriale laureato, psicologo,
tecnologo alimentare e veterinario, nonché per l’abilitazione nelle discipline
statistiche.

Per quanto riguarda la disciplina dell’accesso alla professione, il nuovo D.P.R.
introduce un tirocinio professionale obbligatorio per diverse professioni per
le quali in precedenza non era previsto (ad esempio ingegneri, architetti, biologi,
chimici, geologi, agronomi, statistici, periti industriali etc.), determinando
così un ingiustificato rallentamento dell’entrata dei professionisti nel
mondo del lavoro.

L’Autorità da tempo ha evidenziato che (segnalazione del 5 febbraio 1999,
AS-163 Riordino delle professioni intellettuali, pubblicata su Bollettino n.
4/1999) i requisisti qualitativi all’accesso nelle professioni debbano essere
tali da evitare che per loro tramite vengano surrettiziamente introdotte restrizioni
di tipo quantitativo. Ciò implica che i requisiti richiesti per l’ammissione
all’esame di Stato, tra cui il tirocinio professionale obbligatorio, debbano
essere proporzionati alle esigenze delle attività professionali che esso
abilita ad esercitare e non debbano essere ingiustificatamente restrittivi.

Al riguardo non appare giustificata la previsione di un tirocinio obbligatorio
laddove attualmente non previsto per l’accesso alla medesima attività o
un’eccessiva durata dello stesso; non appare ad esempio giustificata la previsione
per la professione di architetto di un tirocinio semestrale mentre per quella
di ingegnere il tirocinio è annuale.

Nel caso poi della professione di ingegnere, non appare ulteriormente proporzionata
la previsione di un tirocinio di sei mesi nel caso in cui gli iscritti della
sezione A dell’albo richiedano l’iscrizione ad altro settore della medesima sezione
(articolo 21, comma 3) potendo essere sufficiente la previsione del superamento
di un ulteriore e diverso esame di Stato.

Il nuovo D.P.R. non coglie neppure l’occasione per limitare la presenza degli
Ordini Professionali nell’ambito delle commissioni esaminatrici. L’articolo 39,
infatti, stabilisce che le commissioni esaminatrici siano composte da un Presidente
scelto tra professori ordinari o associati anche fuori ruolo o a riposo, da non
più di cinque anni, appartenenti ai settori relativi alle materie oggetto
d’esame e da quattro membri scelti da terne designate dagli Ordini o Collegi
professionali competenti per territorio e trasmesse al Ministero dell’Istruzione,
dell’Università e della Ricerca. Qualora fra i componenti la Commissione
manchino esperti in una o più delle materie in cui si svolgono gli esami,
il Presidente può aggregare in soprannumero esperti scelti fra docenti
universitari o liberi professionisti iscritti all’albo della professione cui
si riferiscono gli esami di abilitazione. Per ogni commissione esaminatrice sono
poi nominati membri supplenti nell’ambito di terne designate dagli Ordini o Collegi
professionali competenti per territorio.

Al riguardo si segnala come l’Autorità già nell’Indagine conoscitiva
nel settore degli Ordini e Collegi professionali del 1997, ha rilevato che «il
controllo circa il possesso da parte dell’aspirante professionista dei necessari
requisiti dovrebbe essere effettuato al di fuori di eventuali pressioni corporative
da un organo amministrativo imparziale. Il principio di imparzialità al
quale deve essere informata la composizione della commissione esaminatrice, impone
che nella formazione della stessa il carattere esclusivamente tecnico del giudizio
debba risultare salvaguardato da ogni rischio di deviazione verso interessi di
parte o comunque diversi da quelli propri dell’esame. In tal senso non può certo
essere riservato agli ordini un ruolo dominante nella fase di accertamento del
possesso dei requisiti del candidato. Ciò infatti equivale a sacrificare
la terzietà di chi contribuisce a stabilire il numero di coloro che sono
ammessi ad entrare nel mercato».

Anche recentemente, nella segnalazione dell’aprile 2005 relativa alle "Disposizioni
urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e
territoriale" (c.d. decreto competitività), con riguardo alle previsioni
concernenti le libere professioni, l’Autorità ha nuovamente sottolineato
la necessità di limitare la presenza di rappresentanti degli Ordini nelle
commissioni esaminatrici al fine di salvaguardare il principio di imparzialità nelle
procedure di accesso all’esercizio dell’attività professionale, ribadendo
come il numero di coloro che possono accedere ad una determinata professione
non dovrebbe essere deciso da professionisti concorrenti.

Si evidenzia infine che l’Autorità ha ricevuto negli ultimi tempi numerose
segnalazioni relative al testo in esame con particolare riguardo alle attività ricomprese
nel settore dell’Ingegneria dell’Informazione. E’ importante rilevare che prima
dell’entrata in vigore del D.P.R. n. 328/2001, tali attività venivano
svolte liberamente dai laureati in Informatica ed in Scienze dell’Informazione,
senza necessità di iscrizione ad un albo professionale. Successivamente,
poiché l’articolo 46, lettera c) del D.P.R. n. 328/2001 ha riservato tali
attività in esclusiva agli ingegneri, i laureati nelle discipline informatiche
sopracitati, per poter operare sul mercato devono ora superare un esame di Stato
per poi iscriversi nell’albo degli ingegneri per il settore dell’informazione.
La professione di informatico, per effetto di tale disposizione regolamentare, è pertanto
divenuta una professione protetta con la conseguenza che non può più essere
esercitata senza essere iscritti ad un albo professionale.

Tale riserva di attività a favore degli ingegneri trova ulteriore conferma
nel regolamento attualmente all’esame di codesto Consiglio di Stato.

Al riguardo, l’Autorità osserva che le limitazioni poste dal legislatore
all’esercizio di una professione devono avere carattere eccezionale e trovare
giustificazione nella particolare rilevanza dell’attività svolta.

Poiché le riserve di attività si giustificano solo in presenza
di comprovate esigenze di tutela di interessi generali risulta difficile riscontrare
dette esigenze con riguardo a professioni rispetto alle quali, prima del D.P.R.
n. 328/2001, non era stata avvertita la necessità di creare esclusive.
In tal senso si veda anche, l’indagine conoscitiva sul Settore degli ordini e
collegi professionali (provvedimento n. 5400 del 3 ottobre 1997), la segnalazione
del 18 dicembre 1997 (AS118 – Istituzione di nuovi ordini professionali, in Boll.
AGCM 51/1997), la segnalazione del 29 ottobre 1998 (AS153 – Disposizioni in materia
di professioni sanitarie, in Boll. AGCM 43/1999), la segnalazione del 30 ottobre
2003 (AS268 – Regolamentazione dell’attività di insegnamento nel settore
dello sport, in Boll. AGCM 44/2003) e la segnalazione del 2 dicembre 2004 (AS287
– Disposizioni in materia di professioni sanitarie non mediche – in Boll. AGCM
49/2004).

La creazione di un’esclusiva a favore degli ingegneri di attività in precedenza
svolte da laureati in Informatica ed in Scienze dell’Informazione appare quindi
ingiustificata dal momento che la regolamentazione dei servizi professionali
può considerarsi appropriata solo se soddisfa esigenze di carattere generale
e se la sua introduzione sia in grado di sanare imperfezioni di mercato di significativo
rilievo, altrimenti suscettibili di produrre risultati iniqui ed inefficienti.

Con specifico riguardo alla professione di informatico, non sembrano sussistere
asimmetrie informative tali da giustificare una limitazione della concorrenza
attraverso l’imposizione di barriere all’accesso nel relativo mercato.

Sarebbe quindi auspicabile che in sede di modifica del D.P.R. n. 328/2001 venisse
riconsiderata la riserva a favore degli ingegneri di attività proprie
dei laureati in Informatica e Scienze dell’Informazione, quindi, non si imponesse
agli stessi di superare un esame di Stato trattandosi di attività che
dovrebbero essere svolte senza obbligo di iscrizione ad un albo professionale.

La restrizione della concorrenza appare ancor più evidente nel nuovo testo
del D.P.R. in esame, laddove si consideri che per le lauree in Informatica e
in Scienze dell’Informazione non è contemplata neppure la possibilità di
sostenere l’esame di Stato.

Con riguardo a quest’ultimo punto, analogamente a quanto disposto dall’emanando
regolamento per alcuni corsi di laurea riconducibili alla professione di biologo
(articolo 15, comma 5) o, alla professione di chimico (articolo 17, comma 6),
si dovrebbe espressamente prevedere che i possessori dei diplomi di laurea in
Informatica e Scienze dell’Informazione siano ammessi a sostenere l’esame di
Stato per l’iscrizione all’albo degli ingegneri e ciò anche al fine di
superare possibili dubbi relativi all’equiparazione tra le suindicate lauree
e la laurea specialistica in Informatica classe 23/S.

Con le suindicate osservazioni l’Autorità vuole evidenziare la forte preoccupazione
che con il D.P.R. in esame vengano poste ulteriori ed ingiustificate restrizioni
all’accesso della professione con grave pregiudizio per la concorrenza.

L’Autorità auspica, pertanto, che le presenti osservazioni possano essere
tenute in considerazione nelle valutazioni che codesto Consiglio è chiamato
a svolgere.

(Il Presidente
Antonio Catricalà)