Tar Sardegna
Giurisprudenza amministrativa 2005
Dalla relazione introduttiva di Paolo Turco, presidente del TAR Sardegna, in occasione della cerimonia di apertura dell’anno giudiziario 2006, riportiamo i passi relativi all’analisi dell’attività giurisprudenziale svolta nell’anno 2005 dalle due sezioni del TAR sardo:
(…)
“Prima sezione
(…)
Sono stati analizzati e definiti i presupposti e le condizioni necessari perché sia affermata la responsabilità della pubblica amministrazione per i danni conseguenti alla emanazione di un atto illegittimo.
Una prima decisione (n. 328 del 14 marzo 2005, estensore Maggio), in adesione ad una tesi che può dirsi consolidata (e sfavorevole per l’amministrazione) ha stabilito – sempre in materia di appalti pubblici – che il termine di prescrizione decorre dal passaggio in giudicato della sentenza che annulla l’atto illegittimo; è quindi possibile che vengano proposte domande di risarcimento riguardanti vicende molto antiche, laddove il giudizio sulla impugnazione dell’atto lesivo sia stato definito dopo molti anni. Nella fattispecie esaminata, si trattava di un pubblico incanto bandito nel 1995, e la società ricorrente ha ottenuto l’annullamento della propria esclusione dalla gara con sentenza (davvero tempestiva) di questo Tribunale 19/4/1996 n° 619; la decisione di conferma in appello è però intervenuta solo nel 2001, per cui la domanda di risarcimento, proposta nel 2004 (nove anni dopo la emanazione dell’atto lesivo), è stata ritenuta in termini.
La stessa sentenza n. 328 ha poi affrontato il delicato problema dell’elemento soggettivo. Com’è noto, la più recente elaborazione giurisprudenziale rifiuta di associare ad ogni illegittimità la colpa dell’amministrazione; nel caso esaminato, sulla scia della giurisprudenza comunitaria, la Sezione ha ritenuto accettabile “il criterio della comprensibilità della portata precettiva della disposizione inosservata, della univocità e chiarezza della sua interpretazione”. Se dunque sono violate regole certe e chiare, l’amministrazione risponde dei danni; se invece la soluzione adottata – anche se poi giudicata illegittima – poteva ragionevolmente apparire corretta al momento della emanazione dell’atto lesivo, la colpa va esclusa.
Sulla base di tale principio, superate le questioni sull’onere della prova – spettando al Giudice la valutazione della condotta, quale risulta anche dalla pregiudiziale decisione di annullamento – questo Tribunale ha respinto non solo il ricorso deciso con la menzionata sentenza n. 328, ma anche altra domanda di risarcimento contro Ente Nazionale per le Strade, con la sentenza n. 1982/05 (estensore Atzeni).
La Sezione si è anche occupata delle modifiche alla normativa sul procedimento (legge 7 agosto 1990, n. 241), introdotte con le leggi 11 febbraio 2005, n. 15, e 14 maggio 2005, n. 80.
La sentenza 2 agosto 2005 n. 1733, in applicazione dell’art. 21 octies della legge 241/90, (introdotto dalla L. 15/2005), ha respinto un ricorso contro l’annullamento in autotutela di una aggiudicazione per la fornitura di servizi, viziato perchè l’aggiudicataria non era stata coinvolta nel relativo procedimento. Accertata la fondatezza delle ragioni (gli operatori proposti dalla ricorrente non possedevano i titoli professionali richiesti dal bando) che imponevano l’annullamento d’ufficio, e ritenuto quindi che il contraddittorio non avrebbe potuto fornire alcun utile contributo alla scelta della Stazione appaltante, il semplice errore formale è stato giudicato non rilevante.
Sempre in tema, va segnalata la sentenza n. 2547 del 28 dicembre 2005 su ricorso 611/05; in quella fattispecie la ricorrente censurava la omessa verifica di anomalia dell’offerta per l’aggiudicataria, obbligatoria stante la misura del ribasso.
In corso di giudizio la stazione appaltante ha avviato il procedimento di verifica, utilizzando la possibilità di adottare uno degli atti di secondo grado elencati all’art. 21 nonies della legge 241/90, ivi compresa la convalida del provvedimento; ed ha quindi sostenuto la cessazione della materia del contendere, essendo così soddisfatto l’interesse strumentale della ricorrente.
La tesi non è stata però condivisa dalla Sezione, che ha giudicato attuale l’interesse a che fosse annullata l’aggiudicazione in favore della controinteressata, poiché ne sarebbe conseguita, oltre alla chance di aggiudicazione definitiva, anche una possibilità di affidamento provvisorio del servizio, esclusa se l’aggiudicazione fosse rimasta in essere.
Interessante poi l’ordinanza n. 64 del 12 ottobre 2005, relativa all’istituzione del parco del Gennargentu.
La questione della conformità a Costituzione della legge istitutiva, nella parte relativa al coinvolgimento degli enti locali interessati alla sua delimitazione, era stata già sollevata dal Tribunale con ordinanza n. 50 in data 12 maggio 2000; ma la Corte Costituzionale ha imposto nuovo esame della questione, alla luce delle modifiche al titolo Quinto della Costituzione intervenute nel frattempo. Con l’ordinanza n. 64 il Tribunale, ricostruito il nuovo sistema delle autonomie locali e richiamato il principio di sussidiarietà, ulteriormente sottolinea il ruolo degli enti locali nella gestione del proprio territorio.
Seconda sezione
(…)
La decisione n. 16/2006, pubblicata all’inizio dell’anno ma andata in decisione nel mese di ottobre 2005, ha affrontato la questione dei rapporti tra atti esecutivi di cautelari propulsive, adottati anche in sede di ottemperanza, e limiti del potere di riesame e rinnovazione dopo la sentenza di annullamento nel merito.
(…)
Sempre in materia di improcedibilità, si segnala la sentenza n. 2218/05 contro il Consorzio per il nucleo industriale dell’Oristanese per la localizzazione di un impianto di rifiuti solidi urbani, e la decisione n. 1657 del 15 luglio 2005, in cui si è, sia pure indirettamente, affrontato il problema dei limiti di compatibilità di impianti eolici con le norme di salvaguardia della legge regionale n. 8 del 2004.
(…)
Si segnalano nella materia dell’accesso, che occupa costantemente la Sezione, la decisione n. 331 del 14/3/2005 in cui si è affermato il diritto di accesso a documenti relativi ad attività di pubblico interesse svolta da società private (Poste s.p.a), la n. 2391/2005, in cui si è definito in senso restrittivo il concetto di detenzione di atti, la n. 2037 del 14 ottobre 2005 in materia di rapporto tra diritto di accesso e tutela della privacy.
(…)
Va segnalata su tali procedimenti la sentenza n. 2092 del 4 novembre 2005 che ha negato la giurisdizione del Giudice amministrativo in ipotesi di pretesa sostanziale ricadente nella giurisdizione del giudice ordinario, anche alla luce delle recentissime modifiche dell’art. 2 della 241/90, introdotte dall’articolo 3 del D.L. 14 marzo 2005, n. 35 convertito, con modificazioni, in legge 14 maggio 2005, n. 80.
Sempre in materia di riparto, si è affermata la giurisdizione del Giudice amministrativo in una fattispecie del tutto peculiare relativa ai poteri di nomina di rappresentanti regionali in società a partecipazione pubblica (con la sentenza n. 1920 del 21/9/2005) , mentre la si è negata con la sentenza 1462/05 su ricorso del CTM in materia di rimborso dei costi sostenuti per agevolazioni tariffarie nei trasporti su gomma, facendo applicazione dei principi enunciati dalla Corte Costituzionale nella citata sentenza n. 204/2004.
(…)
In merito alle specifiche materie di competenza, la Sezione è stata fortemente impegnata nel corso dell’anno, e lo sarà in parte anche nel prossimo, nella decisione di un vasto contenzioso elettorale, che ha condotto a pronunce di notevole rilevanza per la molteplicità delle questioni in rito ed in merito affrontate. Basti ricordare la ponderosa sentenza n. 1582/2005 sulle elezioni del Consiglio Regionale e, di recente, la sentenza n. 2183 del 28/11/2005 in materia di decorrenza del termine di deposito del ricorso elettorale, e la sentenza n. 2075 del 27/10/2005 che ha affrontato la questione, nuova, delle modalità di raccolta di voto nelle case di riposo.
La materia degli annullamenti di nulla osta paesaggistici è ancora in evoluzione.
(…)
Si indicano solo le decisioni più significative tra le tante, ognuna delle quali ha però una propria peculiarità: la sentenza n.1099/2005, sui termini entro cui effettuare il controllo; la sentenza n. 1387/2005 sul principio della cogestione del vincolo; la sentenza n. 1986/2005 sulla disapplicazione del regolamento ministeriale ritenuto in contrasto con la legge 241/90; la sentenza n. 898 del 4 maggio 2005 sui limiti del potere di sospensione cautelare da parte del Ministero, argomento ripreso di recente con riferimento al nuovo testo unico e trattato in una decisione di prossima pubblicazione sul ricorso 683/2005.
Segnalo, infine, molte decisioni sul rapporto tra piani di lottizzazione, opere di urbanizzazione e compatibilità paesaggistica, anche con riferimento alla persistenza dell’interesse alla decisione sul merito, nonostante l’entrata in vigore della legge regionale n. 8/2004: particolarmente significativa la sentenza di recente pubblicazione (n. 8/06) ma decisa nella camera di consiglio del 12 ottobre 2005.
In materia urbanistico-edilizia va ricordata la sentenza n. 778/2005, su ricorso del comune di Tortolì contro la Regione ed il Consorzio Industriale Tortolì-Arbatax, nella quale si sono affrontati i delicati, articolati e complessi problemi dei limiti del potere di introdurre varianti “interne” ai piani industriali gia approvati e della competenza generale all’adozione di tali piani nella regione Sardegna. Ancora va ricordato l’ampio gruppo di sentenze sui ricorsi contro il Comune di Bosa (sent. n. 2015/2005 e altre) aventi ad oggetto i limiti del potere di rettifica dell’oblazione; la sentenza n. 2126 del 15/11/05 su ricorso di privati contro il Comune di Arzachena, in materia di asservimento di cubature e limiti temporali dell’obbligazione propter rem.
Quanto alla tormentata materia degli espropri e della conseguente richiesta di risarcimento del danno, la Sezione ha in più occasioni ribadito l’orientamento secondo cui i privati devono ricevere l’avviso di avvio del procedimento anteriormente alla dichiarazione di pubblica utilità (tra le tante n. 308 del 14/3/05 e 776 del 18/4/05); in questo filone si differenzia solo apparentemente la recente decisione sui ricorsi 575 e 576/2005 sul piano per gli accessi al mare del comune di Olbia.
In materia di risarcimento, collegato all’espropriazione, ci si è adeguati alla giurisprudenza prevalente e concorde, declinando la giurisdizione in numerose decisioni su controversie risarcitorie pure, senza che fosse richiesto l’annullamento di atti e senza adozione del decreto di espropriazione nei termini indicati nella dichiarazione di pubblica utilità (tra le tante, sentenza n. 967/2005).
Sarà sciolta a breve la riserva su questione simile andata in decisione dopo che l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha espresso un differenziato orientamento sul tema. E’ questione di estremo rilievo destinata a trovare ormai rapida soluzione.
Altra questione di grande rilevanza in via di risoluzione è quella posta recentissimamente in tema di ottemperanza ad un giudicato, diretta alla restituzione del bene, in cui l’amministrazione ha chiesto, in una sorta di riconvenzionale, l’applicazione dell’ art. 43 del T. U. sugli espropri.
Sempre in tema di istanze risarcitorie, anche se connesse ad altre materie, si è affrontato compiutamente il problema nella sentenza n. 537/2005, con riferimento alla esclusione di colpa nei confronti dell’amministrazione in caso di questione complessa e di non agevole interpretazione e, nella sentenza n. 2027/2005, sotto il profilo della rilevanza del comportamento tenuto dall’interessato.
Nel campo della sanità, che più di altri ha subito uno svuotamento dopo la citata sentenza n. 204 della Corte Costituzionale, sembra di rilievo la decisione sul ricorso 3199/96, in materia di superamento del tetto finanziario.
Per le farmacie, si segnalano un primo gruppo di decisioni relative alla pianta organica nel comune di Cagliari ed alla definizione delle zone carenti del servizio (n. 1100/2005 ed altre simili) in cui sono stati affrontati delicati problemi posti dall’interferenza tra due procedimenti, entrambi diretti a garantire un servizio efficiente; e la sentenza n. 1388/2005 sulla pianta organica del Comune di Nuoro e sui problemi connessi a domande di trasferimento di sede.
Nel campo dell’ottemperanza si è ribadito con recenti decisioni, in fattispecie che presentavano spiccate peculiarità, che l’amministrazione deve procedere all’esecuzione ora per allora (sentenze nn. 2036/2005 e 2431/05)”.
(…)
Tar Cagliari, febbraio 2006
presidente Paolo Turco
– – – –
Il testo integrale della relazione del presidente Paolo Turco, pubblicata sul sito della Giustizia amministrativa (www.giustizia-amministrativa.it), è reperibile all’indirizzo http://www.giustizia-amministrativa.it/documentazione%5CCagliari_relazione_2006.htm
