“Lo schema di decreto legislativo in
materia di contratti pubblici di appalto, non solo persegue l’obiettivo, da
tempo prefissato, di completare la riforma dei lavori ordinari, mediante una
revisione della legge n. 109 del 1994, ma intende riordinare in modo profondo
l’intera materia.
Il riordino operato a livello comunitario,
cui si intende dare attuazione a livello nazionale, comprende non solo gli
appalti di lavori, ma anche quelli di servizi e di forniture, nonché quelli
dei cosiddetti «settori speciali», quali gli appalti degli enti
erogatori di acqua, energia, trasporti e servizi postali.
La necessità che l’Italia vari una normativa chiara e completa di recepimento
in tempi brevi deriva anche dal fatto che l’entrata in vigore diretta – dal
1° febbraio – di tutte le norme self-executing delle direttive rischia
di aprire situazioni di incertezza e contenziosi.
Le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE hanno, tra l’altro,
introdotto alcune nuove figure negoziali, quali l’accordo quadro, il sistema
dinamico di acquisizione, l’asta elettronica, il dialogo competitivo, l’affidamento
tramite centrale di committenza.
Tuttavia, le due direttive non si limitano ad inserire nuovi istituti all’interno
di un impianto normativo tradizionale, ma riformano profondamente l’impianto
stesso e rappresentano una vera e propria rivoluzione normativa in materia
di contratti pubblici.
Altro elemento fondamentale che connota le direttive comunitarie è la
scelta del legislatore europeo di uniformare le discipline di tutti i contratti
pubblici di appalto, laddove l’oggetto dell’appalto, sia esso di lavori, forniture
o servizi, viene posto in secondo piano, con la conseguenza che la maggior
parte delle disposizioni introdotte si applicano indistintamente alle varie
fattispecie, salvo poche – circoscritte – disposizioni riferibili a contratti
di appalto specifici.
In proposito, mentre le due nuove
direttive unificano e omogeneizzano, il sistema italiano vigente si basa sulla
netta differenziazione fra una normativa su forniture, servizi e settori speciali
sostanzialmente uniforme alle direttive previgenti e una normativa sui lavori
del tutto autonoma, caratterizzata da elementi appartenenti interamente al
solo sistema italiano, il che è incompatibile con le finalità generali
e prioritarie delle nuove norme europee”.
(estratto dalla introduzione del relatore
D’Agrò)
– – – –
Camera dei Deputati
Resoconto della X Commissione permanente
(Attività produttive, commercio e turismo)
Mercoledì 22 febbraio 2006
Schema di decreto legislativo recante codice dei contratti pubblici di lavori,
servizi e forniture.
Atto n. 606.
(Rilievi alla VIII Commissione).
(Esame e conclusione).
La Commissione inizia l’esame del provvedimento.
Bruno TABACCI, presidente, ricorda che la Commissione è stata autorizzata
dal Presidente della Camera, ai sensi dell’articolo 96-ter, comma 4, del Regolamento,
a trasmettere alla VIII Commissione Ambiente i propri rilievi in merito allo
schema di decreto legislativo recante Codice dei contratti pubblici di lavori,
servizi e forniture. Ricorda che lo schema di decreto legislativo in esame
investe i profili della Commissione limitatamente alla disciplina dei contratti
pubblici di lavori, servizi e forniture nei settori speciali, risultando invece
la generale materia degli appalti affidata alla competenza della VIII Commissione
Ambiente.
Invita quindi il relatore, onorevole D’Agrò, a illustrare i contenuti
del provvedimento in esame.
Luigi D’AGRÒ (UDC-CCD-CDU), relatore, fa presente che lo schema di
decreto legislativo in oggetto, sul quale la X Commissione è chiamata
ad esprimere i propri rilievi, interviene sulla materia degli appalti pubblici
di lavori, servizi e forniture.
Il codice in esame, che si compone di 257 articoli, raggruppati in 5 parti,
a loro volta suddivise in capi e sezioni e di XXII allegati, intende dare sistemazione
organica alla complessa materia degli appalti pubblici in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE.
In via preliminare, segnala che, sullo schema di decreto legislativo in esame,
la Conferenza delle Regioni e delle province autonome ha espresso, lo scorso
9 febbraio, parere contrario, mentre non è ancora pervenuto alle Camere
il parere pronunciato dal Consiglio di Stato.
Ritiene quindi opportuno rilevare che lo schema di decreto legislativo in
materia di contratti pubblici di appalto, non solo persegue l’obiettivo, da
tempo prefissato, di completare la riforma dei lavori ordinari, mediante una
revisione della legge n. 109 del 1994, ma intende riordinare in modo profondo
l’intera materia.
Al riguardo, si segnala infatti che il riordino operato a
livello comunitario, cui si intende dare attuazione a livello nazionale, comprende
non solo gli appalti di lavori, ma anche quelli di servizi e di forniture,
nonché quelli dei cosiddetti «settori speciali», quali gli
appalti degli enti erogatori di acqua, energia, trasporti e servizi postali.
La necessità che l’Italia vari una normativa chiara e completa di recepimento
in tempi brevi deriva anche dal fatto che l’entrata in vigore diretta – dal
1° febbraio – di tutte le norme self-executing delle direttive rischia di aprire
situazioni di incertezza e contenziosi.
Nel merito, ricorda che le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE hanno, tra l’altro,
introdotto alcune nuove figure negoziali, quali l’accordo quadro, il sistema
dinamico di acquisizione, l’asta elettronica, il dialogo competitivo, l’affidamento
tramite centrale di committenza.
Tuttavia, le due direttive non si limitano
ad inserire nuovi istituti all’interno di un impianto normativo tradizionale,
ma riformano profondamente l’impianto stesso e rappresentano una vera e propria
rivoluzione normativa in materia di contratti pubblici.
Altro elemento fondamentale che connota le direttive comunitarie è la
scelta del legislatore europeo di uniformare le discipline di tutti i contratti
pubblici di appalto, laddove l’oggetto dell’appalto, sia esso di lavori, forniture
o servizi, viene posto in secondo piano, con la conseguenza che la maggior
parte delle disposizioni introdotte si applicano indistintamente alle varie
fattispecie, salvo poche – circoscritte – disposizioni riferibili a contratti
di appalto specifici.
In proposito, ritiene invece opportuno osservare che, mentre le due nuove
direttive unificano e omogeneizzano, il sistema italiano vigente si basa sulla
netta differenziazione fra una normativa su forniture, servizi e settori speciali
sostanzialmente uniforme alle direttive previgenti e una normativa sui lavori
del tutto autonoma, caratterizzata da elementi appartenenti interamente al
solo sistema italiano, il che è incompatibile con le finalità generali
e prioritarie delle nuove norme europee.
Con riferimento alle disposizioni che maggiormente investono le competenze
della X Commissione, fa presente che esse vanno rinvenute nella Parte III dello
schema di decreto legislativo recante il codice dei contratti pubblici di lavori,
servizi e forniture, relativa ai settori speciali. In particolare, il Titolo
I concerne i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture nei settori
speciali di rilevanza comunitaria, mentre il Titolo II si riferisce ai contratti
sotto la soglia comunitaria.
Al riguardo, segnala che l’articolo 206 enuclea le disposizioni recate da
altre parti del codice che trovano applicazione anche ai settori esclusi, ai
quali non sono estese le norme in tema di programmazione ed esecuzione del
contratto; si affida invece alla discrezionalità degli enti aggiudicatori
la facoltà di avvalersi del project financing.
L’articolo 207 definisce quali siano gli enti aggiudicatori cui si applicano
le disposizioni di parte speciale. Tra di essi, in aggiunta alle amministrazioni
aggiudicatici ed alle imprese pubbliche, sono annoverati anche gli enti che,
pur non essendo amministrazioni aggiudicatici o imprese pubbliche, svolgono
attività connesse alla produzione e distribuzione di gas, energia termica
ed elettricità in virtù di diritti speciali o esclusivi concessi
loro dall’autorità competente di uno Stato membro.
Il successivo articolo 208 reca la definizione delle attività relative
a gas, energia termica ed elettricità a cui si applicano le procedure
definite dalla direttiva 2004/17 CE.
Rispetto alla normativa vigente, di cui al decreto legislativo n. 158 del
1995, la sostanziale differenza concerne la maggiore articolazione delle attività incluse
e delle esenzioni prevista dalla direttiva.
L’articolo 209 recepisce l’articolo 4 della direttiva 2007/17, includendo,
nell’ambito dei settori speciali, anche i progetti di ingegneria idraulica,
irrigazione e attività connesse alle acque reflue, laddove il successivo
articolo 210 prevede che le disposizioni di parte speciale si applichino anche
alle attività relative ai servizi di trasporto.
L’articolo 211 individua le norme applicabili all’esercizio dei servizi postali,
mentre il successivo articolo 212 reca disposizioni in materia di prospezione
ed estrazione di petrolio, gas, carbone e altri combustibili solidi. Tale disposizione,
in recepimento dell’articolo 7 della direttiva 2004/17, innova la normativa
vigente, nel senso di sottoporre la prospezione e la ricerca degli idrocarburi
alla disciplina di parte speciale ove l’ente aggiudicatore sia titolare di
un diritto speciale o esclusivo, nel caso in cui esso non sia un’amministrazione
aggiudicatrice o un’impresa pubblica.
L’articolo 213 concerne le attività relative allo sfruttamento di aree
geografiche al fine di edificare porti ed aeroporti, mentre l’articolo 214,
recependo il disposto dell’articolo 9 della direttiva 2004/17, reca disposizioni
in materia di appalti che riguardano più settori. Al riguardo, al fine
di individuare la normativa applicabile, si introduce il criterio finalistico
della «principalità» dell’attività cui l’appalto è destinato,
anche in relazione alle necessità che l’appalto è prioritariamente
destinato a soddisfare.
Il successivo Capo II, che comprende gli articoli da 215 a 219, individua
le soglie dei contratti pubblici di rilevanza comunitaria nei settori speciali,
mentre il Capo III reca disposizioni in materia di procedure di scelta del
contraente, selezione qualitativa dei concorrenti e selezione delle offerte.
Al riguardo, gli articoli da 220 a 222, definiscono la tipologia delle procedure
di scelta del contraente riferite ai settori speciali. In particolare, gli
enti aggiudicatori possono affidare lavori, forniture e servizi mediante procedure
negoziate previa pubblicazione del bando di gara ovvero, in casi specificamente
individuati, mediante procedure negoziate senza previa indizione di gara.
In particolare, segnala che sono introdotte due nuove ipotesi di svolgimento
di procedura negoziata, sulla base delle innovazioni introdotte dalla direttiva
n. 17 del 2004, che non richiedono la previa di indizione di gara: assenza
di candidatura nel caso di gara andata deserta e indizione di appalto di servizi
in seguito a concorso di progettazione organizzato secondo le disposizioni
del codice che debba, in base alle norme vigenti essere aggiudicato al vincitore
o ad uno dei vincitori di tale concorso.
Resta inoltre salva la facoltà degli enti aggiudicatori di stipulare
accordi quadro con imprenditori, fornitori o prestatori di servizi – nel caso
di pluralità di prestazioni protratte per un tempo determinato o in
relazione ad uno specifico programma di realizzazione dei lavori, di forniture
o di prestazioni di servizi -; i successivi accordi applicativi, a certe condizioni,
possono essere affidati con procedure negoziate non precedute dalla preventiva
pubblicazione di un bando.
Gli articoli da 223 a 226 recano quindi la disciplina degli avvisi e degli
inviti, ponendo, in particolare, in capo agli enti aggiudicatori, l’onere di
pubblicare periodicamente avvisi indicativi delle forniture, servizi e lavori
che intendono aggiudicare nei mesi successivi; disciplinano quindi le modalità di
redazione e pubblicazione degli avvisi relativi all’indizione delle gare e
all’aggiudicazione dell’appalto. In particolare, vengono previste forme di
comunicazione tramite avvisi per quel che riguarda i sistemi di qualificazione.
Da ultimo, l’articolo 226 definisce i contenuti dell’invito ad offrire che,
nelle procedure ristrette e nelle procedure negoziate, gli enti aggiudicatori
rivolgono ai candidati selezionati. In particolare, vengono meglio specificate
le informazioni da fornire nel caso di gare indette con avviso periodico indicativo.
Il successivo articolo 227 definisce i termini di ricezione delle domande di
partecipazione e i termini di ricezione delle offerte, riproducendo fedelmente
l’articolo 45 della direttiva 17 del 2004 che prevede che tutti gli enti aggiudicatari
– non solo, quindi, come previsto dalla normativa vigente, le imprese pubbliche
e i soggetti privati che godono di diritti speciali o esclusivi – possano concordare
i suddetti termini con i candidati selezionati.
Gli articoli 228 e 229 recano disposizioni in materia di «Informazioni».
In particolare, si prevede che gli enti aggiudicatori che istituiscono e gestiscono
sistemi di qualificazione debbano informare i richiedenti della loro decisione
entro termini congrui, così come devono essere tempestivamente informati
i richiedenti la cui qualificazione sia stata respinta. Si specifica inoltre
che gli enti aggiudicatori sono tenuti a documentare lo svolgimento delle procedure
di aggiudicazione condotte con mezzi elettronici.
I successivi articoli da 230 a 233, recano disposizioni in materia di selezione
qualitativa degli offerenti e di qualificazione.
In particolare, viene introdotto, per tutti gli enti aggiudicatori, ai fini
dell’accertamento dei requisiti di capacità tecnico professionale ed
economico finanziaria, un regime unitario.
Viene quindi introdotto il principio del mutuo riconoscimento delle condizioni
amministrative, tecniche o finanziarie, dal quale discende, tra l’altro, che
non si possono imporre condizioni amministrative, tecniche o finanziarie a
taluni operatori senza imporle ad altri, né esigere prove già presenti
nella documentazione disponibile.
Il successivo articolo 234, con riferimento alla disciplina delle offerte contenenti
prodotti originari di Paesi terzi, riproduce, sostanzialmente, quanto è già previsto
dalla normativa vigente, mentre gli articoli da 235 a 237 recano disposizioni
in materia di concorsi di progettazione, rispetto ai quali vengono posti pregnanti
oneri di pubblicità e trasparenza in capo agli enti aggiudicatori.
Da ultimo, il Titolo II, con riferimento ai contratti pubblici di lavori, servizi
e forniture al di sotto della soglia comunitaria, dispone, all’articolo 238,
la sostanziale applicazione della normativa di parte speciale testé illustrata,
salvo limitate eccezioni, quali, tra le più rilevanti, l’esenzione degli
enti aggiudicatori da taluni obblighi di informazione, avviso e pubblicità.
Alla luce delle considerazioni svolte, osserva che non sembrano emergere, quanto
agli ambiti di competenza della Commissione, profili problematici.
Bruno CAZZARO (DS-U), esprime, in via preliminare, alcune perplessità in
ordine all’assegnazione del provvedimento in sede primaria all’VIII Commissione
Ambiente. Il codice reca infatti una disciplina organica di tutte le fattispecie
di contratti pubblici di appalto, nell’ambito delle quali rivestono importanza
preponderante i contratti di appalto per servizi e forniture, che non possono
essere sottratti, nel loro complesso, ad una valutazione della X Commissione.
Appare pertanto incongruo – a suo avviso – che la Commissione si soffermi sulla
sola disciplina dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture nei settori
speciali.
Nel ringraziare comunque il relatore, onorevole D’Agrò, per l’impegno
mostrato nell’illustrare un tema di particolare complessità, ritiene
che la materia avrebbe meritato un vaglio parlamentare più attento.
Giudica infatti poco opportuno che il nuovo codice degli appalti pubblici sia
sottoposto all’esame parlamentare solo allo scadere della legislatura; reputa
altresì criticabile dal punto di vista metodologico l’iter seguito dal
Governo nella definizione del predetto codice.
In proposito, rileva infatti
che il Governo non sembra aver coinvolto né le Regioni né i rappresentanti
delle imprese, che saranno direttamente interessate dalla riforma, nella elaborazione
dello schema di decreto; non appare neanche chiaro se il Governo intenda recepire
o meno quanto rilevato dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome,
che si è pronunciata sul provvedimento in senso contrario salvo modifiche
che rendano il testo coerente con il nuovo titolo V della parte seconda della
Costituzione. Osserva quindi come il metodo seguito nella elaborazione del
codice finisca per comprometterne i contenuti, vanificando anche quelle disposizioni
che apparivano migliorative delle direttive comunitarie cui si intende dare
attuazione.
Problematiche, altresì, appaiono la disciplina dettata in materia di
appalti in house, l’assenza di disposizioni transitorie appropriate – che consentano
agli operatori di adeguarsi in modo graduale al mutato quadro normativo -,
il previsto rinvio alla fonte regolamentare ai fini della definizione di aspetti
rilevanti della disciplina e, infine, la nuova normativa in tema di aste elettroniche
e di avvalimento.
Luigi D’AGRÒ (UDC-CCD-CDU), relatore, reputa senz’altro meritevoli
di attenzione le considerazioni svolte dal deputato Cazzaro, ritenendo anch’egli
che l’importanza del provvedimento avrebbe richiesto un esame più approfondito
ed un maggior coinvolgimento da parte della Commissione.
Tenuto conto tuttavia
che, quanto alla disciplina dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture
nei settori speciali – materia di competenza della Commissione – non sembrano
emergere profili problematici, riterrebbe opportuno che la Commissione non
esprimesse alcun rilievo.
Sergio GAMBINI (DS-U), nell’associarsi alle considerazioni svolte dal deputato
Cazzaro, ritiene condivisibile il suggerimento avanzato dal relatore.
Ritiene
in ogni caso poco condivisibile il metodo seguito dal Governo che – diversamente
da come si procedette nel corso della XIII legislatura, quando, al fine di
acquisire il parere parlamentare su schemi di decreti legislativi di particolare
rilevanza, in attuazione delle leggi n. 57 del 1997 e n. 112 del 1998, fu istituita
un’apposita Commissione bicamerale – non consente al Parlamento di svolgere
la propria funzione consultiva in modo adeguato.
Conclusivamente, si associa
alle considerazioni svolte nei precedenti interventi con riferimento allo scarso
coinvolgimento della X Commissione nella definizione di una normativa che appare
investire in modo rilevante le sue competenze.
Bruno TABACCI, presidente, alla luce del dibattito svolto e non essendovi
obiezioni propone che la Commissione non deliberi i rilievi di competenza.
La Commissione concorda.
