La Commissione di Garanzia sullo sciopero nei servizi
pubblici
essenziali, con delibera del 19 settembre scorso,
ha
sanzionato gli
avvocati per l’astensione dalle udienze durante
il periodo dal 10 al 21 luglio
2006.
La sanzione, pari a 25mila euro, è stata irrogata per
il "mancato
rispetto del termine di preavviso e del limite di durata
dell’astensione", in applicazione della legge 146 del 1990 (come modificata
dalla legge 83/2000), sullo sciopero nei "servizi pubblici essenziali".
La Commissione di garanzia
E’ un’Autorità indipendente (composta
da nove giuristi, nominati dal Presidente della Repubblica, su designazione
dei Presidenti delle due Camere).
I servizi pubblici essenziali
Sono
i
servizi volti a garantire il godimento di diritti della persona "costituzionalmente
tutelati",
quali il
diritto alla vita, alla salute ed alla sicurezza, alla giustizia, la libertà di
circolazione, il diritto all’assistenza e previdenza sociale, il diritto
all’istruzione e
la libertà di comunicazione.
Le garanzie a tutela dei diritti degli utenti
a) il preavviso minimo;
b) la predeterminazione della durata dello sciopero;
c) l’obbligo di garantire le prestazioni indispensabili (i "servizi minimi");
d) l’obbligo di indicazione delle motivazioni delle modalità attuative;
e) l’obbligo di esperimento preventivo delle procedure di raffreddamento e
di conciliazione;
f) un intervallo minimo che deve intercorrere tra l’effettuazione
di uno sciopero e la proclamazione del
successivo.
Il preavviso
minimo e la predeterminazione della durata
Lo sciopero deve essere proclamato almeno dieci giorni prima del giorno di
effettuazione, per consentire agli utenti di organizzarsi in maniera da ridurre
per quanto possibile i disagi.
La predeterminazione della durata dello sciopero (al momento della proclamazione),
comporta il divieto di scioperi "a tempo indeterminato".
La legge prevede due sole eccezioni. Le disposizioni
in tema di preavviso e di indicazione della durata non si applicano agli scioperi
in difesa dell’ordine costituzionale ed agli scioperi di protesta
per gravi eventi lesivi dell’incolumità e della sicurezza dei
lavoratori.
Secondo la Commissione, "l’emanazione di un provvedimento legislativo
i cui eventuali vizi di costituzionalità possono essere sottoposti,
nel rispetto delle relative procedure, all’esame della Corte Costituzionale",
non configura ipotesi di sciopero in difesa dell’ordine costituzionale.
Di seguito, il testo integrale della deliberazione della
Commissione di Garanzia.
. . . . . . . .
Commissione di Garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero
nei
servizi pubblici essenziali
Deliberazione 19 settembre 2006 n. 06/496
Ministero della giustizia/Organismo unitario dell’Avvocatura
Italiana – Astensione dalle udienze civili, penali, amministrative, tributarie
proclamata in data 5 luglio 2006 per il periodo dal 10 al 21 luglio 2006.
(rel. Lippolis) (Pos. 24806 – 24895)
La Commissione, su proposta del Commissario delegato per il settore, adotta
all’unanimità la seguente delibera di valutazione negativa del
comportamento:
nei procedimenti pos. n. 24806 e pos. n. 24895
Premesso
– che in data 6 luglio 2006 è stata trasmessa la deliberazione del
5 luglio 2006 con la quale l’Organismo Unitario dell’Avvocatura
Italiana, “in adempimento del mandato ricevuto dall’Assemblea Generale
degli Ordini Forensi” ha proclamato “l’astensione dalle udienze
civili, penali, amministrative e tributarie per i giorni 10, 11, 12, 13, 14,
15, 16, 17, 18, 19, 20 e 21 luglio 2006, senza preavviso ai sensi dell’art.
2, 3° comma, della Regolamentazione provvisoria dell’astensione collettiva
degli avvocati dall’attività giudiziaria, nonché senza
le limitazioni di cui al 4° comma dell’art. 2 della stessa regolamentazione”;
– che tale astensione è stata indetta e comunicata senza il preavviso
di 10 giorni adducendo a giustificazione la “lesività costituzionale……il
grave pregiudizio di diritti fondamentali dei cittadini e la compromissione
delle garanzie essenziali del giusto processo” delle disposizioni contenute
nel decreto legge n. 223 del 4 luglio 2006, recante “Disposizioni urgenti
per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione
della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto
all’evasione fiscale”, riguardante le professioni e la professione
forense in particolare;
– che in data 6 luglio 2006 la Commissione ha inviato all’Organismo Unitario
dell’Avvocatura Italiana una indicazione immediata ai sensi dell’art.
13, lett. d) della legge 12 giugno 1990, n. 146, come modificata dalla legge
11 aprile 2000, n. 83, per la violazione del termine di preavviso nonché per
il mancato rispetto del limite di durata di sette giorni della prima azione
di sciopero, rispettivamente previsti dall’art. 2, comma 1, della legge
n. 146/1990 e dall’art 2, commi 1 e 4, della Regolamentazione provvisoria
dell’astensione collettiva degli avvocati dall’attività giudiziaria – adottata
dalla Commissione di Garanzia con deliberazione n. 02/137 del 4 luglio 2002
e pubblicata in G.U. n.171 del 23 luglio 2002;
– che l’Organismo Unitario dell’Avvocatura ha contestato, sia in
incontri che in via epistolare, la fondatezza delle osservazioni di cui all’indicazione
immediata, ribadendo l’interpretazione data dall’Avvocatura circa
l’applicazione delle norme invocate in materia di esonero dall’obbligo
di preavviso e del rispetto del termine di durata;
– che, in particolare, con nota del 14 luglio 2006, veniva trasmesso, sempre
a sostegno delle motivazioni dirette a illustrare la legittimità dell’astensione,
il testo del parere, in data 12 luglio 2006, reso dal Prof. Avv. Massimo Luciani
alla Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense e all’AdEPP – Associazione
degli Enti Previdenziali Privati, sulla ritenuta illegittimità costituzionale
delle norme contenute nel Decreto legge n. 223 del 4 luglio 2006;
– che l’astensione si è quindi svolta come proclamata; pertanto,
in data 19 luglio 2006 la Commissione ha comunicato all’Organismo Unitario
dell’Avvocatura Italiana, in persona del Presidente Avv. Michelina Grillo,
di aver deliberato nella seduta in pari data l’apertura (pos. 24806 prot.
8782/vc51) di un procedimento ai fini della valutazione del comportamento di
cui agli art. 4, comma 4 quater, e 13, comma 1, lett. i), della legge n. 146/1990,
come modificata dalla legge n. 83/2000, per la violazione del termine di preavviso
e per il mancato rispetto del limite di durata di sette giorni della prima
azione di sciopero, rispettivamente previsti dall’art 2 comma 1, della
legge 146/1990 e successive modifiche e dall’art 2, commi 1 e 4, della
Regolamentazione provvisoria dell’astensione collettiva degli avvocati
dall’attività giudiziaria – adottata dalla Commissione di
Garanzia con deliberazione n. 02/137 del 4 luglio 2002 e pubblicata in G.U.
n.171 del 23 luglio 2002;
– che, successivamente, con delibera del 21 luglio 2006 l’Organismo Unitario
dell’Avvocatura Italiana, ha deliberato la prosecuzione dell’astensione
precedentemente indetta proclamando una ulteriore astensione, per le medesime
motivazioni, per i giorni 24, 25 e 28 luglio 2006;
– che, con riferimento a tale astensione, la Commissione, nella seduta del
26 luglio 2006, deliberava, nei confronti dell’Organismo Unitario dell’Avvocatura
Italiana, l’apertura di un ulteriore procedimento (pos. 24895 prot 9222/vc59)
ai fini della valutazione del comportamento di cui agli art. 4, comma 4 quater,
e 13, comma 1, lett. i), della legge n. 146/1990, come modificata dalla legge
n. 83/2000, contestando le medesime violazioni di cui alla delibera di apertura
del procedimento del 19 luglio 2006;
– che, con comunicazione del 28 luglio 2006, pervenuta il 31 luglio 2006, il
Presidente dell’Organismo Unitario dell’Avvocatura, Avv. Michelina
Grillo, faceva pervenire le proprie osservazioni ed eccezioni, trasmettendo
anche un parere reso dal prof. Paolo Ridola al Consiglio Nazionale Forense
circa la costituzionalità del suddetto Decreto legge n. 223 del 4 luglio
2006 e chiedeva di essere sentita in audizione;
– che, in data 7 settembre 2006, presso la sede della Commissione si è tenuta
l’audizione dei rappresentanti dell’Organismo Unitario dell’Avvocatura
Italiana. Nel corso di tale audizione sono state riproposte ed integrate le
argomentazioni difensive formulate nelle memorie scritte in ordine alle violazioni
contestate dalla Commissione e sono stati prodotti ulteriori documenti e note,
in particolare un parere del Prof. M. Luciani sulla fondatezza delle contestazioni
mosse dalla Commissione di garanzia con la delibera di apertura del procedimento
del 26 luglio 2006;
– che, in particolare, in tale parere è stato osservato che l’astensione,
proclamata allo scopo di sollecitare la mancata approvazione di provvedimenti
legislativi ritenuti incostituzionali, rientra nella previsione di cui all’art.
2 comma 7, della legge n. 146/1990 e successive modifiche, essendo diretta
a tutelare i diritti della persona e gli interessi fondamentali della collettività,
secondo quanto affermato dalla sentenza n. 276 del 1993 della Corte costituzionale
e che la Commissione dovrebbe ispirarsi ad un criterio di massima prudenza
nell’ escludere l’applicazione della norma di cui all’ art.
2, comma 7, della legge n. 146/1990 e successive modifiche in special modo
quando l’ astensione riguarda gli avvocati, atteso che essi svolgono
funzioni naturaliter attinenti ad un fondamentale diritto della persona come
il diritto di difesa;
Ritenuto
di disporre la riunione dei suddetti procedimenti (pos. 24806 prot. 8782/vc51
e pos. 24895, prot 9222/vc59), avendo posto in essere l’Organismo le
medesime violazioni della disciplina vigente ed atteso che la seconda astensione,
proclamata il 21 luglio 2006, ha costituito di fatto la prosecuzione, senza
soluzione di continuità (essendo esclusi solo sabato 22 e domenica 23
luglio 2006), dell’astensione indetta in data 5 luglio 2006 per i giorni
10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 e 21 luglio 2006
Considerato
– che la legge n. 146/1990, come modificata dalla legge n. 83/2000, all’art.
1, comma 2, lett. a) individua l’amministrazione della giustizia come
servizio pubblico essenziale rientrante nel campo di applicazione della legge
medesima;
– che ai sensi dell’art. 2, comma 7, della legge 146/1990 e successive
modificazioni, le disposizioni in tema di preavviso e di durata massima della
prima azione di sciopero non si applicano nei casi di “astensione dal
lavoro in difesa dell’ordine costituzionale, o di protesta per gravi
eventi lesivi dell’incolumità e della sicurezza dei lavoratori” e
che ai sensi dell’art. 2 comma 3 della Regolamentazione provvisoria “potrà non
essere rispettato l’obbligo di preavviso ai sensi anche dell’art.
2 co. 7° della legge n. 146, come modificata ed integrata dalla l. n. 83/2000,
nei soli casi in cui l’astensione venga proclamata in difesa dell’ordine
costituzionale ovvero per grave attentato ai diritti fondamentali dei cittadini
e alle garanzie del processo”;
– che la previsione di cui all’art. 2 comma 3 della Regolamentazione
provvisoria deve essere necessariamente interpretata alla luce delle previsioni
di cui all’art. 2, comma 7 della legge, come sottolineato nella delibera
n. 02/137 del 4 luglio 2002, ai sensi della quale la formula “astensione … proclamata
in difesa delle garanzie essenziali del processo” va intesa come ricompresa
nelle ipotesi che immediatamente la precedono (“difesa dell’ordine
costituzionale” e reazione “a gravi attentati ai diritti fondamentali
del cittadino”)(cfr., tra le altre, del. n. 05/55 del 2 febbraio 2005);
– che al fine di sostenere la legittimità della deroga al termine di
preavviso di dieci giorni e alle limitazioni alla durata delle astensioni dal
lavoro non è sufficiente invocare la motivazione della “lesività costituzionale” o
del “grave pregiudizio di diritti fondamentali dei cittadini” nonché della “compromissione
delle garanzie essenziali del giusto processo” (per richiamare le espressioni
testualmente utilizzate dall’organismo Unitario dell’Avvocatura)
poiché tali motivi in tanto possono rilevare in quanto integrino gli
estremi della difesa dell’ordine costituzionale di cui al sopra richiamato
art. 2 comma 7 della legge n. 146/1990 e successive modifiche;
– che le fattispecie di cui all’ art. 2, comma 7, sono deroghe tassative
alle regole ordinarie che disciplinano le astensioni dal lavoro e, come tali,
soggette ad una interpretazione stretta e non possono essere derogate da atti
di livello inferiore quali i codici di autodisciplina e le regolamentazioni
provvisorie;
– che l’ affermazione di carattere generale contenuta nella sentenza
della Corte Costituzionale n. 276/1993, secondo la quale le ipotesi dell’art.
2, comma 7, legge n. 146/1990, “ineriscono alla persona e a interessi
fondamentali della collettività”, non può essere invocata
per giustificare l’applicazione di tale norma a qualsiasi astensione
proclamata per la tutela di diritti della persona e degli interessi fondamentali
della collettività perché per la realizzazione di ciascuna delle
fattispecie previste devono ricorrere elementi più specifici;
– che la Commissione, successivamente a tale sentenza della Corte Costituzionale,
ha ritenuto che l’art. 2, comma 7, della legge n. 146/1990 “nel
richiamare gli eventi lesivi dell’ordine costituzionale, si riferisce
a situazioni di eccezionale gravità tali da mettere in pericolo le istituzioni
democratiche e non comprende le astensioni di protesta politico-economica” (delibera
n. 337 dell’8.5.1997; v. altresì la sentenza della Corte Costituzionale
n. 290 del 1974) e che la norma in questione fa “ principale riferimento
ad ipotesi di sovvertimento violento – o pericolo di sovvertimento violento – dell’ ordinamento
statale da parte di poteri o soggetti usurpatori” (delibera n. 78 dell’11.2.1999);
– che in definitiva lo sciopero in difesa dell’ordine costituzionale è quello
proclamato allorché siano minacciati i valori fondanti del nostro sistema
di governo democratico e di libertà individuali e collettive;
– che una tale situazione non ricorre nel caso di specie, riguardo al quale
le asserite incostituzionalità del decreto legge n. 223 del 4 luglio
2006 possono essere fatte valere attraverso gli ordinari rimedi di costituzionalità;
– che oltre alla regola in materia di preavviso è stata violata quella
relativa alla durata massima dell’astensione, di cui all’art. 2
comma 4 della Regolamentazione provvisoria, laddove è previsto che “…in
ogni caso, la prima astensione, quale ne sia la motivazione, non può eccedere
sette giorni”;
Valuta negativamente
ai sensi degli artt. 4, comma 4 quater e 13, comma 1 lett. i) della legge
n. 146/1990, come modificata dalla legge n. 83/2000, il comportamento dell’Organismo
Unitario dell’Avvocatura per le astensioni di cui in premessa, rilevando
la violazione dell’art. 2 comma 1 legge 146/1990 e successive modifiche
nonché dell’art. 2, commi 1 e 4, della Regolamentazione provvisoria
dell’astensione collettiva degli avvocati dall’attività giudiziaria,
con riferimento al mancato rispetto del termine di preavviso e del limite di
durata dell’astensione;
Ritiene
che nel caso di specie, tenuto conto delle cause di insorgenza del conflitto,
la sanzione debba essere determinata nella misura di euro 25.000,00 (venticinquemila/00);
Delibera
ai sensi dell’art. 4, comma 4, legge n. 146/1990 e successive modifiche,
l’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria per un ammontare
economico pari a euro 25.000,00 (venticinquemila/00) nei confronti dell’Organismo
Unitario dell’Avvocatura Italiana, in persona del Presidente pro-tempore,
Avv. Michelina Grillo;
Invita
la Direzione Provinciale del Lavoro – Sezione Ispettorato del lavoro
di Roma ad adottare apposita ordinanza ingiunzione in esecuzione della presente
deliberazione, a carico dell’Avv. Michelina Grillo, in qualità di
Presidente pro-tempore dell’Organismo Unitario dell’Avvocatura
Italiana, ai sensi dell’art. 4 comma 4, della legge n. 146/1990, e successive
modificazioni, a trasmettere alla Commissione di Garanzia l’ordinanza
ingiunzione adottata, nonchè a comunicare l’avvenuta esecuzione
ai sensi dell’art. 4, comma 4 quater della legge n. 146/1990 e successive
modificazioni;
Avverte
che avverso la presente delibera è ammesso il ricorso al Tribunale
di Roma in funzione di Giudice del Lavoro, ai sensi dell’art. 20 bis
legge n. 146/1990 e successive modificazioni, nei termini di prescrizione;
Dispone
la notifica della presente delibera alla Direzione Provinciale del Lavoro – sezione
Ispettorato del lavoro di Roma, all’Organismo Unitario dell’Avvocatura
Italiana e all’avv. Michelina Grillo in qualità di Presidente
pro tempore dell’Organismo Unitario dell’Avvocatura Italiana;
Dispone
altresì, la comunicazione al Ministro della Giustizia, nonché la
trasmissione, ai sensi dell’art. 13 lett. n.) l. n. 146/1990 e successive
modificazioni, ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Roma, 19 settembre 2006
