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TAR Lazio, sezione III quater
Sentenza 18 agosto 2006 n. 7203
(presidente Di Giuseppe, estensore Taglienti)
(…)
Fatto
1. Con il primo dei ricorsi epigrafati, notificato il 29 novembre 2005 e depositato
il 20 dicembre successivo, i ricorrenti, ingegneri Roberto Brandi, Carlo
de Vuono, Pietro Ernesto De Felice e Giovanni Rolando, candidati nelle elezioni
per il rinnovo del Consiglio Nazionale degli Ingegneri, non risultati eletti,
hanno impugnato la delibera del Consiglio dell’Ordine degli ingegneri
di Roma con la quale sono state espresse le preferenze di detto ordine provinciale
per le candidature al Consiglio dell’ordine nazionale.
Infatti alla scheda votata dal consiglio territoriale è attribuito un
diverso peso ponderale sulla base della rappresentatività dei diversi
ordini territoriali; da qui la rilevanza del voto del consiglio romano sull’esito
finale.
Deducono quindi i ricorrenti l’illegittimità della delibera del
15 novembre 2005 in quanto adottata dal nuovo Consiglio dell’ordine di
Roma, eletto ed insediato anzitempo, dovendosi ritenere che quello precedente
aveva scadenza 31 gennaio 2006 ed era quindi quello che avrebbe dovuto votare
per le candidature al Consiglio nazionale nella seduta del 15 novembre 2005
fissata all’uopo; anche la procedura elettorale risulta viziata.
Basano la loro censura sulla violazione dell’art.1 del D.L. 30 giugno
2005 n.115 come modificato dall’art. 1 della legge di conversione 17
agosto 2005 n. 168, dell’art.2 del D.Leg.vo Lgt. 23 novembre 1944 n.
382 e dell’art.3 del DPR 169/2005.
Con motivi aggiunti hanno impugnato la nota del Direttore Generale della
Giustizia civile del Ministero di Giustizia 6 aprile 2006 che ha proceduto
alla proclamazione
degli eletti al consiglio Nazionale degli ingegneri; nonché la nota
del 10 aprile successivo con la quale il Consiglio Nazionale degli ingegneri
ha comunicato agli organi territoriali i risultati delle elezioni; hanno altresì reiterato
l’impugnazione della delibera del Consiglio provinciale di Roma del
15 novembre 2005.
Deducono:
violazione dell’art.2 del D.L.Lgt. 23 11 1944 n.382, dell’art.
4 D.L. 30.6.2005 n.115; eccesso di potere per contraddittorietà e perplessità;
illegittimità propria e derivata: il voto espresso dal Consiglio dell’ordine
degli ingegneri di Roma è invalido perché espresso non dai consiglieri
che avrebbero dovuto essere in carica per legge, bensì dai nuovi consiglieri
insediatisi anzitempo; il precedente consiglio doveva intendersi prorogato
sino al 31 gennaio 2006 in base al combinato disposto degli artt. 4 del d.l.
10 giugno 2002 n. 107 e 16 comma 2bis della legge 1 agosto 2003 n. 200; anche
le elezioni per il rinnovo sono state indette anticipatamente; il Ministero
di Giustizia aveva espresso parere in tal senso.
Hanno dispiegato intervento ad adiuvandum sia i Consigli dell’Ordine
degli ingegneri di Napoli e di Lecce, sia l’ing. Aristide Croce, che
hanno svolto argomentazioni analoghe.
Costituitosi il Consiglio dell’Ordine degli ingegneri di Roma ha eccepito
preliminarmente l’inammissibilità del ricorso sia per difetto
di notifica ai consiglieri neoeletti del consiglio stesso, sia per mancata
impugnazione di atti presupposti relativi alla fase delle elezioni del Consiglio
provinciale, sia per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, operando
qui la normativa speciale sulla giurisdizione “domestica” .
Nel merito ha sostenuto l’infondatezza del ricorso, dovendosi ritenere
il Consiglio dell’ordine di Roma già scaduto alla data del 30
giugno 2005.
Risultano costituiti in giudizio i controinteressati indicati in epigrafe,
che hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso e l’infondatezza
dello stesso per le ragioni già esposte dal Consiglio dell’Ordine
intimato.
Con memorie unitarie, anche per il secondo dei ricorsi epigrafati avente contenuto
sostanzialmente identico al presente, le parti hanno ribadito eccezioni,
ragioni e difese.
Con ordinanza collegiale 17 maggio 2006 n. 2861 è stata respinta l’istanza
cautelare.
2. Con ricorso notificato il 18 aprile 2006 e depositato in pari
data gli ingegneri Paolo Stefanelli e Roberto Brandi hanno impugnato l’atto
del 6 aprile 2006 con il quale il direttore generale della Giustizia civile
del Ministero
di Giustizia ha proclamato gli eletti quali componenti del Consiglio Nazionale
degli ingegneri, con particolare riferimento al voto espresso dal Consiglio
dell’Ordine degli ingegneri di Roma nella seduta del 15 novembre 2005;
nonché la nota di comunicazione di tale esito e la stessa delibera
del 15 novembre suddetta.
Deducono violazione dell’art. 2 del D.Leg. Lgt 23 11 1944 n. 382 e dell’art.
4 d.l. 30.6.2005 n. 115; eccesso di potere per contraddittorietà e perplessità manifesta:
trattasi delle stesse censure avanzate con i motivi aggiunti del precedente
ricorso: in buona sostanza il voto espresso dal Consiglio dell’Ordine
di Roma nella seduta del 15 novembre, atto presupposto della proclamazione
degli eletti qui impugnata, è invalido in quanto espresso da una compagine
insediatasi anticipatamente rispetto alla naturale scadenza della precedente,
e comunque eletta con procedimento illegittimo.
Risultano costituite le stesse parti del precedente procedimento, che hanno
svolto eccezioni, censure e difese identiche.
Con ordinanza 10 maggio 2006 n. 2648 la prima sezione di questo Tribunale
ha sospeso in parte gli atti impugnati “limitatamente al potere del Consiglio
Nazionale di valutare la fondatezza del ricorso avverso l’elezione del
Consiglio provinciale di Roma…” .
Alla pubblica udienza del 14 giugno 2006 i difensori delle parti hanno ribadito
tesi e ragioni, soffermandosi in particolare sul problema della giurisdizione,
ed hanno quindi spedito le cause in decisione.
Diritto
1. Preliminarmente il Collegio dispone la riunione dei due ricorsi indicati
in epigrafe, per evidenti ragioni di connessione oggettiva ed in parte soggettiva,
onde pervenire alla loro soluzione con unica sentenza.
Infatti identici sono gli atti contestati con i motivi aggiunti del primo
ricorso e con il secondo ricorso, che peraltro comprendono anche la deliberazione
del
Consiglio dell’Ordine degli ingegneri di Roma del 15 novembre 2005,
impugnata con l’atto introduttivo del primo ricorso. Censure, eccezioni e difese sono di analogo tenore nei due ricorsi, talchè i
problemi giuridici posti potranno essere trattati congiuntamente.
2. Trattasi, come visto nell’esposizione in fatto,
delle elezioni dei componenti del Consiglio Nazionale degli ingegneri: nei
due ricorsi si contesta
la legittimità del voto espresso dal Consiglio dell’Ordine degli
ingegneri di Roma nella seduta del 15 novembre 2005, in quanto adottato nella
composizione risultante dalle elezioni indette nel settembre 2005, mentre,
ad avviso dei ricorrenti, i componenti del precedente Consiglio avrebbero
dovuto restare in carica fino al 31 gennaio 2006, e comunque le elezioni
si sarebbero
svolte irregolarmente.
3. Preliminarmente devono essere esaminate le questioni di inammissibilità dei
ricorsi.
3.1. Con la prima si sostiene detta inammissibilità in
quanto i ricorsi non sono stati notificati a controinteressati necessari,
quali i componenti
del nuovo Consiglio dell’ordine di Roma.
L’eccezione non appare condivisibile.
Gli atti impugnati sono, come visto, la delibera del Consiglio dell’ordine
di Roma del 15 novembre 2005 e la proclamazione degli eletti al Consiglio
Nazionale degli ingegneri.
I ricorsi risultano notificati allo stesso Consiglio di Roma ed agli ingegneri
risultati eletti al Consiglio nazionale, oltre che al Ministero di Giustizia;
altri soggetti contemplati dagli atti impugnati, che possano qualificarsi
contraddittori necessari, non ve ne sono; i componenti dell’organo collegiale che ha
emesso l’atto impugnato non sono titolari di un interesse proprio, soprattutto
in relazione a quanto si dirà in ordine alle procedure di votazione
per il rinnovo del Consiglio dell’Ordine di Roma.
3.2. Con la seconda eccezione si assume l’inammissibilità del
ricorso per mancata impugnazione di atti presupposti, quali gli atti della
procedura
elettorale che ha condotto alla nuova composizione del Consiglio dell’Ordine
di Roma.
L’eccezione è infondata, in primo luogo perché, come già affermato
nella sentenza di questa Sezione n. 2111 del 27 marzo 2006, il giudice amministrativo
difetta di giurisdizione in tema di procedimento elettorale per il rinnovo
dei consigli degli ordini provinciali degli ingegneri; inoltre perché la
questione di fondo posta con il ricorso attiene alla presunta illegittimità dell’ insediamento
del nuovo consiglio, che prescinde dalla correttezza o meno della procedura
elettorale.
3.3. La terza questione afferisce al difetto di giurisdizione
del giudice amministrativo nella materia delle elezioni del Consiglio Nazionale
degli ingegneri.
Ed invero, come detto, questa Sezione si è recentemente pronunciata
per il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in causa relativa
alla procedura elettorale per il rinnovo del consiglio dell’ordine degli
ingegneri di Roma, sulla base del disposto dell’art. 6 del d. lgs.lgt.
23 novembre 1944 n.382 che, secondo costante giurisprudenza della Corte di
Cassazione (tra le tante SSUU n.1444/98 e 9296/03) configura una giurisdizione
speciale di tipo “domestico” essendo la competenza attribuita
al Consiglio nazionale.
Come ricordano le Sezioni Unite nella sentenza n.12461/95, anteriormente
al 1942 gli ordini professionali erano inseriti nell’ordinamento corporativo,
con attribuzione di funzioni di rilievo ai sindacati professionali costituiti
in base alla legge 3 aprile 1926 n. 563.
Nell’ambito di tale ordinamento era prevista una Commissione centrale
nominata con decreto reale su proposta ministeriale e su designazione sindacale;
avverso le decisioni della Commissione centrale, chiamata a risolvere questioni
afferenti l’organizzazione degli ordini e gli interessi degli iscritti,
era dato ricorso alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione; da ciò si
era dedotta la natura giurisdizionale di tale organo.
Il d.lgs.lgt. n. 382/44, a seguito della soppressione dell’ordinamento
corporativo dello Stato , ha previsto un contenzioso elettorale attribuito
alla competenza della Commissione Centrale e poi del Consiglio Nazionale
(art. 2 D.Lgs.P.21 giugno 1946 n. 6) , quale organo che sostituisce la Commissione
Centrale ed a prescindere dal fatto che esso ha ora una composizione derivante
da procedura elettiva.
Da tutto ciò emerge in primo luogo che la censura qui avanzata, in ordine
alla presunta illegittimità della procedura elettorale per la composizione
del Consiglio dell’ordine degli ingegneri di Roma, è inammissibile
per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (cfr sentenza di
questa Sezione n. 2111/2006).
Non altrettanto tuttavia può dirsi per quanto riguarda la procedura
elettorale del Consiglio Nazionale degli ingegneri.
Infatti, premesso che non si rintraccia giurisprudenza in ordine alla competenza
giurisdizionale su tali procedure elettorali, deve evidenziarsi come le norme
sulla giurisdizione siano di “stretta interpretazione” in quanto,
.tra l’altro, coperte da riserva di legge.
Orbene nessuna disposizione prevede una giurisdizione speciale per le procedure
di elezione dei componenti dei consigli nazionali degli ordini professionali,
né, per quanto sopra detto, può operarsi una interpretazione
analogica dell’art. 6 del d. lgs.lgt. n.382/44, che, tra l’altro,
sarebbe in palese contrasto con la “volontà legislativa” del
momento storico in cui venne adottata, giacchè il testo originario del ’44
che configurava la giurisdizione “domestica” aveva riguardo ad
un organo (Commissione Centrale) non elettivo, essendo subentrati i Consigli
Nazionali con l’art.2 del D.Lgs.P. 21 giugno 1946 n.6 .
Ad individuare quindi la giurisdizione sulle vertenze relative alla procedura
di elezione dei componenti del Consiglio Nazionale non può soccorrere
la normativa speciale sopra indicata, né quella successivamente intervenuta
con DPR 8 luglio 2005 n. 169 sul riordino del sistema elettorale e della
composizione degli organi degli ordini professionali, che nulla dice al riguardo.
Deve quindi farsi riferimento ai principi generali sul riparto di giurisdizione
per verificare se essa sia da attribuire al giudice ordinario o al giudice
amministrativo.
Nel caso in esame ciò che viene in contestazione è la procedura
elettorale, poiché si contesta che un organo che ha espresso il voto
fosse legittimato a farlo nella composizione in cui era al momento della votazione.
Non vengono quindi in rilievo posizioni di diritto soggettivo afferenti l’elettorato
attivo, bensì interessi legittimi connessi alla composizione dell’organo
che ha espresso il voto, nel momento in cui lo ha espresso (e non per l’esito
della votazione che ha portato alla sua composizione).
Le norme applicabili nella fattispecie (riguardanti, come di seguito meglio
si dirà, la proroga per legge dei consigli provinciali ) sono dettate
essenzialmente a fini di organizzazione amministrativa e, quali norme di
azione per la P.A., non sono dirette a configurare diritti soggettivi.
D’altra parte la giurisprudenza della Cassazione che limita la giurisdizione
del giudice amministrativo alle sole vertenze riguardanti le elezioni amministrative
(SSUU 10 giugno 2003 n. 9296), si riferisce, ad una più attenta lettura,
ad elezioni in senso proprio, cioè a rilevanza politica e con coinvolgimento
generale dei cittadini.
Ma nell’ambito dell’apparato amministrativo esistono numerosi organi
collegiali la cui composizione deriva da procedure elettorali riservate a specifiche
categorie di soggetti; la cognizione sulla legittimità di tali procedure
elettorali, trattandosi in buona sostanza di materia riguardante l’organizzazione
e la gestione dell’ente pubblico, non può che essere attribuita
al giudice amministrativo (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez.VI n. 778/2000
che ha ritenuto la propria giurisdizione in ordine alle elezioni per il rinnovo
delle cariche sociali dell’Automobil Club; sul punto anche Adunanza
Plenaria del Cons. di St. n. 6 del 22 maggio 1993) .
Il Collegio pertanto ritiene che la giurisdizione relativa alle cause riguardanti
la procedura di elezione del Consiglio Nazionale degli ingegneri sia del
giudice amministrativo, ed accoglie quindi solo in parte l’eccezione di difetto
di giurisdizione, limitatamente cioè all’impugnazione della procedura
elettorale per il rinnovo del Consiglio dell’ordine provinciale degli
ingegneri, osservando solo incidentalmente come sia compito del legislatore,
ove ritenuto necessario o utile, riorganizzare la tutela giurisdizionale in
tale materia, che appare all’evidenza quanto meno “poco lineare”.
4. Nel merito i ricorsi sono fondati e devono essere accolti.
In particolare appare fondato il motivo di gravame che aggredisce la delibera
adottata dal Consiglio dell’ordine degli ingegneri di Roma in data 15
novembre 2005 sotto il profilo dell’intempestivo insediamento dell’organo
nella sua nuova composizione, prescindendo cioè dai risultati elettorali,
per l’impugnativa dei quali è stata accolta l’eccezione
di difetto di giurisdizione.
Ed infatti l’art. 4 del d.l. 10 giugno 2002 n. 107 aveva previsto in
un primo tempo che, in attesa del nuovo regolamento sulle procedure elettorali
e sul funzionamento degli organi degli ordini professionali regolamentati,
i consigli degli ordini fossero prorogati nella composizione vigente alla
data di entrata in vigore del decreto legge, in ogni caso non oltre il 30
giugno
2004.
Il Consiglio dell’ordine di Roma aveva in tale data in corso le operazioni
di rinnovo, che vennero sospese. Intervenuto l’art. 16 comma 2bis introdotto
dalla legge di conversione 1 agosto 2003 n.200 del decreto legge n. 147/2003,
che ha disposto la validità dei rinnovi degli organi degli ordini le
cui operazioni di voto erano già in corso alla data di entrata in vigore
del d.l. 10 giugno 2002 n. 107, il Consiglio dell’ordine degli ingegneri
di Roma ha ripreso e concluso le operazioni di voto, ed il nuovo Consiglio
si è insediato in data 1 febbraio 2004.
La norma risulta inserita in un articolo del decreto legge che non riguarda
gli ingegneri, ma per la sua formulazione letterale, che si rivolge a tutti
gli ordini professionale, per il suo riferimento al d.l. n.107/2002 che riguarda
gli ordini professionali regolamentati, e per le modalità della sua
introduzione, tramite cioè integrazione successiva con la legge di conversione,
deve ritenersi applicabile anche alla fattispecie in esame. Ciò del
resto non è contestato nemmeno dall’amministrazione resistente.
Considerato quindi che a quel momento era ancora in vigore il d.lgs.lgt.
n.382/44, la durata del Consiglio eletto deve ritenersi disciplinata dall’art.2
di detto decreto che fissa il mandato in un biennio (norma modificata successivamente
con DPR 8 luglio 2005 n. 169; peraltro qualora si ritenesse applicabile alla
fattispecie la nuova disciplina, si dovrebbe ritenere che il consiglio insediato
il 1 febbraio 2004 avrebbe avuto scadenza il 31 gennaio 2008, in base all’art.2
comma 4): il Consiglio dell’ordine degli ingegneri di Roma insediato
in data 1 febbraio 2004 scadeva quindi il 31 gennaio 2006; prima di tale
data non poteva insediarsi il nuovo consiglio eletto con la procedura indetta
con
delibera del 15 settembre 2005.
Né può sostenersi che la validità dei rinnovi disposta
con la legge n. 200/2003 sia da intendere comunque limitata al termine posto
dalla precedente normativa del d.l. n. 107/2002, e cioè comunque entro
il 30 giugno 2004, poiché il d.l. 24 giugno 2004 n. 158 che ha prorogato
al 31 dicembre 2004 detto termine del 30 giugno 2004, ha stabilito che entro
tale data prorogata “devono essere indette, ove il mandato non abbia
più lunga durata, le elezioni per il rinnovo dei consigli degli ordini
e collegi interessati”, con ciò affermando implicitamente che
i rinnovi contemplati dalla legge n. 200/2003 ben potevano varcare la soglia
del termine fissato dal d.l. 107/2002 e poi prorogato.
Ne consegue quindi la illegittimità del voto espresso dal Consiglio
dell’ordine degli ingegneri di Roma in data 15 novembre 2005 per l’elezione
del Consiglio Nazionale degli ingegneri, in quanto deliberato in una composizione
contraria alle disposizioni di legge.
Ne consegue altresì l’illegittimità derivata dell’atto
di proclamazione degli eletti al Consiglio Nazionale degli ingegneri, adottato
dal Ministero di Giustizia in data 6 aprile 2006; irrilevante peraltro restando
la nota di comunicazione dei risultati del 10 aprile successivo.
In conclusione i ricorsi devono essere in parte dichiarati inammissibili
per difetto di giurisdizione, nella parte in cui censurano le operazioni
elettorali
per il rinnovo del Consiglio dell’ordine degli ingegneri di Roma, e per
il resto accolti con conseguente annullamento della deliberazione adottata
da detto Consiglio nella seduta del 15 novembre 2005 relativa alla votazione
espressa per l’elezione dei componenti del Consiglio Nazionale degli
ingegneri, nonché dell’atto di proclamazione degli eletti adottato
dal Ministero di Giustizia in data 6 aprile 2006.
Considerata la complessità ed oggettiva opinabilità della questione,
sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione III quater,
riuniti i ricorsi in epigrafe, li dichiara in parte inammissibili per difetto
di giurisdizione e per il resto li accoglie con conseguente annullamento
della delibera del Consiglio dell’ordine degli ingegneri di Roma del
15 novembre 2005 e dell’atto di proclamazione degli eletti al Consiglio
Nazionale degli ingegneri, adottato dal Ministero di Giustizia in data 6 aprile
2006; spese compensate; ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del 14 e del 28 giugno
2006.
