INAIL
Direzione Generale – Direzione Centrale Rischi
Circolare n. 45 del 23 ottobre 2006.
Misure urgenti per il contrasto del lavoro nero e per la promozione
della sicurezza nei luoghi di lavoro. Legge n. 248 del 4 agosto 2006, art.
36 bis
Quadro normativo
• Legge 4 agosto 2006 n. 248: “Conversione in legge, con modificazioni,
del Decreto Legge 4 luglio 2006 n. 223 recante disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della
spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto
all’evasione fiscale”, art. 36 bis: “Misure urgenti per il
contrasto del lavoro nero e per la promozione della sicurezza nei luoghi di
lavoro”.
• Circolare dell’Agenzia delle Entrate n. 28/E del 4 agosto 2006: “Decreto
legge n. 223 del 4 luglio 2006 – Primi chiarimenti”
• Circolare del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale n. 29
del 28 settembre 2006: “Art. 36 bis D.L. n. 223/2006 (conv. con Legge
n. 248/2006”.
• Decreto Legislativo 23 aprile 2004 n. 124: “Razionalizzazione
delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma
dell’art. 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30”.
• Circolare Inail n. 86 del 17 dicembre 2004: “Razionalizzazione
delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro”.
• Decreto Legislativo 10 settembre 2003 n. 276: “Attuazione delle
deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla Legge 14
febbraio 2003 n. 30” e successive modificazioni, art. 86: “norme
transitorie e finali”, comma 10 bis.
• Decreto Legislativo 8 aprile 2003 n. 66: “Attuazione delle direttive
93/104/CE e 200/34/CE concernenti taluni aspetti dell’organizzazione
dell’orario di lavoro”.
• Decreto Legge 22 febbraio 2002 n. 12 convertito con modificazioni
nella Legge 22 aprile 2002 n. 73: “Disposizioni urgenti per il completamento
delle operazioni di emersione di attività detenute all’estero e di lavoro
irregolare”, art. 3.
• Circolare interamministrativa n. 56/E del 20 giugno 2002 Agenzia delle
Entrate, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero del Lavoro
e delle politiche sociali, Ministero dell’Interno, INPS e INAIL: “Norme
per incentivare l’emersione dell’economia sommersa. Capo I della
Legge 18 ottobre 2001 n. 383 e successive modifiche e integrazioni”.
• Circolare Inail n. 56 del 27 luglio 2001: “Legge 23 dicembre
2000, n. 388, recante “disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001), articolo 116, commi da
8 a 20. Nuovo sistema sanzionatorio”.
• Legge 23 dicembre 2000 n. 388, art. 116: “Misure per favorire
l’emersione del lavoro irregolare”, comma 8.
• Decreto Legislativo 23 febbraio 2000 n. 38: “Disposizioni in
materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali,
a norma dell’art. 55, comma 1 della Legge 17 maggio 1999, n. 144”,
art. 14, comma 2.
• Circolare Inail n. 1 dell’8 gennaio 1999: “Nuove
modalità dell’attività ispettiva”.
• Circolare Inail n. 14 del 12 marzo 1998: “Nuovo
sistema sanzionatorio”.
• Decreto Legislativo 14 agosto 1996, n. 494: “Attuazione della
direttiva 92/57/CEE concernente le prescrizioni minime di sicurezza e di salute
da attuare nei cantieri temporanei o mobili” e successive modifiche.
• Decreto Legge 23 giugno 1995 n. 244 convertito con modificazioni nella
Legge 8 agosto 1995 n. 341, art. 29: “Retribuzione minima imponibile
nel settore edile”, comma 2.
• Lettera circolare Inail n. 40 del 23 giugno 1984: “Sanzioni
previste dall’articolo 50, 4 comma, del Testo Unico approvato con D.P.R.
30 giugno 1965, n. 1124”.
• Legge 24 novembre 1981 n. 689: “Modifiche al sistema penale”.
Premessa
La legge n. 248/2006 (1), entrata in vigore il 12 agosto u.s., contiene
un complesso di misure finalizzate al rilancio economico e sociale, al contenimento
e
alla razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in
materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale.
L’art. 36 bis della legge, in particolare, introduce disposizioni specifiche
in materia di contrasto del lavoro “nero” e per la promozione della
sicurezza nei luoghi di lavoro, che interessano l’Istituto sotto diversi
aspetti.
Sulla materia il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale ha emanato
l’allegata Circolare (2) , che ha fornito alcuni chiarimenti operativi
ed interpretativi delle innovazioni introdotte ed alla quale si fa integrale
rinvio
per gli aspetti generali.
Sulla base degli orientamenti ministeriali, si forniscono prime indicazioni
operative per le questioni di stretta competenza dell’Istituto.
Provvedimento di sospensione dei lavori
La legge introduce il potere di adottare il provvedimento di sospensione dei
lavori nell’ambito dei cantieri edili (3), attribuendone la competenza
esclusiva al personale ispettivo del Ministero del Lavoro e della Previdenza
Sociale.
La finalità è individuata dalla stessa legge nel rafforzamento
delle misure in materia di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori operanti
nel cantiere nonché di contrasto al lavoro sommerso ed irregolare.
Il provvedimento di sospensione può essere adottato qualora si riscontri
l’impiego di personale non risultante da scritture o da altra documentazione
obbligatoria in misura pari o superiore al 20 % del totale dei lavoratori regolarmente
occupati nel cantiere, ovvero in caso di reiterate violazioni della disciplina
in materia di superamento dei tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale
(4).
La sospensione può essere attivata anche su segnalazione degli ispettori
di vigilanza di Inail e Inps ed a tal fine la circolare ministeriale specifica
che, qualora questi ultimi accertino la sussistenza dei presupposti che legittimano
l’adozione del provvedimento, ne diano immediata comunicazione alla competente
Direzione Provinciale del Lavoro mediante trasmissione del verbale.
Laddove, tuttavia, i tempi di conclusione dell’accertamento non consentano
una tempestiva redazione del verbale, è necessario che gli ispettori
anticipino la segnalazione mediante comunicazioni specifiche alle competenti
Direzioni Provinciali del Lavoro.
Le comunicazioni, redatte secondo uno schema che potrà essere concordato
con le suddette Direzioni, dovranno contenere tutti gli elementi utili per
la valutazione circa la ricorrenza dei presupposti per l’adozione del
provvedimento di sospensione, compresa l’indicazione delle fasi di lavorazione
effettuate dall’azienda al momento della verifica ispettiva.
Per quanto concerne l’ambito di applicazione, l’oggetto, il calcolo
della percentuale del personale “in nero” nonché le condizioni
per l’adozione del provvedimento, si rinvia a quanto esposto nella circolare
ministeriale.
Si precisa che nell’ipotesi di “reiterate violazioni della disciplina
in materia di superamento dei tempi di lavoro…”, gli ispettori
dell’Inail devono limitarsi a segnalare gli elementi di fatto risultanti
dalla documentazione esaminata, in quanto il giudizio sulla “reiterazione” è riservato
agli ispettori del lavoro.
Il provvedimento di sospensione può essere revocato dagli ispettori
del lavoro a condizione che i lavoratori non risultanti dalle scritture o da
altra documentazione obbligatoria siano regolarizzati ovvero che siano ripristinate,
nel caso delle reiterate violazioni già citate, le regolari condizioni
di lavoro.
La circolare ministeriale specifica quali adempimenti sono posti a carico
della ditta ai fini della regolarizzazione, individuando tra gli obblighi anche
quelli dei versamenti contributivi (premi ed eventuali sanzioni).
E’ necessario, pertanto, considerati gli effetti dei provvedimenti di
sospensione, che le Unità operative procedano sollecitamente a quantificare
e richiedere gli importi dovuti, tenendo presente quanto illustrato al
successivo paragrafo concernente le sanzioni amministrative e civili.
Non è trascurabile, a tale proposito, la previsione di un provvedimento
interdittivo – a cura del Ministero delle infrastrutture – alla contrattazione
con le pubbliche amministrazioni ed alla partecipazione a gare pubbliche per
tutto il periodo di sospensione o per un maggiore periodo, fino al massimo
di due anni.
Tessera di riconoscimento o registro
Sempre nell’ambito dei cantieri edili è previsto (5) , a decorrere
dal 1° ottobre 2006, l’obbligo per i datori di lavoro di munire il
personale occupato di apposita tessera di riconoscimento, corredata di fotografia,
contenente le generalità del lavoratore e l’indicazione del datore
di lavoro. I lavoratori, compresi gli autonomi (es. artigiani) che operano
nel cantiere, sono tenuti ad esporre detta tessera.
In via alternativa, i soli datori di lavoro che occupano meno di dieci dipendenti
possono assolvere all’obbligo di esporre la tessera “mediante annotazione,
su apposito registro di cantiere vidimato dalla Direzione provinciale del lavoro
territorialmente competente da tenersi sul luogo di lavoro, degli estremi del
personale giornalmente impiegato nei lavori” (6).
La circolare ministeriale definisce l’ambito applicativo della previsione
normativa, chiarendo i criteri con cui va calcolato il limite numerico e fissando,
altresì, le modalità di tenuta dei registri e delle relative
annotazioni.
L’inosservanza di tutti gli obblighi descritti comporta l’applicazione
di sanzioni amministrative sia a carico del datore di lavoro (da 100 a 500
Euro per ciascun lavoratore), sia a carico del lavoratore che, munito della
tessera di riconoscimento, non provveda ad esporla (da 50 a 300 euro) (7).
Nel silenzio della norma, che non riserva agli ispettori del lavoro la specifica
competenza ad irrogare questa tipologia di sanzioni, si ritiene che la stessa
possa essere comminata anche dal personale di vigilanza dell’Istituto.
E’ da tenere presente che, nel caso in cui siano presenti nel cantiere
contemporaneamente più datori di lavoro o lavoratori autonomi, la contestazione
di violazione dell’obbligo di esporre la tessera di riconoscimento deve
essere notificata anche al committente, atteso che, per espressa previsione
normativa, lo stesso risponde in solido di tale obbligo.
Comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro
La legge (8) rende immediatamente operative alcune disposizioni già contenute
nel decreto di attuazione della cosiddetta “legge Biagi” (9), stabilendo
che, nei casi di instaurazione di rapporti di lavoro nel settore edile, i datori
di lavoro sono tenuti a darne comunicazione al Centro per l’impiego (10),
mediante documentazione avente data certa, il giorno antecedente a quello di
instaurazione dei relativi rapporti.
La circolare ministeriale precisa che la norma è indirizzata alle imprese
edili in senso stretto (si deve pertanto tenere conto dell’inquadramento
o inquadrabilità ai fini previdenziali) e fornisce anche indicazioni
sulle modalità di invio della comunicazione.
La violazione dell’obbligo è punita con una sanzione amministrativa
da 100 a 500 Euro.
La norma non contiene alcun riferimento alla denuncia nominativa degli assicurati
(D.N.A) da effettuare contestualmente all’instaurazione del rapporto
di lavoro (11), e pertanto, in assenza di espressa abrogazione, l’obbligo
verso l’Istituto è da considerarsi tuttora vigente.
Né si può ritenere, per quanto concerne il profilo sanzionatorio,
che possa applicarsi il principio del “cumulo giuridico”, qualora
si accerti che il datore di lavoro non abbia effettuato né la comunicazione
anticipata al Centro per l’impiego né quella contestuale all’Inail,
trattandosi di violazioni di disposizioni diverse scaturenti da fatti illeciti
distinti.
Sanzioni amministrative e civili per il lavoro nero
E’ stato rafforzato il sistema sanzionatorio per l’impiego di
lavoratori non risultanti da scritture o altra documentazione obbligatoria,
con riferimento alle aziende di qualsiasi settore, sia con riguardo alle sanzioni
amministrative che a quelli civili.
Le nuove disposizioni si applicano alle violazioni commesse dal 12 agosto
2006, con la precisazione che per le condotte di carattere permanente (iniziate
anche anteriormente all’entrata in vigore della legge) occorre fare riferimento
alla data di cessazione del comportamento lesivo, che di norma coincide con
quella dell’accertamento da parte del personale ispettivo.
a) Maxisanzione amministrativa
La norma (12) modifica la “maxisanzione” per il lavoro nero introdotta
nel 200213 , prevedendo che “ferma restando l’applicazione delle
sanzioni già previste dalla normativa in vigore, l’impiego di
lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria, è altresì punito
con la sanzione amministrativa da Euro 1.500 a Euro 12.000 per ciascun lavoratore,
maggiorata di Euro 150 per ciascun giornata di lavoro effettivo”.
Le novità, rispetto alla formulazione del 2002, non si limitano solo
alla misura della sanzione (secondo la previgente normativa la violazione era
punita con una sanzione amministrativa dal 200 al 400 per cento dell’importo
del costo del lavoro per ciascun lavoratore irregolare) ma riguardano anche
l’ambito soggettivo di applicazione, nonché la competenza all’irrogazione.
Sotto il primo profilo, infatti, la dizione “impiego di lavoratori dipendenti
non risultanti da scritture…” contenuta nel precedente testo (14) è stata
sostituita con la seguente “l’impiego di lavoratori …”.
Questo significa che è da considerare lavoratore “ in nero”,
ai fini dell’applicazione della sanzione, non soltanto il lavoratore
subordinato non registrato sui libri paga e matricola o di cui non si sia comunicata
l’assunzione, ma anche il para-subordinato e il lavoratore autonomo sconosciuti
agli enti previdenziali, in quanto non risultanti da alcuna “documentazione
obbligatoria” (ad esempio mancata iscrizione alla Camera di Commercio).
E’ stata altresì modificata la competenza ad irrogare la sanzione,
prima riferita all’Agenzia delle Entrate e riservata ora alle Direzioni
Provinciali del Lavoro, alle quali compete sia la contestazione della violazione
che l’eventuale ordinanza ingiunzione.
Nulla cambia circa le competenze degli organi di vigilanza degli Enti previdenziali
e pertanto gli ispettori devono continuare ad effettuare la constatazione dell’illecito,
segnalando tempestivamente la stessa alla Direzione Provinciale del Lavoro
competente per territorio.
b) Sanzioni civili connesse all’omesso versamento del premio
Di particolare rilievo per l’Istituto è la previsione della soglia
minima della sanzione civile, dovuta per l’omesso versamento dei contributi
e premi riferiti a ciascun lavoratore non risultante dalle scritture o altra
documentazione obbligatoria.
La legge, infatti, prevede che “l’importo delle sanzioni civili
connesse all’omesso versamento dei contributi e premi riferiti a ciascun
lavoratore di cui al periodo precedente non può essere inferiore a Euro
3.000 indipendentemente dalla durata della prestazione lavorativa accertata” (15).
Tale previsione integra quindi il sistema sanzionatorio in vigore dal 2001
(16), in quanto non solo viene introdotta una soglia minima, nei casi in cui
la quantificazione
della sanzione civile risulti inferiore all’importo di
Euro 3.000, ma questa stessa è riferita al singolo lavoratore e non
più alle retribuzioni complessivamente evase.
La circolare ministeriale chiarisce che la quantificazione della stessa in
misura non inferiore ad Euro 3000 per ciascun lavoratore deve essere “distintamente
riferita alla contribuzione previdenziale ed alla assicurazione Inail ”.
Secondo l’interpretazione ministeriale, inoltre, la sanzione trova applicazione
nelle ipotesi in cui sia scaduto il termine per il “versamento dei contributi
relativi al periodo di paga in corso al momento dell’accertamento”.
Questo fa ritenere, ai fini Inail, che presupposto per la sua applicazione
– nei casi in cui la ditta sia comunque già titolare di un rapporto
assicurativo per l’attività svolta – è che sia scaduto
il termine di legge per la dichiarazione delle retribuzioni afferenti l’anno
o il minor periodo di riferimento e per il conseguente versamento del premio
definitivamente dovuto per lo stesso periodo (17).
c) Istruzioni operative per le sanzioni civili
In attesa della necessaria implementazione procedurale idonea a gestire le
sanzioni civili in discorso, le Sedi devono operare come segue:
• all’atto della liquidazione del verbale ispettivo, che dovrà riportare
l’importo delle retribuzioni non denunciate per ciascun lavoratore interessato,
l’operatore deve inserire l’evasione salariale distintamente per
singolo lavoratore, evitando di sommare le retribuzioni riferite a soggetti
diversi;
• la procedura provvede a calcolare il premio e la relativa sanzione
civile nella misura prevista dalla Legge n. 388/2000;
• al momento dell’invio alla verifica, l’operatore ha la
possibilità di vedere l’importo della sanzione calcolata dalla
procedura e quindi valutare se la stessa è congrua rispetto al limite
minimo di Euro 3.000;
• qualora sia inferiore, applicherà lo specifico “codice
di funzione” per escludere detta sanzione dalla richiesta;
• procederà, quindi, all’inserimento di un titolo manuale
– con valore di sanzione civile per l’importo suddetto – avendo cura
di indicare anche una data di scadenza uguale a quella fissata per il pagamento
del premio;
• effettuata la stampa del provvedimento elaborato da GRA, è necessario
integrare lo stesso per la parte riguardante i riferimenti normativi (“sanzione
civile ex art. 36 bis comma 7 della Legge n. 248/2006”) e l’importo,
provvedendo, altresì, a completare il fac simile dell’F24 con
tutti i dati utili.
E’ indispensabile che le richieste in esame siano raccolte in apposite
evidenze, sia per agevolarne l’individuazione in vista dell’eventuale
successivo recupero coattivo, sia ai fini di monitoraggio (numero casi e importo
dei premi e delle sanzioni).
Le Direzioni Regionali, a tale proposito, cureranno il monitoraggio mensile
delle richieste effettuate dalle Unità dipendenti, trasmettendo trimestralmente
alla Direzione Centrale Rischi i dati di sintesi riferiti alla regione.
Requisiti per lo sconto edile
L’agevolazione trova ora applicazione “esclusivamente nei confronti
dei datori di lavoro del settore edile in possesso dei requisiti per il rilascio
della certificazione di regolarità contributiva anche da parte delle
casse edili.
Le predette agevolazioni non trovano applicazione nei confronti dei datori
di lavoro che abbiano riportato condanne passate in giudicato per la violazione
della normativa in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro per la
durata di cinque anni dalla pronuncia della sentenza” (18).
Secondo l’interpretazione letterale del dispositivo le aziende “devono
essere in possesso dei requisiti per il rilascio della regolarità contributiva” nei
confronti di INAIL, INPS E CASSE EDILI; ciò significa che non è richiesta
– almeno per ora – l’acquisizione del "DOCUMENTO UNICO DI REGOLARITA’" e
che tale condizione può essere quindi oggetto di autodichiarazione,
fermi restando i poteri di verifica successiva da parte degli enti previdenziali.
Per quanto in particolare concerne lo sconto sulla regolazione 2006, si manterrà,
pertanto, il sistema dell’autodichiarazione attraverso una modulistica opportunamente
modificata ed integrata, che sarà resa disponibile e scaricabile dal
sito www.inail.it .
Saranno comunque fornite istruzioni dettagliate in occasione dell’emanazione
del decreto ministeriale, che come di consueto fissa ogni anno la misura dell’agevolazione.
Si richiama l’attenzione dei Dirigenti sull’opportunità di
curare con particolare attenzione la diffusione della presente circolare, organizzando
specifici incontri di approfondimento presso ogni struttura, sia con il personale
ispettivo, sia con il personale addetto al processo Aziende.
Allegato n. 1: Circolare del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale
n. 29 del 28 settembre 2006.
Allegato n. 2: Provvedimento di sospensione dei lavori nell’ambito dei
cantieri.
Note
1.Gazzetta Ufficiale n. 186 del 11 agosto 2006
2.Circolare del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale n. 29 del 28
settembre 2006.
3. Art. 36 bis, comma 1.
4.Artt. 4, 7 e 9 del Decreto Legislativo 8 aprile 2003 n. 66.
5.Art. 36 bis, comma 3.
6.Art. 36 bis, comma 4.
7.Art. 36 bis, comma 5.
8.Art. 36 bis, comma 6.
9.Art. 86 bis, comma 10 bis del Decreto Legislativo n. 276/2003.
10.Art. 9 bis della Legge 28 novembre 1996 n. 608 e successive modifiche.
11.Art. 14, comma 2 Decreto Legislativo 23 febbraio 2000 n. 38.
12.Art. 36 bis, comma 7.
13.Art. 3 del Decreto Legge n. 12/2002 convertito nella Legge n. 73/2002.
14.Art. 3 c.3 Decreto Legge n. 12/2002 convertito nella Legge n. 73/2002
15.Art. 36 bis, comma 7, ultimo periodo.
16.Art. 116, comma 8, lettera b) della Legge 23 dicembre 2000 n. 388.
17.Articoli 28 e 44 del D.P.R. 30 giugno 1965 n. 1124 e successive modifiche.
18.Art. 36 bis, comma 8.
Il Direttore Generale
