L’autorizzazione paesaggistica della Soprintendenza, perche’ provvedimento
ad effetti istantanei, non e’ per sua natura assoggettabile a revoca, alla
stessa stregua dei provvedimenti interamente eseguiti, o degli atti vincolati.
. . . . . . . .
TAR Veneto, I sezione
Sentenza 31 ottobre 2006 n. 3598
(presidente Amoroso, relatore Rocco)
Enel Distribuzione S.p.a.
contro
il Ministero per i beni e le attività culturali e altri
(…)
Fatto e Diritto
1.1. Per una migliore illustrazione dei fatti di causa, giova rilevare – secondo
la narrativa contenuta nella sentenza n. 2235 del 30 maggio 2005 resa inter partes
da questa stessa Sezione – che i Signori Alberto, Francesca, Giovanna e Cesare
Passi sono proprietari di un complesso immobiliare risalente al XVII secolo (Villa
Passi già Tiepolo), ubicato a Carbonera (Treviso) con annesso parco in
cui insistono piante secolari, coperto da vincolo ai sensi dell’art.
2 e ss. D.L.vo 29 ottobre 1999 n. 490 (ora art. 10e ss. del D.L.vo 22 gennaio
2004
n. 42).
I Signori Passi sono venuti a conoscenza, solo a seguito di domanda di accesso
ai documenti detenuti dalla Provincia di Treviso che tale Ente, con decreto
n. 847/2003 del 27 giugno 2003, aveva autorizzato l’Enel Distribuzione S.p.A. –Direzione
rete – Unità territoriale rete Triveneto di Venezia a realizzare,
a’ sensi e per gli effetti della L.R. 6 settembre 1991 n. 24 e succ. modd.
e intt., lavori di ammodernamento di un tratto della linea elettrica aerea a
132 Kv “Treviso Est – Vacil” che attraversa il parco annesso
alla predetta villa, dichiarandone la pubblica utilità, indifferibilità e
urgenza: lavori che prevedono l’innalzamento dei tralicci di circa m.
10 e la trasformazione dei conduttori da terna semplice a terna sdoppiata.
In tale decreto si richiamano, fra l’altro, il precedente decreto n. 1/2003
del 17 febbraio 2003 con il quale il responsabile della struttura a ciò competente
della medesima Amministrazione Provinciale esclude la necessità di svolgere,
al riguardo, la procedura di valutazione di impatto ambientale (VIA), mentre
la Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio del Veneto orientale
aveva comunicato alla Provincia e all’Enel, con nota del 17 ottobre 2003,
parere favorevole ai sensi degli art. 21 e 23 del D.L.vo 29 ottobre 1999 n. 490,
con l’unica condizione che al termine dei lavori fosse ripristinato lo
stato dei luoghi (cfr. doc. di parte ricorrente depositato il 6 ottobre 2005: “In
riscontro alla Vostra richiesta concernente l’oggetto, vista la documentazione
presentata, questo Ufficio esprime, per quanto di competenza, ai sensi degli
artt. 21 e 23 del D.L.vo 29 ottobre 1999 n. 490, parere favorevole alla realizzazione
delle opere come da progetto allegato, a condizione che a lavori ultimati sia
ripristinato lo stato dei luoghi”. Segue la firma, “per il Soprintendente
Arch. Guglielmo Monti”, del Direttore Coordinatore Arch. Luigi Cerocchi).
1.2. Sull’assunto che tali lavori arrecherebbero un grave danneggiamento
al contesto ambientale che circonda la villa, i proprietari Passi, con ricorso
proposto innanzi a questo stesso T.A.R. sub R.G. 1256/2004, hanno chiesto l’annullamento
dei provvedimenti dianzi citati, deducendo al riguardo violazione e falsa applicazione
dell’art. 7 e ss. della L. 7 agosto 1990 n. 241, violazione e falsa applicazione
degli artt. 10 e 11 della L. 22 ottobre 1971 n. 865, eccesso di potere per difetto
di motivazione e di istruttoria., violazione e falsa applicazione dell’art.
1 del D.P.R. 12 aprile 1996, nonché degli art. 3, 9, 10, 11 e 7 della
L.R. 26 marzo 1999 n. 10, eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza
di istruttoria; illegittimità derivata, violazione a e falsa applicazione
degli artt. 151 e 156 del D.L.vo 490 del 1999 (ora artt. 146 e 147 del D.L.vo
42 del 2004); eccesso di potere per insufficiente e inadeguata istruttoria, carenza
di motivazione e sviamento e per difetto di presupposto; violazione dell’art.
3 della L. 241 del 1990, ulteriore illegittimità derivata, violazione
e falsa applicazione degli artt. 21 e 23 del D.L.vo 490 del 1999 (ora art. 21
del D.L.vo 42 del 2004), dell’art. 26 del D.L.vo n. 42 del 200 e degli
artt. 2 e 4, comma 3, della L.R. n. 24 del 1991; eccesso di potere per carenza
di motivazione, di istruttoria e sviamento, ulteriore violazione dell’art.
3 della L. 241 del 1990, violazione e falsa applicazione dell’art. 7, comma
2 della L.R. 24 del 1991, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di presupposto,
violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. 25 giugno 1865 n.
2359, nonché – segnatamente avverso il decreto di proroga del termine
per l’inizio dei lavori – violazione e falsa applicazione dell’art.
10, comma 4, della L.R. n. 24 del 1991 ed eccesso di potere per difetto di
motivazione e per sviamento.
In tale primo procedimento si sono costituiti la Provincia di Treviso, nonché Enel
Distribuzione, concludendo – previa formulazione di talune eccezioni preliminari
di irricevibilità e di inammissibilità – per la reiezione dell’impugnativa.
Si è costituito anche il Ministero per i beni e le attività culturali,
rilevando che, nel frattempo, era stata formata, da parte della Soprintendenza
per i beni architettonici e il paesaggio delle Province di Venezia – Belluno – Padova – Treviso
la nota Prot.. n. 1630- 3042 del 19 aprile 2004 con la quale si comunica che
il parere emesso in data 17 ottobre 2003 dalla medesima Soprintendenza era stato
formulato sulla base della generica documentazione inviata, e che necessitava
formulare ulteriori pareri dettagliati, con indicazioni tecniche, invitando in
tal senso Enel Distribuzione a tenere in considerazione le anzidette prescrizioni,
e ciò al fine di tutelare al meglio i complessi monumentali, le pregevoli
ville e parchi.
Lo stesso Ministero ha pure rimarcato il contenuto dell’ulteriore nota
della medesima Soprintendenza Prot. n. 12342 del 4 febbraio 2004, alla quale
del resto rinvia la testè citata nota dd. 19 aprile 2004, e ove – a
sua volta – si legge che “si invita fin d’ora a prevedere, per il
tratto vincolato di proprietà dei Sigg. Passi, una soluzione tecnologica
di posa a cavi interrati al fine di annullare l’impatto ambientale- architettonico
nonché la riduzione dell’inquinamento elettromagnetico”.
1.3. Enel Distribuzione ha, pertanto, impugnato tali due note con proprio ricorso
proposto sub R.G. 2000/2004, deducendo – al riguardo – violazione degli
artt. 21 e 23 del D.L.vo 490 del 1999 (ora art. 21 del D.L.vo 42 del 2004), carenza
di potere, eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di motivazione
e sviamento, motivazione illogica e pretestuosa, violazione dell’art. 3
della L. 241 del 1990 e degli artt. 21 e 23 del D.L.vo 490 del 1999; eccesso
di potere per travisamento, motivazione carente ed erronea, irragionevole e contraddittoria,
pretestuosa, difetto di istruttoria, sviamento, comportamento contraddittorio;
difetto di attribuzione e incompetenza, ulteriore violazione degli artt. 21 e
23 del D.L.vo 3490 del 1999, violazione dell’art. 3 della L. 241 del 1990;
eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria e travisamento
dei fatti, motivazione erronea, carente, perplessa, irragionevole e contraddittoria,
comportamento contraddittorio e sviamento, violazione dell’art. 7 della
L. 241 del 1990, violazione del principio di partecipazione e del giusto procedimento,
violazione del13 giugno 1995 n. 494, nonchè violazione dei principi discendenti
dall’art. 97 Cost.
In tale ulteriore procedimento si è costituito in giudizio il Ministero
per i beni e le attività culturali, eccependo in via preliminare l’inammissibilità del
ricorso per tardiva impugnazione della predetta nota del 4 febbraio 2004, essendo
quella dd. 19 aprile 2004 meramente confermativa, e concludendo – comunque – per
la reiezione dell’impugnativa avversaria.
Nel medesimo procedimento si sono costituiti anche i consorti Passi, condividendo
le tesi della Soprintendenza e parimenti concludendo per la reiezione del ricorso.
Va anche denotato che nel corso della trattazione di tale causa Enel Distribuzione
aveva affermato che un solo traliccio, contraddistinto con n. 157, ricadrebbe
all’interno della proprietà Passi, e che lo stesso sarebbe comunque
ubicato sul retro della villa e a notevole distanza da essa.
1.4. Con sentenza n. 2235 del 30 maggio 2005 questa stessa Sezione, previa
riunione dei due sopradescritti procedimenti, ha dichiarato irricevibile il
ricorso proposto
sub R.G. 1256/2004 dai consorti Passi e inammissibile il ricorso proposto sub
R.G. 2000/2004 da Enel Distribuzione.
L’inammissibilità di quest’ultima impugnativa è stata
fatta discendere dalla “natura palesemente non provvedimentale delle due
note impugnate”.
Nella sentenza medesima si legge, a tale riguardo che “invero –rilevata
incidentalmente la palese infondatezza dell’eccezione di tardività del
ricorso rispetto alla nota del 4 febbraio 2004, dal momento che la stessa è entrata
nella sfera conoscitiva del destinatario unitamente a quella, successiva, dei
pur anomali atti in cui si è concretizzato quello che appare un sostanziale
ripensamento della Soprintendenza in ordine all’opera in discussione –
non può dirsi che gli stessi rechino determinazione veruna. Con la prima
(del 4 febbraio 2004), infatti, l’organo emittente si limita ad invitare
l’ENEL a prevedere, per il tratto vincolato in discussione “una soluzione
tecnologica di posa a cavi interrati”. Trattasi, dunque, di un sia pure
inusuale invito, che non può evidentemente esplicare gli effetti di un
obbligo a carico del destinatario, nemmeno sub specie di prescrizione inerente
ad un’autorizzazione (o parere favorevole), autorizzazione già rilasciata
con il decreto del 17 ottobre 2003, incondizionata siccome priva di alcuna prescrizione.
Quanto alla seconda nota (del 19 aprile 2004), con la stessa la Soprintendenza
cerca di giustificare la scelta di ritornare sulle sue precedenti determinazioni,
adducendo un’improbabile genericità della documentazione a suo tempo
inoltrata dall’ENEL, in merito alla quale nessuna riserva o richiesta di
integrazione era stata allora formulata, al contrario decidendo di rendere un
parere incondizionatamente favorevole. Inoltre si invita a tenere presenti prescrizioni
(di cui, deve ritenersi, alla nota precedente), che non possono certamente considerarsi
tali, per quanto brevemente detto poco addietro. Come appare evidente, nessuna
determinazione provvedimentale contiene la nota per ultima menzionata la quale
– congiuntamente alla prima, trasmessa congiuntamente all’odierna ricorrente
– può considerarsi in sostanza tamquam non esset sotto il profilo dell’efficacia
obbligatoria per il destinatario (al più potendosi considerare un’esortazione
o un invito a utilizzare la tecnica di posa di cavi interrati, ciò che,
tuttavia, verosimilmente impone una riprogettazione dell’intero elettrodotto)”.
1.5. Con ordinanza n. 3705 dd. 1 agosto 2005 la Sezione VI del Consiglio di
Stato ha respinto la domanda dei consorti Passi di sospensione cautelare degli
effetti
della testè riferita sentenza n. 2235 del 2005 resa da questa stessa Sezione
(cfr. doc. 1 di parte ricorrente nella presente sede di giudizio), nel mentre
con ordinanza n. 649 dd. 28 luglio 2005 questa stessa Sezione ha respinto l’istanza
cautelare proposta dai medesimi consorti Passi nell’ulteriore ricorso da
essi presentato sub R.G. 1633/2005 avverso il decreto di occupazione d’urgenza
dei propri immobili.
1.6. Nell’approssimarsi alla data del 10 agosto 2005 fissata per l’occupazione
e l’immissione in possesso dell’area da parte di Enel Distribuzione,
la Soprintendenza per i beni architettonici e il paesaggio delle Province di
Venezia – Belluno – Padova – Treviso ha inoltrato a Enel Distribuzione,
alla Provincia di Treviso, al Sindaco di Carbonera, nonché per conoscenza
alla Direzione Regionale per i beni culturali e paesaggistici del Veneto e ai
consorti Passi la nota Prot. n. 7537 dd. 3 agosto 2005, del seguente tenore: “Oggetto:
Carbonera (TV) – Lavori di realizzazione dell’elettrodotto “Ammodernamento
di un tratto della linea elettrica aerea a 132 Kv – Treviso Est – Vacil”.
Tutela del complesso architettonico di Villa Passi. Comunicazione di avvio del
procedimento integrativo di precedente parere – autorizzazione. Autotutela.
Questa Soprintendenza è venuta a conoscenza del decreto di occupazione
d’urgenza, emesso dal responsabile dell’area 4^ – Servizi Tecnici
e Gestione del Territorio del Comune di Carbonera che autorizza, per la prossima
data del 10 agosto 2005, l’immissione in possesso coattiva di aree vincolate
a Villa Passi per la realizzazione di lavori in oggetto; richiamato quanto già segnalato
con la nota n. 12312 del 4 febbraio 2004 (con la quale, fra l’altro, si
richiedeva a codesto spettabile Ente di presentare un progetto di nuova sistemazione
dell’elettrodotto transitante sull’area vincolata che tenesse conto
delle esigenze di tutela del complesso vincolato di Villa Passi), nonchè con
la successiva nota n. 1630 del 19 aprile 2004; tenuto conto delle segnalazioni
pervenute dalla Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del
Veneto (note prot. n. 2491 del 21 dicembre 2004 e n. 4246 del 6 luglio 2005),
dall’Istituto Regionale Ville Venete (nota prot. n. 1599 del 13 aprile
2005) e dall’Associazione per 1e Ville Venete (nota dell’8 giugno
2005); rammentato che il parere espresso da questo Ufficio in data 17 ottobre
2003, prot n. 6866, alla Provincia di Treviso, subordinava, in ogni caso, l’esecuzione
dei lavori al ripristino dello stato dei luoghi; considerato, infine, il danno
che la paventata realizzazione coattiva dei lavori potrebbe arrecare al pregevole
contesto vincolato, questa Soprintendenza, a norma dell’art. 4 del D.M.
13 giugno 1994 n. 495 e successive modificazioni, comunica l’avvio del
procedimento relativo, per quanto occorra, alla integrazione e/o modifica delle
prescrizioni contenute nel parere favorevole all’opera di cui in oggetto
rilasciato con nota del 17 ottobre 2003, prot. 6866. Si precisa che nei confronti
dell’opera di cui in oggetto vengono dettate le seguenti prescrizioni:
– il traliccio insistente sull’area vincolata annessa a Villa Passi non
dovrà essere modificato rispetto all’attuale nè in altezza,
nè per dimensioni, nè per ubicazione; il numero dei conduttori
non dovrà essere modificato rispetto all’attuale. La presente comunicazione
comporta in via cautelare, a norma delle disposizioni vigenti, la temporanea
immodificabilità dei beni tutelati con il conseguente arresto dei lavori
di ristrutturazione alla linea elettrica di cui in oggetto, limitatamente agli
aspetti cui si riferiscono le surriferite prescrizioni. Tali effetti cessano
alla scadenza del termine del relativo procedimento, stabilito in 140 giorni
dal ricevimento della presente comunicazione. Eventuali osservazioni e documentazione
dovranno essere presentate alla Soprintendenza scrivente in quanto ufficio responsabile
dell’istruttoria – Soprintendente architetto Guglielmo Monti, funzionario
incaricato dell’istruttoria Arch. Luisa Mialich – entro il termine massimo
di 100 giorni dal ricevimento della presente comunicazione. Il Responsabile del
procedimento è l’Arch. Guglielmo Monti. Per prendere visione degli
atti e richiederne eventualmente copia o per qualsiasi comunicazione e chiarimento,
si potrà prendere contatto con questa Soprintendenza”.
2.1. Ciò posto, con il ricorso in epigrafe Enel Distribuzione chiede l’annullamento
del provvedimento testè riportato, nonché – per quanto occorra – delle
note Prot. n. 2491 dd. 21 dicembre 2004 e Prot. N. 4246 dd. 6 luglio 2005 della
Direzione Regionale per i beni culturali e paesaggistici del Veneto citate nel
provvedimento medesimo e di tutti gli altri atti presupposti e conseguenti, deducendo
al riguardo eccesso di potere per perplessità dell’azione amministrativa,
violazione dei principi di tipicità e di nominatività, sviamento,
carenza di potere, violazione del legittimo affidamento, violazione del D.L.vo
490 del 1999 e del D.L.vo 42 del 2004, violazione dell’art. 7 della L.
241 del 1990, eccesso di potere per motivazione carente o insufficiente, difetto
di istruttoria, sviamento, perplessità dell’azione amministrativa,
contraddittorietà, ulteriore violazione dell’art. 7 e ss. della
L. 241 del 1990, eccesso di potere per travisamento e contraddittorietà,
violazione dei principi di imparzialità e di buon andamento, violazione
e falsa applicazione dell’art. 7, comma 2, della L. 241 del 1990 e del
principio dell’autotutela cautelare, ulteriore sviamento di potere, carenza
assoluta di motivazione, violazione dell’art. 3 della L. 241 del 1990,
carenza dei presupposti, ulteriore travisamento, motivazione illogica e pretestuosa,
contraddittorietà, nullità della disposizione cautelare, violazione
dei principi di imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa
discendenti dall’art. 97 Cost., violazione ulteriore dell’art. 3
della L. 241 del 199° e del D.L.vo 42 del 2004, eccesso di potere per insufficienza
dell’istruttoria e della motivazione, mancato bilanciamento degli interessi
e violazione del D.M. 13 giugno 1994 n. 495.
2.2. Si è costituita in giudizio la Provincia di Treviso, concludendo
per l’accoglimento del ricorso.
2.3. Si è parimenti costituito in giudizio il Signor Alberto Passi, concludendo – a
sua volta – per la reiezione del ricorso medesimo.
2.4. Con ordinanza n. 830 dd. 12 ottobre 2005 la Sezione ha respinto la domanda
di sospensione cautelare del provvedimento impugnato in principalità rilevando,
testualmente, “che, a un primo sommario esame, il ricorso non appar(iva)
sprovvisto di elementi di fumus, in specie laddove lamenta la pretestuosità dell’atto
impugnato (che è bensì una comunicazione di avvio del procedimento – come
tale, priva di valore provvedimentale – ma è altresì un atto
cautelare che inibisce la prosecuzione dei lavori, quindi – per questa
parte – sicuramente impugnabile) e la consumazione del potere della Pubblica
Amministrazione, già esercitato positivamente con l’atto autorizzatorio
del 17 ottobre 2003, che non pare suscettibile di revoca o modifica alla stregua
di un diverso apprezzamento del pubblico interesse di cui il resistente Ministero è attributario;
ritenuto, peraltro, che il danno derivante dalla disposta sospensione per 140
giorni (in attesa di una meditata determinazione conclusiva del procedimento)
non appare possedere i necessari caratteri di gravità e irreparabilità”.
2.5. Successivamente all’emissione di tale ordinanza si sono costituiti
in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali, nonché la
Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio delle Province di
Venezia – Belluno – Padova – Treviso, eccependo la parziale
inammissibilità del ricorso e concludendo, comunque, per la reiezione
dello stesso.
3. Nel frattempo, con nota Prot. TRI-CAT/COS/142 dd. 11 novembre 2005 Enel
Distribuzione ha significato alla Soprintendenza, in esito alla nota Prot.
n. 7537 dd. 3 agosto
2005 qui resa oggetto di impugnativa, che essa si richiamava “integralmente
alla precedente … (sua) lettera Prot. n. 14634 dd. 8 agosto 2005 con la
quale ne abbiamo rilevato l’illegittimità ed a quanto ampiamente
dedotto ed illustrato nel ricorso R.G. 2079/2005 promosso da Enel Distribuzione
S.p.a., notificato a codesta Amministrazione in data 1 ottobre 2005, che alleghiamo
in copia; rilievi, come noto, sostanzialmente fatti propri dal TAR Veneto nell’ordinanza
n. 830 del 12 ottobre 2005, che parimenti alleghiamo in copia. E’ doveroso,
peraltro, per la scrivente Società contestare ogni valutazione o affermazione
attinenti l’opera diverse da quanto ampiamente ed argomentatamente dedotto
e illustrato nel ricorso al T.A.R. Veneto, ribadendo – altresì – che
nessuna modifica dell’atto di Codesta Soprintendenza datato 17 ottobre
2003 Prot. n. 6866 potrà, dunque, essere adottata nell’ambito del
procedimento in atti. Vi invitiamo, pertanto, riservati ogni nostro diritto ed
azione, alla sollecita archiviazione del procedimento” (cfr. doc. 2 di
parte ricorrente depositato il 31 gennaio 2006.
4. A questo punto, con provvedimento Prot. n. 12225 dd. 13 dicembre 2005la
Soprintendenza si è determinata nel seguente modo: “Premesso che in data 3 agosto
2005 con nota n. 7537 questa Soprintendenza ha dato comunicazione dell’avvio
del procedimento inteso a modificare ed integrare, in via di autotutela, il precedente
provvedimento n. 6866 del 17 ottobre 2003; considerato che tale modifica si rende
necessaria per evitare che la realizzazione dei lavori in oggetto arrechi danni
al pregevole contesto di Villa Passi, vincolato ai sensi del D.L.vo 42 del 2004
con D.M. 29.03.1965; tenuto conto delle segnalazioni pervenute dalla Direzione
regionale per i beni culturali e paesaggistici del Veneto (note Prot. n. 2491
del 21 dicembre 2004 e n. 4246 del 6 luglio 2005), dall’Istituto Regionale Ville
Venete (nota prot. n. 1599 del 13 aprile 2005) e dall’Associazione per
le Ville Venete (nota dell’8 giugno 2005); rammentato che il parere espresso
da questo Ufficio in data 17 ottobre 2003, prot. n. 6866, alla Provincia di Treviso,
subordinava, in ogni caso, l’esecuzione dei lavori al ripristino dello stato
dei luoghi; viste le osservazioni presentate dalla società Enel S.p.A.
in data 16 novembre 2005; considerato che le stesse non possono essere accettate
poichè comporterebbero grave pregiudizio alla buona conservazione del
complesso architettonico che si pone come unicum tra i manufatti e l’area
scoperta; visto l’art. 21 quinquies della L. 7 agosto 1990 n. 241 come
integrata dalla L. 11 febbraio 2005 n. 15: il parere – autorizzazione n. 6866
del 17 ottobre di questa Soprintendenza viene integrato e/o modificato con le
seguenti prescrizioni: il traliccio insistente sull’area vincolata annessa
a Villa Passi non dovrà essere modificato rispetto all’attuale né in
altezza, né per dimensioni, né per ubicazione; il numero dei conduttori
non dovrà essere modificato rispetto all’attuale”.
5. Con motivi aggiunti Enel Distribuzione ha conseguentemente chiesto l’annullamento
anche di tale ulteriore provvedimento, deducendo al riguardo eccesso di potere
per perplessità, contraddittorietà e pretestuosità, sviamento
di potere,violazione del principio di tipicità e di nominatività,
carenza assoluta di potere, falsa applicazione dell’art. 21 quinquies della
L. 241 del 1990 come integrata dalla L. 15 del 2005, violazione del legittimo
affidamento, violazione del D.L.vo 490 del 1999 e del D.L.vo 42 del 2004, contrasto
con le decisioni assunte dal giudice amministrativo, eccesso di potere in tutte
le sue figure sintomatiche, malgoverno, carenza di potere, mancato bilanciamento
degli interessi, violazione dei principi di imparzialità e di buon andamento
dell’azione amministrativa discendenti dall’art. 97 Cost., eccesso
di potere per carenza assoluta di motivazione, difetto di istruttoria, carenza
dei presupposti, motivazione illogica e pretestuosa, contraddittorietà,
ulteriore violazione dell’art. 21-quinquiesn della L. 241 del 1990 come
integrato dalla L. 15 del 2005, ingiustizia grave e manifesta, nonché lesione
del legittimo affidamento.
La difesa della ricorrente Società evidenzia- altresì – che
la soluzione tecnica solo tardivamente imposta dalla Soprintendenza comporterebbe,
di per sé, la necessità di sostituire, comunque, ben 21 dei complessivi
25 sostegni che compongono la linea aerea in questione, per i quali risulterebbe
già spesa la somma di € 1.088.048,84.-
Enel Distribuzione chiede, pertanto, di essere tenuta indenne da tali costi.
6. Alla pubblica udienza del 2 marzo 2006 la causa è stata trattenuta
per la decisione.
7.Con ordinanza n. 1742 dd. 2 marzo 2006, emessa a’ sensi e per gli effetti
dell’art. 44, terzo comma, del T.U. approvato con R.D. 26 giugno 1924 n.
1054, così come modificato dall’art. 1, comma 2, della L. 21 luglio
2000 n. 205, la Sezione ha reputato che per la decisione del merito di causa
necessitava
disporre ulteriori accertamenti sulla situazione di fatto considerata dai provvedimenti
impugnati.
La Sezione ha in tal senso rilevato che Enel Distribuzione ha depositato in
data 6 ottobre 2005 due fotografie a colori del sito (cfr. doc.ti 7 e 8), peraltro
non significative in quanto esse si limitano ad illustrare l’altezza dei
tralicci della linea in questione comparata a taluni alberi di fusto medio-alto – verosimilmente
pini marittimi – posti nella loro immediata adiacenza, e che – per contro – in
tali immagini non sono in alcun modo ritratti la villa e il parco circostante.
La Sezione ha pure rilevato che in data 10 ottobre 2005 la difesa del Passi
ha depositato, a sua volta, agli atti di causa altra e più consistente documentazione
fotografica, dalla quale sembra emergere – viceversa – una sensibile differenza
tra le dimensioni del preesistente e le dimensioni del nuovo traliccio, posti
entrambi nelle adiacenze della villa e del parco: e ciò mentre nella perizia
del Prof. Ing. Enrico Musacchio, tecnico di fiducia di Enel Distribuzione e depositata
quale doc. 9 di parte ricorrente a corredo dei motivi aggiunti dalla stessa proposti,
si afferma recisamente che la documentazione fotografica depositata dal Passi
risulterebbe “gravemente fuorviante in molti aspetti, principalmente perché,
lungi dall’affrontare l’impatto paesaggistico dell’opera secondo
i canoni stabiliti dall’architettura del paesaggio, ovvero presentando
in modo obiettivo la diversa percezione che si ha dell’opera ad altezza
d’uomo e alle varie distanze percettive (ravvicinata, media e lontana)
procede utilizzando fotografie a distanza ravvicinata che enfatizzano i tralicci
rispetto allo sfondo e montaggi di discutibile fattura in cui viene completamente
falsata la percezione reale dell’opera (foto 4). Inoltre non vengono fornite
foto che consentano di stabilire le reali distanze dell’elettrodotto dal
territorio circostante l’area della ville, con ciò non permettendo
di valutare l’inserimento globale dell’opera nel contesto. Infine
si osserva che le stesse foto numero 1, 2, 2 a, 3 … della perizia di controparte
forniscano una testimonianza (involontaria) di come l’opera sia obiettivamente
poco percepibile ed anzi tuttora ben mascherata dalle piante del parco nonostante
l’innalzamento dei tralicci e l’angolo di ripresa tendente ad enfatizzare
la presenza del traliccio stesso” (cfr. la riproposizione di tale passo
a pag. 21 e ss. dei motivi aggiunti proposti da Enel Distribuzione).
A fronte di tali rilevanti discrepanze nell’illustrazione della situazione
di fatto, la Sezione ha pertanto ritenuto necessario acclarare se le fotografie
poste a corredo del fascicolo Passi siano, effettivamente, “fuorvianti” e
ha disposto l’acquisizione, ad opera sia della Soprintendenza per i beni
architettonici e per il paesaggio delle Province di Venezia – Belluno – Padova – Treviso,
sia di Enel Distribuzione, di una congrua documentazione fotografica dei luoghi
che ritraesse in contemporanea i tralicci posti in adiacenza della villa e del
parco, nonché la villa e il parco medesimi.
La Sezione ha – altresì – prescritto sia alla Soprintendenza che
ad Enel di assumere “riproduzioni dalla parte dell’ingresso principale
della villa, nonché da tutti i lati del perimetro del parco, possibilmente
in giornate contraddistinte da buone condizioni meteorologiche e, comunque, da
buona visibilità” e di “depositare una planimetria della villa
e del parco, nonché dell’area immediatamente attigua, con le indicazioni
dei luoghi esatti in cui sono collocati i precedenti e i nuovi tralicci e della
loro distanza sia dal parco che dalla villa” (cfr. pagg. 19 e 20 dell’ordinanza
cit.).
8. La Soprintendenza ha depositato agli atti di causa l’esito del proprio
incombente in data 18 agosto 2006, nel mentre Enel Distribuzione ha provveduto
al riguardo in data 20 settembre 2006.
Quest’ultima documentazione è stata rimessa anche su supporto
informatico con ulteriori note del Prof. Ing. E. Musacchio, consulente di parte.
9. Alla pubblica udienza del 12 ottobre 2006 la causa è stata quindi
nuovamente trattenuta per la decisione.
10.1. Tutto ciò premesso, il ricorso e i motivi aggiunti di ricorso
vanno accolti.
10.2. Il Collegio, dopo aver esaminato la copiosa documentazione fotografica
acquisita per effetto della propria ordinanza istruttoria n. 1742 del 2006 – testè descritta – reputa
che, nella pur reciproca contestazione fatta dalle parti in causa in ordine all’asserita
enfatizzazione – ovvero, secondo la tesi opposta, minimizzazione – fotografica
dell’impatto della linea elettrica sullo stato dei luoghi, risulta incontrovertibile
il consistente disturbo alla fruizione visiva del sito assoggettato a vincolo
che è arrecato dal nuovo traliccio della linea elettrica collocato nell’immediata
adiacenza del muro di recinzione della Villa, ossia del manufatto che è stato
segnatamente reso oggetto della prescrizione contenuta nel provvedimento Prot.
n. 12225 dd. 13 dicembre 2005 emanato dalla Soprintendenza e reso segnatamente
oggetto di impugnativa mediante i motivi aggiunti di ricorso.
In linea di principio, quindi, l’iniziativa – assunta dalla Soprintendenza
– di disporre l’eliminazione di tale manufatto risulterebbe, di per sé,
logica e condivisibile proprio perché intrinsecamente coerente alle
esigenze di tutela del bene assoggettato a vincolo.
Tuttavia, nel caso di specie, il perseguimento di tale pur legittimo fine di
pubblico interesse risulta ad oggi altrettanto legittimamente precluso all’Amministrazione
intimata.
Come si è visto nella narrativa dei fatti di causa, con provvedimento
Prot. n. 6866 dd. 17 ottobre 2003, sottoscritto in sostituzione del Soprintendente
e i Beni architettonici e per il paesaggio del Veneto Orientale dal Direttore
Coordinatore della Soprintendenza medesima, l’Amministrazione istituzionalmente
preposta alla tutela del vincolo in questione ha emesso, a’ sensi e per
gli effetti degli artt. 21 e 22 del D.L.vo 490 del 1999, all’epoca vigenti,
un parere favorevole alla realizzazione delle opere così come proposte
dalla Provincia di Treviso e da Enel Distribuzione, alla sola, testuale condizione “che
a lavori ultimati sia ripristinato lo stato dei luoghi” (cfr. doc. 2
di parte ricorrente depositato il 6 ottobre 2005).
Tale “parere”, peraltro, sostanziava – e sostanzia a tutt’oggi – una
vera e propria autorizzazione all’esecuzione dei lavori di cui trattasi,
definitivamente rilasciata dalla Soprintendenza secondo lo stesso, testuale dettato
degli anzidetti artt. 21 e 22 del D.L.vo 490 del 1999, stante il fatto che, a’ sensi
dell’art. 4, comma 3, della L.R. 6 settembre 1991 n. 24, disciplinante
la realizzazione delle opere concernenti le linee e gli impianti elettrici fino
a 150.000 volt, “resta fermo quanto disposto dalla legge 1 giugno 1939,
n. 10892 – per l’appunto, poi abrogata e trasfusa nei suoi contenuti
nel T.U. approvato con D.L.vo 490 del 1999 – “ove la realizzazione
degli impianti interessi il patrimonio storico o archeologico”: e, pertanto,
ogni determinazione assunta a tale specifico riguardo dall’Amministrazione
statale preposta in via esclusiva alla tutela dei beni di interesse storico-artistico,
risultava – e risulta – tout court cogente nei confronti sia dell’Amministrazione
Provinciale competente ad assentire la realizzazione dell’elettrodotto,
sia del soggetto che ha presentato il relativo progetto al fine di ottenere
la prescritta autorizzazione provinciale (ossia, nel caso di specie, Enel Distribuzione).
Del resto, la medesima Soprintendenza, nel susseguente suo provvedimento “integrativo – modificativo” Prot.
n. 12225 dd. 13 dicembre 2005 esplicitamente definisce il predetto “parere” contenuto
nell’anzidetta propria nota Prot. n. 6866 dd. 17 ottobre 2003 come “parere – autorizzazione”.
Risulta, peraltro, altrettanto assodato che tale autorizzazione, proprio perché provvedimento
ad effetti istantanei, non è per sua natura assoggettabile a revoca: e
ciò alla stessa guisa dei provvedimenti interamente eseguiti, ovvero degli
atti vincolati, posto che in tali evenienze difetta all’Amministrazione
che ebbe ad emettere tale tipologia di atti lo spazio per rinnovare la valutazione
dei presupposti di fatto e di diritto precedentemente considerati ai fini dell’adozione
degli atti medesimi (cfr.sul punto, ad es., Cons. Stato, Sez. V, 26 giugno 2000
n. 3619, laddove addirittura si esclude che la potestà di controllo
degli atti amministrativi, una volta esercitata, consenta il riesame dello
stesso atto
in sede di autotutela al fine di pervenire al suo autoannullamento).
Nel caso in esame, pertanto, risultano fondate – in via del tutto assorbente – le
censure di carenza di potere, di violazione del principio dell’affidamento
e di falsa applicazione dell’art. 21-quinquies della L. 241 del 1990 introdotto
dall’art. 14 della L. 15 del 2005, nonché di difetto di motivazione
puntualmente dedotte da Enel Distribuzione.
Come si è visto nella narrativa dei fatti di causa, con nota Prot. 7537
dd. 3 agosto 2005 la Soprintendenza ha dato avviso ad Enel Distribuzione, a’ sensi
dell’art. 4 del D.M. 495 del 1994 recante le disposizioni regolamentari
per l’attuazione degli artt. 2 e 4 della L. 241 del 1990 per i procedimenti
di competenza del Ministero per i beni culturali e ambientali (ora Ministero
per i beni e le attività culturali, a’ sensi dell’art. 2 del
D.L.vo 30 luglio 1999 n. 300 e succ. modd. e intt.) nel testuale presupposto
dell’imminente immissione in possesso coattiva delle aree necessarie alla
realizzazione dell’opera (ossia di una circostanza che da tempo si sapeva
che si sarebbe avverata e che, in quanto tale, non è intrinsecamente riguardabile
come un quid novi) al fine di provvedere ad un’“integrazione e/o
modifica” delle prescrizioni contenute nel predetto provvedimento Prot.
n. 7537 dd. 3 agosto 2005: “integrazione e/o modifica” che viene,
peraltro, da subito identificata con la prescrizione in forza della quale “il
traliccio insistente sull’area vincolata annessa a Villa Passi non dovrà essere
modificato rispetto all’attuale né in altezza, né per dimensioni,
né per ubicazione; il numero dei conduttori non dovrà essere modificato
rispetto all’attuale”.
Con il susseguente provvedimento Prot. n. 12225 dd. 13 dicembre 2005 la Soprintendenza
ha, quindi, concluso tale procedimento invocando, a testuale fondamento della
propria determinazione di prescrivere quanto dianzi preannunciato: 1) la necessità di “evitare
che la realizzazione dei lavori in oggetto arrechi danni al pregevole contesto
di Villa Passi, vincolato ai sensi del D.L.vo 42 del 2004 con D.M. 29.03.1965”;
2) l’esigenza di tenere “conto delle segnalazioni pervenute dalla
Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del Veneto (note Prot.
n. 2491 del 21 dicembre 2004 e n. 4246 del 6 luglio 2005), dall’Istituto Regionale
Ville Venete (nota prot. n. 1599 del 13 aprile 2005) e dall’Associazione
per le Ville Venete (nota dell’8 giugno 2005)”; 3) la circostanza “che
il parere … espresso … in data 17 ottobre 2003, prot. n. 6866, alla
Provincia di Treviso, subordinava, in ogni caso, l’esecuzione dei lavori
al ripristino dello stato dei luoghi”; 4) la considerazione che “le
osservazioni presentate dalla società Enel S.p.A. in data 16 novembre
2005 … non possono essere accettate poichè comporterebbero grave
pregiudizio alla buona conservazione del complesso architettonico che si pone
come unicum tra i manufatti e l’area scoperta”.
In relazione a tutto ciò, quindi, con espresso richiamo – quale
inequivoca esplicitazione del potere in concreto esercitato – all’art.
21 quinquies della L. 7 agosto 1990 n. 241 come integrato dalla L. 11 febbraio
2005 n. 15, la Soprintendenza si è determinata nel senso che “il
parere – autorizzazione n. 6866 del 17 ottobre … viene integrato e/o modificato
con le seguenti prescrizioni: il traliccio insistente sull’area vincolata
annessa a Villa Passi non dovrà essere modificato rispetto all’attuale
né in altezza, né per dimensioni, né per ubicazione; il
numero dei conduttori non dovrà essere modificato rispetto all’attuale”.
Orbene, al di là della ben evidente perplessità che discende dall’utilizzazione
contestuale di due termini tra di loro diversi, quali sono – per l’appunto – l’ “integrazione” e
la “modificazione” di un atto in precedenza emanato (“integrazione” significa
infatti che al precedente atto viene aggiunta un’ulteriore e strutturalmente
autonoma sua parte dispositiva o motivazionale senza con ciò determinare
formali alterazioni nei confronti dell’originario contenuto dell’atto
medesimo; per “modificazione” si intende, invece, un mutamento del
contenuto originario dell’atto), risulta ben evidente che il potere nella
specie esercitato dalla Soprintendenza va qualificato come revoca, posto che
l’integrazione o modificazione disposta non assume valenza retroattiva
e che, inequivocabilmente, viene richiamato a fondamento della determinazione
assunta dalla Soprintendenza medesima l’anzidetto art. 21-quinquies della
L. 241 del 1990, il quale – come è ben noto – dispone nel senso che “per
sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della
situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario,
il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato
da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla
legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a
produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti
direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro
indennizzo …”.
Nel caso di specie, l’Amministrazione intimata non si è per certo
riferita a “sopravvenuti motivi di pubblico interesse”, del resto
in alcun modo ravvisabili; nè si è espressa in dipendenza di un “mutamento
della situazione di fatto”, altrettanto assodatamente non intervenuto,
ma ha proceduto ad “una nuova valutazione dell’interesse pubblico
originario”, peraltro testualmente possibile soltanto nell’ipotesi
di “provvedimento amministrativo ad efficacia durevole” e non già – quindi – nel
caso di provvedimento ad effetto istantaneo, come per l’appunto nel caso
in esame.
L’illegittimità della disposta revoca viene, inoltre, ulteriormente
confermata dalla mancanza, nel provvedimento impugnato, di qualsivoglia previsione
di indennizzo, viceversa inderogabilmente imposta dal sovrastante precetto
legislativo.
Va anche denotato che la soluzione ermeneutica che preclude, nella specie,
l’esercizio
del potere di revoca per contro qui illegittimamente esercitato dall’Amministrazione
intimata trova fondamento non soltanto nella formulazione letterale dell’articolo
di legge in esame, ma anche avendo riguardo al principio di affidamento correttamente
invocato da Enel Distribuzione.
Se è vero, infatti, che a’ sensi dell’art. 9 Cost. la “tutela
del paesaggio” e del “patrimonio storico e artistico della Nazione” va
riguardato quale uno dei valori preminenti dell’ordinamento, nondimeno
la tutela stessa va esercitata in forme garantistiche e non tali, quindi, da
illegittimamente impedire la realizzazione di altrettanto rilevanti pubblici
interessi e di frustrare i conseguenti affidamenti che si sono al riguardo
formati.
Come si è detto innanzi, proprio l’indubbia preminenza del valore
della tutela del patrimonio storico-artistico affermata dalla Costituzione impone
che sia riconosciuta efficacia condizionante nei confronti delle attività poste
in essere dai privati, anche se esercenti – come nel caso di specie – servizi
pubblici di rilevante interesse e di ruolo strategico per il tessuto socio-economico:
e ciò al fine di acclarare la compatibilità delle attività medesime
rispetto alla superiore rilevanza del “valore” del patrimonio costituzionalmente
protetto.
Da ciò, peraltro, discende pure l’ulteriore e correlativa esigenza
di circoscrivere temporalmente l’esercizio dei poteri autorizzatori, onde
evitare che le attività condizionate dalla necessità della verifica
della loro compatibilità con il “valore” del patrimonio storico-artistico
siano, per così dire, “precarizzate” sine die, rimanendo in
tal modo esposte – come, per l’appunto, al caso di specie – ad
estemporanei ripensamenti da parte dell’Autorità titolare della
funzione di tutela.
Tali rilievi di fondo assumono, come si è detto, una valenza del tutto
assorbente nell’economia del presente giudizio.
Giova, peraltro, pure rimarcare che l’invero anomalo provvedimento “integrativo-modificativo” adottato
dalla Soprintendenza risulta, comunque, carente anche sotto il suo intrinseco
profilo istruttorio e motivazionale, posto che non viene espressa alcuna idonea
confutazione alle osservazioni fatte pervenire da Enel Distribuzione in sede
di contraddittorio procedimentale in senso contrario alla prescrizione ivi prefigurata
dalla medesima Soprintendenza e poi, per l’appunto, imposta.
Né – da ultimo – può essere condivisa la tesi prospettata
dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato che riconduce il provvedimento
in esame ad un’ipotesi di auto-annullamento disposto a’ sensi dell’art.
21-nonies della L. 241 del 1990.
A parte il fatto che l’annullamento d’ufficio presupposto dalle disposizioni
contenute in tale articolo deve, tra l’altro, essere adottato “tenendo
conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati” e che, sotto
tale profilo, si è testè evidenziato l’estrema carenza del
supporto motivazionale del provvedimento qui reso oggetto di impugnativa, l’inequivoco
riferimento testuale al ben diverso istituto dell’art. 21-quinquies della
medesima L. 241 del 1990 rende, all’evidenza, improponibile l’assunto
della difesa erariale.
Né va sottaciuto che l’altrettanto inequivoca affermazione, contenuta
nel provvedimento medesimo, secondo la quale si è inteso procedere ad
un’ “integrazione-modificazione” della precedente autorizzazione
conferma la volontà della medesima Soprintendenza di innovare ex nunc,
e non già ex tunc, il provvedimento precedentemente emanato, il quale
dunque rimane – sempre avendo riguardo al ben chiaro dato testuale – perfettamente
efficace, restando altrettanto assodato che, per contro, l’auto-annullamento
ne avrebbe inesorabilmente – e in modo altrettanto trasparente – caducato gli
effetti in via retroattiva.
11. Le spese e gli onorari del giudizio possono essere integralmente compensati
tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, prima sezione, definitivamente
pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie unitamente ai motivi aggiunti
di ricorso susseguentemente proposti e, per l’effetto, annulla i provvedimenti
impugnati.
Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio del 12 ottobre 2006.
Depositata il 31 ottobre 2006.
