L’INPS, con Circolare del 15 dicembre, spiega le modalita’ applicative
del nuovo regolamento, appena approvato, “recante disposizioni in
materia di autotutela”.
. . . . . . . . .
INPS
Circolare numero 146 del
15-12-2006
Regolamento di
Autotutela, approvato dal Consiglio di Amministrazione con
deliberazione n. 275 del 27 settembre 2006.
Con Deliberazione n. 275 del 27 settembre 2006 il Consiglio di
Amministrazione ha approvato il “Regolamento recante
disposizioni in materia di autotutela” (All. 1) in linea con le nuove
disposizioni contenute nella legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive
modificazioni, e con la Direttiva della Presidenza del Consiglio –
Dipartimento per la Funzione Pubblica – del 17 ottobre 2005 in materia
di annullamento d’ufficio (All. 2).
Sono soggetti al Regolamento tutti i procedimenti amministrativi che
rientrano nella competenza istituzionale dell’Istituto,
attivati d’ufficio o su istanza di parte.
L’esercizio del potere di autotutela presuppone
necessariamente l’adozione di provvedimenti definitivi di
competenza dell’Istituto, pienamente efficaci, dei quali, in
funzione di riesame, si intende verificare la legittimità o
la regolarità. In particolare, l’autotutela non
riguarda le attività amministrative svolte prima
dell’emanazione del provvedimento e connesse
all’accertamento dei requisiti e della completezza della
documentazione.
1. Obiettivi
dell’autotutela
L’autotutela amministrativa si pone quale principio generale
dell’azione amministrativa, orientata al perseguimento
dell’economicità, efficacia, trasparenza,
ragionevolezza e proporzionalità; essa ha lo scopo di
verificare la legittimità e
l’opportunità dell’azione
amministrativa, nonché di garantire l’efficacia
degli atti amministrativi precedentemente emanati dalla P.A.
nell’esercizio dei suoi poteri inerenti alla funzione attiva.
Il ricorso all’autotutela trova la propria disciplina
all’art. 21-nonies della citata legge 241/1990 (All. 3) come modificata dalla
legge 11 febbraio 2005, n. 15. Di particolare rilievo è
inoltre, l’art. 1, comma 136 della legge 30 dicembre 2004, n.
311 – Legge finanziaria 2005 (All. 4) – che ha potenziato tale
istituto, prevedendo modalità per l’annullamento
di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi,
“anche se l’esecuzione degli stessi sia ancora in
corso”, per il perseguimento dell’interesse
pubblico finalizzato a conseguire risparmi o minori oneri finanziari
per le amministrazioni pubbliche.
In tale nuovo contesto normativo l’esercizio
dell’autotutela rappresenta un importante strumento
finalizzato a evitare o eliminare vizi ed altre incongruenze degli atti
e provvedimenti emanati derivanti da errori, materiali o di calcolo, su
dati anagrafici o dovuti a mancanza di documentazione successivamente
sanata anche nella considerazione di realizzare maggiori risparmi e/o
minori oneri per l’Amministrazione, conseguenti alla
rilevazione tempestiva e sistematica di eventuali decisioni erronee e/o
illegittime.
Pertanto una concreta applicazione consentirà
all’Istituto di migliorare significativamente il rapporto con
i propri utenti, improntando l’attività a criteri
di certezza e qualità dell’azione amministrativa
nonché di ridurre l’incidenza del contenzioso,
amministrativo e giudiziario relativo a tutte le attività di
competenza dell’Istituto.
2. Ambito di applicazione
del Regolamento di autotutela (art. 1)
Il Regolamento disciplina le modalità di riesame in
autotutela dei provvedimenti amministrativi di competenza
dell’Istituto ritenuti illegittimi, con riferimento ai
seguenti aspetti:
1) Annullamento d’ufficio, che
consente la perdita di efficacia, con effetto retroattivo,
dell’atto affetto da uno o più vizi di
legittimità;
2) Rettifica, finalizzata ad eliminare
negli atti incongruenze derivanti da meri errori materiali o di
calcolo, inesattezze o incompletezza della documentazione necessaria
per il riconoscimento di un diritto o di una prestazione;
3) Riesame in sede di precontenzioso, per
definire una vertenza già avviata, al fine di evitare
l’ulteriore aggravio della procedura di contenzioso;
4) Convalida del provvedimento, che opera
in tutti i casi in cui l’Amministrazione ritenga di dover
eliminare vizi e manchevolezze procedimentali per consentire
all’atto originariamente adottato di spiegare i suoi effetti.
3. Presupposti del
procedimento
In presenza di elementi che inducano a ritenere viziato
l’atto di concessione di una prestazione o di riconoscimento
di un diritto, o comunque di assoggettare un provvedimento
dell’Istituto a riesame, il soggetto responsabile, come
individuato in base al successivo punto 4, dovrà tenere
conto dei presupposti previsti dal Regolamento a base delle eventuali
azioni da intraprendere in via di autotutela.
In particolare, esaminato l’atto o gli atti sottoposti alla
sua attenzione, il responsabile dovrà accertare:
·
natura del vizio dell’atto;
·
tipologia di provvedimento da emanare (rettifica; annullamento
d’ufficio; convalida, riesame in sede di contenzioso);
·
sussistenza delle ragioni di interesse pubblico e
dell’Istituto;
·
affidamento delle parti private destinatarie dell’atto
oggetto di riesame, tenendo conto del tempo trascorso dalla sua
adozione.
4. Responsabile del
procedimento (art.2)
Il Regolamento ha individuato la funzione di responsabile del
procedimento di autotutela in capo al Direttore centrale o al Direttore
della Sede, presso cui opera l’unità organizzativa
che ha emanato il provvedimento oggetto di riesame.
Il responsabile del procedimento attiverà la procedura di
autotutela su proposta del dirigente o del funzionario
dell’unità organizzativa direttamente responsabile
del procedimento relativo all’atto emanato, nonché
su segnalazione di chiunque vi abbia interesse.
L’istruttoria è curata dall’ufficio o
unità organizzativa che ha emanato l’atto oggetto
di riesame che si avvale della consulenza, ove ritenuto necessario,
dell’Ufficio legale.
Sarà particolare cura dei dirigenti e funzionari segnalare,
con la massima tempestività, al Direttore centrale o al
Direttore della Sede di avviare procedimenti di autotutela in relazione
ad atti e provvedimenti di competenza delle singole strutture.
5. Comunicazione di avvio
del procedimento. Intervento nel procedimento
L’adozione degli atti in autotutela avviene
all’esito di un procedimento che prende avvio:
– d’ufficio;
– su iniziativa di chiunque vi abbia interesse.
L’atto di avvio del procedimento di autotutela deve essere
comunicato ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale
è destinato a produrre effetti diretti e agli eventuali
controinteressati facilmente individuabili.
La comunicazione di avvio del procedimento non arresta né
sospende i termini per la proposizione dei ricorsi in via
amministrativa o giudiziaria, considerata la facoltà
dell’interessato di agire con tutti i mezzi previsti dalla
legge a tutela dei suoi diritti o interessi.
Oltre al destinatario del provvedimento e ai cointeressati, hanno
facoltà di intervenire nel procedimento gli Enti di
Patronato, i soggetti portatori di interessi pubblici o privati,
nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in
associazioni o comitati cui il provvedimento possa arrecare un
pregiudizio.
Gli atti di intervento dovranno pervenire in un termine congruo
dall’avvio del procedimento e quelli pervenuti in ritardo
saranno presi in considerazione soltanto se non ne derivi aggravio
nell’iter del procedimento stesso o di altri procedimenti in
trattazione presso la medesima Unità Organizzativa.
I soggetti legittimati ad intervenire nel procedimento possono
altresì presentare memorie scritte e documenti che
l’Amministrazione ha l’obbligo di valutare, ove
siano pertinenti all’oggetto del procedimento.
a) Annullamento (art. 6)
Il provvedimento di annullamento, d’ufficio o ad iniziativa
di parte, sarà adottato in presenza di un vizio di
legittimità del provvedimento (es. violazione di legge,
incompetenza), sussistendo le ragioni di interesse pubblico.
L’individuazione dei presupposti giuridici che giustificano
l’eliminazione dell’atto, consiste, dunque, nel
riconoscimento del vizio di legittimità, con
l’indicazione della normativa (di livello legislativo o
regolamentare), corredata anche da eventuali interpretazioni
giurisprudenziali, circolari o pareri emanati nell’ambito di
attività consultive o di controllo.
Fermo il presupposto generale dovuto all’adozione di un
provvedimento illegittimo, per l’annullamento in funzione di
autotutela, il Regolamento richiede siano considerate:
–
le “ragioni di interesse pubblico che giustifichino
l’annullamento del provvedimento” (art. 6, comma 1,
lett. b),
–
un ragionevole limite temporale dall’emanazione del
provvedimento e l’assenza di situazioni giuridiche
consolidate in favore degli interessati (art. 6. comma 1, lett. c),
nonché
–
gli “interessi dei destinatari e dei
controinteressati” (art. 6. comma 1, lett. d).
L’interesse pubblico concreto e attuale
all’annullamento va, pertanto, valutato con riferimento alle
finalità ed agli obiettivi connessi alla
funzionalità ed attività dell’Istituto,
tra cui risulta di primaria importanza il contenimento del contenzioso.
Lo stesso va, nondimeno, contemperato con l’analisi degli
interessi privati coinvolti nella vicenda, occorrendo una valutazione
di preminenza dell’interesse pubblico sulla qualificata
posizione del privato, consolidatasi nel tempo; non costituisce,
infatti, presupposto sufficiente, per l’annullamento di un
atto, l’illegittimità dello stesso occorrendo,
infatti, in aggiunta, una valutazione di preminenza
dell’interesse pubblico che non può identificarsi
nell’esigenza di mero ripristino della legalità
violata.
Uno dei fattori che anzitutto potrà orientare la scelta
è costituito dal possibile risparmio ottenibile per
l’Istituto, ponderato con l’entità del
sacrificio eventualmente richiesto ai privati, secondo i principi di
ragionevolezza e proporzionalità.
La dimostrazione dell’interesse pubblico e del risparmio per
l’Istituto potrà essere fornita attraverso uno
schema, anche sintetico, da cui emergano gli oneri finanziari
dell’attuazione della proposta di annullamento, eventualmente
in confronto a quelli derivanti dalla mancata attivazione
dell’autotutela, con riferimento al sacrificio richiesto al
privato ed ai costi di un possibile contenzioso amministrativo e/o
giudiziale per l’Istituto.
A riguardo, le disposizioni sull’Istruttoria del Regolamento
(art. 4 comma 2, lett. e), precisano che l’analisi dei
maggiori risparmi o dei minori oneri finanziari potrà
avvenire attraverso l’esame dei seguenti elementi: a)
rilevanza economica della pretesa; b) probabilità
dell’instaurazione del contenzioso; c) probabilità
della soccombenza dell’Amministrazione convenuta in giudizio;
d) costi del contenzioso, ripartiti in fase di ricorso amministrativo e
ricorso giudiziario, spese legali, maturazione di interessi, oneri per
il funzionamento e l’attivazione della potestà
decisionale dei Comitati, dell’attività di difesa
e patrocinio legale dell’Istituto; e) entità e la
sopportabilità del sacrificio richiesto ai privati
interessati all’atto oggetto di riesame.
La valutazione delle condizioni per l’esercizio del potere di
autotutela dovrà, poi, essere condotta con ancora maggiore
prudenza quando sia decorso un considerevole lasso di tempo
dall’emanazione dell’atto che attenua la
concretezza e l’attualità dell’interesse
pubblico alla rimozione dell’atto stesso.
In questo senso il Regolamento considera il presupposto temporale
dell’annullamento, quando richiede il trascorrere di
“un ragionevole limite temporale dall’emanazione
del provvedimento”e l’ “assenza di
situazioni giuridiche consolidate in favore degli
interessati” (art. 6, comma 1, lett. c).
Il tempo trascorso dall’emanazione dell’atto,
determina, infatti, per il destinatario, il legittimo affidamento sulla
conformità alle norme giuridiche del provvedimento emanato,
ossia sulla conformità a legge della situazione di fatto che
lo riguarda, consolidando, quanto maggiore è il tempo
trascorso, la sua posizione giuridica.
La ragionevolezza del termine andrà valutata di volta in
volta, oltre che in relazione al tempo anche in considerazione del
grado di illegittimità del provvedimento, della graduazione
degli interessi pubblici e privati in gioco, ecc.
L’Amministrazione potrà, infine, procedere
all’annullamento anche nel caso in cui l’esecuzione
dei provvedimenti sia ancora in corso, applicando quanto previsto
dall’art. 1, comma 136 della legge 30 dicembre 2004, n. 311,
in questo caso al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari
(art. 6, comma 2).
Nel caso in cui il valore economico dell’azione di autotutela
ecceda complessivamente la somma di 5000 euro, ai fini
dell’adozione del provvedimento finale, il Direttore della
Sede responsabile del provvedimento acquisisce l’assenso del
Direttore Regionale che deve essere rilasciato nei termini utili alla
conclusione dell’istruttoria.
Si considera acquisito l’assenso del Direttore Regionale
anche nel caso di mancata comunicazione esplicita di diniego.
L’importo stabilito nel caso in esame corrisponde ai limiti
stabiliti per i Direttori di Sede per la valutazione
dell’antieconomicità dell’azione di
recupero dei crediti (si veda delibera del C.d.A. n. 210 del 190
febbraio 1998 e Circolare 3 aprile 1998, numero 74).
La procedura di annullamento prevede un riesame dell’atto
emanato il cui esito sarà l’eliminazione del
provvedimento precedentemente adottato, con il conseguente venir meno
del rapporto sorto in base ad esso. Successivamente potrà
essere emanato un nuovo atto, immune da vizi, sostitutivo del
precedente.
In considerazione dei molteplici aspetti di carattere tecnico
giuridico, e della delicatezza delle analisi che
l’istruttoria comporta, è possibile, come previsto
dall’art. 4 comma 1 del Regolamento, avvalersi della
consulenza dell’Ufficio legale.
b) Rettifica (art. 7)
Qualora in fase di verifica emergano errori materiali o di calcolo,
errori su dati anagrafici, mancanze di documentazione, successivamente
sanata non oltre i termini di decadenza, il responsabile del
procedimento rivede il proprio operato correggendo gli errori in cui
sia eventualmente incorso, e ciò anche al fine di evitare la
proposizione di un eventuale ricorso agli organi competenti.
La rettifica in questo senso consente risparmi immediatamente
valutabili per l’amministrazione evitando un inutile
contenzioso per l’Istituto, soprattutto con riferimento a
casi in cui l’istruttoria non sia particolarmente complessa e
l’errore sia di facile rilevabilità riguardando
vizi formali e procedimentali che non indicono sul contenuto
dell’atto.
Non rientrano nel campo di applicazione della rettifica, invece, tutte
le richieste in cui si portano a conoscenza
dell’amministrazione elementi sopravvenuti rispetto
all’emanazione dell’atto, non indicati al momento
della prima domanda.
c) Convalida (art. 6
comma 3)
Nel caso in cui risulti opportuno un intervento correttivo-adeguativo,
ad esempio attraverso eliminazione, aggiunta, o sostituzioni di parti
del provvedimento, il responsabile del procedimento
procederà alla convalida dell’atto per renderlo
conforme all’interesse pubblico curato.
A tale riguardo l’art. 6 comma 3 del Regolamento prevede la
convalida del provvedimento annullabile, “con salvaguardia
degli effetti già prodotti, valutando la durata ragionevole
del tempo trascorso e la sussistenza dell’interesse
dell’Istituto”.
L’ambito operativo della convalida si rivela, in particolare,
idoneo ad eliminare parti viziate del provvedimento, ovvero ad
integrare la motivazione insufficiente dell’atto, alla
correzione di contrasti tra motivazione e dispositivo,
all’eliminazione di clausole invalidanti.
Altri casi di convalida potranno, ancora, riguardare il caso in cui
l’illegittimità del provvedimento derivi dalla
mancata inserzione di clausole di avvisi o altre indicazioni rilevanti,
per inserirvele in via di integrazione successiva, o, infine, per una
loro sostituzione con altre valide nell’ipotesi in cui quelle
invalide, se eliminate dall’atto, ne snaturino la portata
contenutistica e funzionale.
d) Riesame in sede di
precontenzioso (art. 8)
Nei casi in cui sia stato già proposto ricorso
amministrativo, il Direttore centrale o il Direttore di Sede, ove
rilevi elementi che comportino l’annullamento
d’ufficio o la rettifica dell’atto potrà
procedere alla sua riforma, salvo che il ricorso risulti già
assegnato per la decisione al competente Comitato, attraverso il suo
inserimento all’ordine del giorno inviato congiuntamente
all’avviso di convocazione della riunione in cui il medesimo
ricorso dovrà essere deciso.
Il procedimento di riesame in sede di precontenzioso consente a tal
fine un’ulteriore occasione di risparmio per
l’amministrazione attraverso la prevenzione del contenzioso,
ma evita anche al privato l’attesa della decisione sul
ricorso con i conseguenti rischi di prescrizione del diritto.
6. Motivazione e
contenuto del provvedimento. Comunicazioni (art. 5)
Particolare rilievo il Regolamento ha inteso attribuire alla
motivazione e contenuto del provvedimento di autotutela.
Il procedimento si conclude con l’emanazione, da parte del
Direttore centrale o del Direttore della Sede, di un provvedimento,
contenente l’indicazione: dell’Ufficio
responsabile; del provvedimento oggetto di annullamento, convalida o
rettifica; dell’istruttoria compiuta; della motivazione, con
l’indicazione degli elementi di fatto e di diritto che hanno
determinato la decisione in autotutela; della prestazione o del diritto
riconosciuti o disconosciuti in sede di autotutela; del termine e
dell’autorità presso la quale può
essere presentato un eventuale ricorso.
Del provvedimento deve essere data comunicazione
all’interessato e agli altri eventuali controinteressati,
enti di patronato, rappresentanti legali, intervenuti nel procedimento.
Particolare cura, in particolare, dovrà essere attribuita
agli adempimenti diretti a portare a conoscenza degli interessati gli
atti adottati in esecuzione del Regolamento di autotutela ed alla
pubblicità del provvedimento finale che dovrà
seguire le stesse forme e modalità di pubblicità
utilizzate per la comunicazione del provvedimento oggetto di riesame.
7. Termini di conclusione
del procedimento di autotutela
L’attività di riesame dell’atto di cui
si ravvisi l’annullabilità e/o
l’irregolarità è soggetta a particolari
termini stabiliti dal Regolamento medesimo.
I termini per la conclusione dei procedimenti sono stati fissati
distintamente in ragione della diversa complessità
dell’istruttoria.
In relazione all’annullamento d’ufficio i termini
non possono eccedere i sessanta giorni dalla data di avvio del
procedimento. L’istruttoria deve essere completata entro
trenta giorni dalla data della comunicazione dell’avvio del
procedimento.
Con riferimento alla rettifica, i termini sono di trenta giorni dal
ricevimento della proposta o dell’istanza; la fase
istruttoria dovrà, dunque, complessivamente concludersi in
tempo utile a consentire l’emanazione del provvedimento
finale entro il termine di trenta giorni dall’inizio del
procedimento.
Tale specifica previsione è dovuta alla
peculiarità del procedimento in rettifica, destinato a
individuare e correggere meri errori materiali o di calcolo o altre
incongruità facilmente rinvenibili e celermente emendabili,
per la cui ultimazione non è richiesta una particolare
complessità istruttoria.
Per quanto riguarda la convalida i termini non possono eccedere i
sessanta giorni dalla data di avvio del procedimento.
Coerentemente a quanto stabilito all’art. 3, comma 4, i
predetti termini sono da considerarsi finalizzati esclusivamente
all’obiettivo, perseguito dalla legge 241/1990, di accelerare
il procedimento e di pervenire, nei tempi fissati,
all’emanazione del provvedimento finale, e non interferiscono
né devono essere in alcun modo confusi con i termini fissati
dalla legge per altre finalità, quali
l’interposizione di ricorsi.
È opportuno rammentare che i termini fissati nel Regolamento
sono riferiti esclusivamente all’emanazione del provvedimento
finale, dovendo essere considerati atti a rilevanza meramente interna e
strumentali rispetto all’adozione del provvedimento finale
stesso tutti gli atti relativi all’espletamento
dell’istruttoria ed ogni altro adempimento procedimentale.
8. Coordinamento e
Monitoraggio (art. 9)
In coerenza con l’assetto organizzativo
dell’Istituto il coordinamento dell’applicazione
del Regolamento sull’esercizio del potere di autotutela
è affidato alle Direzioni Regionali dell’Istituto,
alle quali sono trasmessi mensilmente, in via telematica i
provvedimenti adottati in autotutela da parte delle Sedi periferiche.
(art. 5, comma 3).
Con relazioni semestrali da trasmettere al Presidio unificato ed
integrato di monitoraggio del contenzioso le Direzioni Regionali
evidenziano le cause dei vizi degli atti rilevati nonché le
misure adottate per migliorare l’efficienza operativa.
Sullo stato di applicazione della disciplina dettata dal Regolamento
verranno effettuate periodiche rilevazioni al fine di fornire
informazione al Presidio unificato contenzioso e recupero crediti.
9.
Responsabilità
Sulla base delle considerazioni svolte si ritiene che, resta in capo
alle strutture territoriali il potere/dovere dell’adozione di
provvedimenti in autotutela ove, in qualunque momento nel corso dei
procedimenti di competenza dell’Istituto, vengano in evidenza
vizi o altre irregolarità che possano creare un aggravio del
contenzioso per l’Istituto, fermo restando tuttavia la
valutazione degli elementi sopra indicati, cui l’adozione di
provvedimenti in autotutela è subordinata.
La mancata attivazione, per dolo o colpa grave, degli strumenti
consentiti dall’autotutela, comporta, infatti,
responsabilità amministrativa e contabile.
10. Strumenti di supporto
A supporto delle attività connesse al procedimento in
autotutela sarà a breve disponibile, in ambiente INTRANET,
una specifica procedura automatizzata che, in base alle principali
tipologie di atti e con l’elaborazione di alcuni modelli,
consentirà di gestire in maniera uniforme tutto il processo
di autotutela.
Considerato il rilievo che la normativa in esame assume
nell’ambito del processo produttivo e sul modo stesso di
proporsi all’esterno e al cittadino, si invitano i Direttori
a curare la più ampia diffusione della presente circolare e
si sollecita altresì la più stretta
collaborazione per il raggiungimento delle finalità volute
dalla legge 241/1990.
Il Direttore Generale
Crecco
