“La mancanza di un regime transitorio di applicazione delle norme antimafia sulla tracciabilità dei flussi finanziari legati ai contratti stipulati dopo il 7 settembre sta determinando un blocco dei pagamenti da parte della pubblica amministrazione che rischia di aggravare la già difficile situazione delle imprese“. Lo ha dichiarato il capogruppo Pd in commissione Ambiente della Camera, Raffaella Mariani, presentando una risoluzione, insieme ad altri deputati, per chiedere un “intervento normativo del governo che chiarisca l’entrata in vigore e l’applicabilità ai contratti in corso e che introduca un regime transitorio“.
Di seguito, il testo integrale della risoluzione parlamentare.
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Camera dei Deputati
Risoluzione parlamentare
“Tracciabilità dei flussi finanziari”
(…)
Premesso che:
il 7 settembre 2010 è entrata in vigore la legge 13 agosto 2010, n. 136, recante il “Piano Straordinario contro le mafie”;
il provvedimento nel suo complesso deve essere valutato favorevolmente, poiché predispone strumenti che risultano idonei a contrastare con maggiore efficacia il fenomeno delle infiltrazioni mafiose nel settore degli appalti pubblici, quali, ad esempio, l’identificazione del lavoratori nei cantieri e la previsione del nuovo reato di «turbata libertà nel procedimento di scelta del contraente»;
tra le più importanti misure introdotte dalla legge – almeno per la generalità della sua applicazione a tutti gli appalti di lavori, forniture e servizi sia pubblici che privati – vi è la disposizione di cui all’art.3 della norma, sulla “tracciabilità dei flussi finanziari”. In particolare, l’art. 3 della legge n. 136/2010 prevede che:
– gli appaltatori, i subappaltatori e i subcontraenti della filiera delle imprese nonché i concessionari di finanziamenti pubblici anche europei a qualsiasi titolo interessati ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici devono utilizzare uno o più conti correnti bancari o postali, accesi presso banche o presso la società Poste italiane Spa, dedicati, anche non in via esclusiva alle commesse pubbliche;
– tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici nonché alla gestione dei finanziamenti devono essere registrati sui conti correnti dedicati e devono essere effettuati esclusivamente tramite lo strumento del bonifico bancario o postale;
– ai fini della tracciabilità dei flussi, i bonifici bancari o postali devono riportare in relazione a ciascuna transazione il codice unico di progetto (CUP) che, se non noto, va richiesto all’ente appaltante che, a sua volta deve richiederlo alla struttura di supporto al CUP presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
I pagamenti ai dipendenti, ai consulenti e ai fornitori di beni e servizi riferibili all’appalto, quindi, devono essere effettuati unicamente tramite bonifico dal conto dedicato, con indicazione del CUP.
Di conseguenza, tutti i dipendenti di queste imprese dovranno comunicare al proprio datore di lavoro le coordinate del conto bancario o postale per ricevere lo stipendio.
In caso ne siano sprovvisti lo devono aprire.
La norma scatta per i pagamenti di importo superiore ai 500 euro, ed è previsto che pena la nullità, i contratti pubblici dovranno contenere una clausola in base alla quale l’appaltatore, il subappaltatore ed il subcontraente si assumono gli obblighi della tracciabilità finanziaria;
il complesso di disposizioni ed adempimenti introdotti dall’art.3 è dunque orientato in maniera radicale a contrastare il fenomeno dell’ingresso di capitali mafiosi negli appalti, e tenuto conto delle indagini condotte sul tema, dalle quali emerge che la mafia si insidia con maggiore facilità negli appalti di più modeste dimensioni – si ritiene condivisibile la determinazione dell’importo di € 500 come soglia di valore oltre la quale scatta l’obbligo di tracciabilità;
peraltro lo strumento del conto corrente dedicato è uno strumento di già sperimentata applicazione nella regolamentazione sui fondi comunitari anche se finalizzato al diverso scopo della rendicontazione delle spese;
tuttavia, pur nel complesso di una valutazione positiva, non si può fare a meno di stigmatizzare il fatto che tale disposizione è priva di qualsiasi indicazione sul regime transitorio, lasciando spazio a difformi interpretazioni che hanno come unico effetto quello di paralizzare i pagamenti delle amministrazioni pubbliche in un momento di forte crisi qual è quello attuale;
il testo della norma lascia infatti dubbi interpretativi di non poco conto, in ordine alla sua entrata in vigore, nel senso che vi sono elementi (a dire il vero pochi) che fanno propendere per la sua immediata applicazione ed altri (molto più numerosi) che fanno optare per una applicazione ai soli contratti stipulati dopo il 7 settembre 2010;
nel senso di una applicazione immediata fa propendere, in primo luogo, l’assenza di una espressa disciplina transitoria con la conseguenza che l’entrata in vigore della nuova disciplina dovrebbe coincidere con quella della legge che la contiene; a riprova di ciò varrebbe l’utilizzo al comma 1 del tempo indicativo presente (“devono utilizzare uno o più conti correnti bancari o postali”) come a sottolineare l’attualità dell’obbligo;
sempre nella medesima direzione, un altro dato letterale emerge al comma 8, laddove è previsto che “ la stazione appaltante, nei contratti sottoscritti con gli appaltatori relativi ai lavori, ai servizi ed alle forniture di cui al comma 1, inserisce, a pena di nullità….”: anche in questo caso la costruzione grammaticale della frase lascerebbe intendere che sia consentito alle amministrazione inserire clausole sulla tracciabilità nei contratti già sottoscritti, ergo agli appalti in corso;
rispetto a tali elementi, molti altri sono gli elementi che consentono una interpretazione di segno contrario: innanzitutto la norma impatta pesantemente sulla organizzazione delle imprese ed impone la creazione di conti correnti dedicati e la effettuazione di pagamenti esclusivamente tramite bonifico: il rispetto di tale norma comporta, dunque, che non solo le imprese appaltatrici ma anche i loro dipendenti siano obbligatoriamente dotati di un conto corrente bancario; presuppone poi che le amministrazioni siano dotate del CUP, senza il quale il bonifico è addirittura nullo. Il compimento di adempimenti propedeutici e necessari al corretto funzionamento della norma richiede allora dei tempi tecnici indispensabili che il legislatore non può non aver previsto;
sotto il profilo strettamente giuridico deve evidenziarsi che la applicabilità delle disposizioni sulla tracciabilità alle prestazioni in corso, andrebbe ad incidere in modo sostanziale sull’assetto contrattuale in corso in violazione delle disposizioni civilistiche sulla autonomia negoziale, ma anche pubblicistiche sull’evidenza pubblica;
infatti nelle procedure di evidenza pubblica le condizioni contrattuali sono rese note ai contraenti in fase di partecipazione alla gara e sono accettate mediante la formulazione dell’offerta, per cui non possono essere modificate unilateralmente a posteriori – come peraltro più volte sottolineato anche dalla Commissione europea – senza alterare il sinallagma contrattuale;
un ulteriore elemento che fa propendere per la applicazione della disposizione ai contratti successivi alla entrata in vigore della legge 136/2010 risiede nel fatto che il mancato rispetto dell’art.3 comporta, oltre che il rimedio della risoluzione espressa, anche la applicazione ai sensi del successivo art. 6 di sanzioni amministrative pecuniarie. L’ultimo comma dell’art.6 prevede che “per il procedimento di accertamento e di contestazione di cui al presente articolo si applicano, in quanto compatibili le disposizioni della legge 24 novembre 1981 n. 689, del decreto legislativo 19 marzo 2001 e del decreto legislativo 21 novembre 2007 n. 231”;
ebbene, l’art. 1 della legge 24 novembre 1981 n. 689 prevede che in virtù del “principio di legalità” nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione; é allora evidente che nessuna
sanzione amministrativa potrebbe essere applicata per violazioni relative a contratti di appalto stipulati prima della entrata in vigore della norma con la conseguenza che un dovere la cui violazione non può essere sanzionata, sarebbe una disposizione priva di effetti;
in ogni caso, anche laddove si optasse per l’immediata entrata in vigore della tracciabilità dei flussi, comunque le amministrazioni dovrebbero predisporre degli atti aggiuntivi ai contratti già stipulati per inserire la clausola sulla tracciabilità e la relativa causa di nullità del contratto; allo stesso adempimento dovrebbe provvedere l’appaltatore con i propri subappaltatori e con i fornitori;
anche in tal caso occorrono tempi tecnici nelle cui more ed in assenza di un intervento chiarificatore, anche di carattere interpretativo, i pagamenti delle amministrazioni a favore degli appaltatori restano bloccati, con grave nocumento per le imprese e per il mercato in generale, sul quale si riflettono i costi derivanti dall’indebitamente delle imprese con le banche alle quali sarebbero inevitabilmente costrette a rivolgersi;
a ciò si aggiunga che in assenza di una diposizione chiara sulla entrata in vigore della norma i pagamenti delle pubbliche amministrazioni finirebbero per allungarsi ulteriormente, in spregio all’obbligo di cui al d.lgs. 231 del 2002, legittimando pretese delle imprese per gli interessi da ritardato pagamento oltre i 30 giorni. Anche un coordinamento con questa norma sarebbe allora auspicabile;
impegna il Governo a:
valutare – in considerazione della grave crisi economica in atto – tutte le iniziative utili volte a non far ricadere i costi del sistema sulle imprese;
stabilire in modo inequivocabile l’entrata in vigore della norma sulla tracciabilità dei flussi finanziari per i contratti stipulati dopo il 7 settembre 2010, prevedendo – eventualmente – un regime transitorio che, entro tempi ragionevoli, consenta di definire con certezza gli adempimenti e gli adeguamenti organizzativi e gestionali che amministrazioni pubbliche e imprese dovranno porre in essere per dare piena efficacia alle disposizioni sulla pur apprezzabile norma sulla tracciabilità dei flussi finanziari;
ad introdurre modalità organizzative volte a semplificare tutti gli adempimenti burocratici a carico delle imprese, eventualmente anche attraverso un accordo con l’ABI o con le banche;
a valorizzare il contributo delle associazioni imprenditoriali, soprattutto nella fase di avvio del nuovo sistema, anche al fine di garantire una maggiore uniformità di comportamenti ed un più corretto rispetto delle regole;
a svolgere un monitoraggio nella prima fase attuativa, volto a evidenziare eventuali criticità che potranno determinarsi, in vista di una possibile correzione del provvedimento”.
Roma, 14 settembre 2010
