Il processo amministrativo

Vincenzo Zingales, il testo dell’ultima relazione da presidente del Tar Catania

23 Settembre 2010

Relazione del Presidente Vincenzo Zingales in occasione dell’inaugurazione anno giudiziario 2010 – TAR CATANIA –

1. INTRODUZIONE ED INDIRIZZI DI SALUTO

Anche per quest’anno adempio all’obbligo di procedere alla cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario della Sezione staccata di Catania del Tribunale amministrativo della Sicilia, svolgendo preliminarmente – come stabilito dall’organo di autogoverno della giustizia amministrativa con le delibere istitutive di tale cerimonia (delibere del C.P.G.A. adottate in data 08/11/2001 e 20/06/2002) – la “relazione sull’attività giudiziaria e sulle riflessioni che da tale attività scaturiscono comprese le eventuali esigenze di modifica legislativa”, e quindi sull’andamento e sullo stato della Giustizia amministrativa nello scorso anno 2009 in questa circoscrizione giudiziaria.

Predisporre e leggere una tale relazione significa essere qui, dinanzi all’opinione pubblica, per parlare ancora una volta dei mali che affliggono la giustizia intesa nella sua accezione di apparato organizzatario predisposto per l’esercizio della funzione giurisdizionale, il che è quanto dire procedere ad elencare il lungo catalogo di disfunzioni antiche e cronicizzate ed il malessere diffuso che permea il pianeta giustizia, e suggerire, quale “vox clamans in deserto”, i logici e possibili rimedi. Ma significa anche – ed è doveroso e soprattutto gratificante evidenziarlo – presentare il bilancio degli aspetti positivi dell’attività giurisdizionale di questo Tribunale, essenzialmente ravvisabili negli alti livelli qualitativi delle decisioni con le quali sono state risolte controversie incidenti su rilevanti interessi pubblici, e nell’apprezzamento generale da parte dell’opinione pubblica e delle istituzioni per il ruolo guida svolto in molteplici vicende rilevanti per la collettività in ragione della loro preminente valenza socio-economica.

(…)

Mi sembra appena il caso di ricordare in proposito che, come prescritto dall’art. 101, 1° co., della Costituzione, “la giustizia è amministrata in nome del popolo”, anche se – ovviamente – non dal popolo direttamente ma da magistrati reclutati per concorso (artt. 102, 2° co., e 106, 1° co., della Carta costituzionale) ed anche, per determinate funzioni, da magistrati onorari, e quindi non di carriera o “togati” (art. 106, 2° e 3° co., della Carta); e che tale solenne affermazione del principio secondo cui la funzione giurisdizionale è esercitata “in nome del popolo” non riveste un significato meramente e vacuamente formale o nominalistico di ossequio generico al popolo sovrano, ma esprime invece, attraverso il suggestivo richiamo all’istituto civilistico della rappresentanza (o della sostituzione dell’attività giuridica) che si esercita in nome e per conto di altri soggetti, l’unico e sostanziale collegamento possibile, in uno Stato democratico e di diritto, fra il giudice (non elettivo né politicamente responsabile) e la sovranità popolare di cui la legge – soltanto alla quale il giudice è soggetto per indefettibile garanzia costituzionale di ogni organizzazione statuale fondata sui principi della democrazia e del primato del diritto (art. 101, 2° co., Costituzione) – costituisce l’espressione fondamentale in quanto approvata dal Parlamento eletto dal popolo e quindi politicamente responsabile.

Anche se, in altri termini, il collegamento costituzionale ed istituzionale fra la sovranità popolare ed i giudici si esprime e si realizza non direttamente bensì indirettamente attraverso la mediazione della legge approvata dai rappresentanti del popolo, il “recupero” di un simulacro di contatto diretto e democratico fra cittadini e giudici può e deve avvenire, per legge ma prima ancora per consuetudine, con lo strumento della Relazione consuntiva sull’attività giurisdizionale svolta nell’anno giudiziario precedente.

È questo, dunque, l’unico modo rituale per dare visibilità in una sede pubblica ed in forma solenne al principio costituzionale che consacra il legame di fondo fra il popolo e i suoi giudici (…)

2. L’ANDAMENTO GENERALE DELL’ATTIVITÀ GIURISDIZIONALE DEL T.A.R. SICILIA – CATANIA, NELLA SUA DIMENSIONE QUANTITATIVA.

(…)

Non si può ragionevolmente pretendere ed esigere dai magistrati una produttività a tal punto esasperata da compromettere o vulnerare (se non addirittura eliminare) il valore della qualità del “prodotto giustizia” sostanzialmente imposta ai giudici attraverso l’obbligo, prescritto da specifiche normative processuali, di redigere motivazioni adeguate in fatto e diritto a tutela di tutte le parti in giudizio.

E che la “qualità” delle pronunzie dei giudici (in particolare, com’è ovvio, delle sentenze; ma anche delle ordinanze e dei decreti) costituisca un valore intriseco – e cioè un insieme di caratteristiche positive che danno pregio ad una situazione, ad una persona, ad una cosa, ad un fenomeno o realtà – è dimostrato dal fatto che soltanto l’adeguata ponderazione ed il maggiore approfondimento di tutti gli elementi di fatto e di diritto delle controversie consente alle pronunzie giurisdizionali di raggiungere una maggiore certezza del diritto e delle situazioni giuridiche dedotte in giudizio.

Come scriveva, invero, un illustre magistrato e docente, (Pajardi, L’etica del magistrato, in Giur. It. 1979, n. 2, 45 e sgg.), l’esercizio della funzione giurisdizionale “non è un lavoro che si possa valutare solo con le statistiche, e quando diventasse un lavoro prevalente di quantità sarebbe forse la fine di ogni garanzia”. Il “prodotto giustizia” non è un bene capitale o strumentale, o di consumo, come gli altri beni economici, ma un bene immateriale realizzato dall’esercizio della funzione giurisdizionale finalizzata alla produzione di decisioni giuste e non di statuizioni di tipo “seriale” e burocratico.

E tanto più tali affermazioni appaiono condividibili ove più si rifletta alle molteplici difficoltà che incontrano i magistrati, così come gli avvocati, nel procedere alla interpretazione di normative molto spesso complesse, frammentarie, farraginose, oscure e contraddittorie, nonché al loro necessario coordinamento, ed alla ricostruzione sistematica di istituti giuridici vecchi e nuovi, sottoposti anche a frequenti mutazioni ontologiche.

3. EFFICIENZA E QUALITA’ DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA. RIMEDI PER CONTEMPERARE ENTRAMBE TALI ESIGENZE CON PARTICOLARE RIFERIMENTO AL T.A.R. SICILIA-CATANIA.

(…) Non ci si può innanzi tutto sottrarre all’obbligo, dinanzi alle continue e molteplici mistificazioni e distorsioni della verità e della realtà giuridica che espressamente o implicitamente indicano, ad un’opinione pubblica sempre più confusa e frastornata, la categoria dei magistrati quale principale (se non addirittura unica) responsabile del malfunzionamento della giustizia, di cercare di ristabilire la verità relativamente all’attività lavorativa dei magistrati.

In tale ottica e prospettiva, e negli stretti limiti in cui appare rilevante per la finalità sopra indicata, si deve, quindi, preliminarmente ricordare che, com’è risaputo, le particolari caratteristiche della prestazione di lavoro dei magistrati non consentono di misurare a tempo la loro opera.

I magistrati, così come i professori universitari, non hanno infatti l’obbligo di osservare l’orario di lavoro degli impiegati dello Stato (si veda, fra l’altro, la delibera adottata dal C.S.M. in data 15.7.1987), né hanno, comunque, l’obbligo della presenza in ufficio una volta che sia assicurata la funzionalità del medesimo (così, fra altre, la delibera del C.S.M. in data 23.1.1986).

L’attività lavorativa del magistrato, infatti, si estrinseca in un servizio che costituisce un’obbligazione di risultato e, quindi, in una molteplicità di prestazioni di cui quelle essenziali o fondamentali sono connesse all’esercizio concreto delle funzioni giurisdizionali, mentre le altre sono inerenti alla propria formazione professionale sia generale che specificamente funzionale allo studio ed alla decisione delle singole controversie.

Le udienze ed i provvedimenti giurisdizionali costituiscono, in altri termini, soltanto la parte immediatamente percepibile del loro lavoro, che è ovviamente preceduta da tale attività preparatoria di studio dei fascicoli processuali, e seguita, poi, dalla deliberazione e decisione delle cause in camera di consiglio e dalla stesura delle relative motivazioni così come prescritto dalla Costituzione (art. 111, 6° comma) e dai codici processuali.

Ne consegue, quale naturale corollario, che – ad eccezione ovviamente della sola attività di partecipazione alle udienze e camere di consiglio nonché dell’eventuale attività relativa a colloqui richiesti dai difensori delle parti, c.t.u., verificatori ecc., che deve necessariamente svolgersi nella sede giudiziaria – tutte le residue molteplici prestazioni intellettuali dei magistrati, ivi compresa la redazione dei provvedimenti giurisdizionali, possono essere indifferentemente svolte presso l’ufficio giudiziario o presso la loro abitazione privata (oltre che ovviamente, per quanto concerne la formazione e l’aggiornamento professionale, presso le Facoltà universitarie di giurisprudenza e gli altri molteplici organismi ed istituzioni che promuovono ed organizzano corsi, seminari e convegni specialistici di studi giuridici, e così via).

Né comunque, quant’anche si potesse e volesse ritenere il contrario, o fissare per legge un obbligo di presenza giornaliera (ed anche pomeridiana) negli uffici giudiziari (con conseguente ed ovvia estensione di tale obbligo anche a tutti i cancellieri e segretari giudiziari ed agli altri funzionari amministrativi), si conseguirebbe per ciò soltanto (e quasi “miracolosamente” secondo quanto sostenuto da alcune rozze semplificazioni mediatiche) l’auspicato risultato virtuoso di una maggiore produttività pro-capite e complessiva della magistratura giudicante e di una definizione più rapida dei giudizi pendenti. E ciò per la semplice quanto decisiva ragione che il “tetto” massimo delle controversie da definire nel merito (a differenza di quelle cautelari per le quali non è ovviamente previsto alcun limite quantitativo mensile) è fissato dall’Organo di autogoverno della magistratura amministrativa (il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa: C.P.G.A.) ed il numero massimo delle udienze pubbliche e di quelle camerali (per la trattazione degli affari cautelari e degli altri giudizi amministrativi per i quali la legge prevede il rito camerale) risulta egualmente stabilito da altri criteri e direttive apposite dello stesso C.P.G.A..

Quanto sopra doverosamente premesso, deve ritenersi assolutamente conforme ai principi di buon andamento e di efficienza (art. 97 Cost.) l’ulteriore principio generale secondo cui produttività e qualità del “servizio giustizia”, e quindi della risposta giurisdizionale alla domanda di tutela dei diritti, costituiscono entrambe valori e risultati da perseguire contemperandoli necessariamente in un giusto equilibrio, perché ritmi stressanti e frettolosi si riflettono inevitabilmente sulla credibilità e sulla qualità della complessa attività di interpretazione ed applicazione delle norme dell’ordinamento giuridico.

Se ciò è vero, come non sembra dubitabile, i rimedi realisticamente ipotizzabili per invertire la rilevata tendenza al “saldo negativo” del servizio giustizia reso dai Tribunali amministrativi sembrano essere, ad avviso di chi scrive e vi parla, essenzialmente tre:

A. l’istituzione di “sezioni stralcio” per la definizione dell’arretrato più risalente nel tempo;

B. l’intensificazione della frequenza delle c.d. udienze tematiche, o monotematiche, che da saltuarie e sporadiche potrebbero e dovrebbero divenire ordinarie;

C. ma, soprattutto, l’ampliamento degli organici della magistratura amministrativa, in generale, e, in particolare, della dotazione organica dei magistrati da assegnare al T.A.R. Catania (…)

4. PROFILO QUALITATIVO E CONTENUTISTICO DELL’ ATTIVITÀ GIURISDIZIONALE: QUESTIONI SOSTANZIALI E PROCESSUALI DI MAGGIOR RILIEVO AFFRONTATE NEL 2009

(…)

PRIMA SEZIONE

In materia di Edilizia ed Urbanistica

1) Con sentenza n. 602 del 26-3-2009 sono stati affermati due ordini di principi in relazione al pagamento di oneri d’urbanizzazione e costo di costruzione per il rilascio delle concessioni edilizie:

Quanto alla parte relativa alle sanzioni per mancato o ritardato pagamento di tali oneri e costo, il termine prescrizionale è di cinque anni in forza della generale previsione di cui all’art. 28 della legge n. 689/1981.

Quanto alla parte relativa alla determinazione degli oneri e del costo di costruzione, se il pagamento è stato rateizzato trova applicazione l’art. 2948 c.c., a mente del quale “si prescrivono in cinque anni:…4) gli interessi e, in generale, tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi”.

A) Si è in proposito precisato che il regime codicistico della prescrizione del credito trova integrale applicazione alla materia delle concessioni edilizie e dei relativi costi a carico dei titolari nei confronti del pubblico erario, in quanto non sussiste, nella legge 10/1977, una espressa disciplina in tal senso. Sicché, è stato generalmente ritenuto applicabile al credito in esame il termine decennale ordinario: tuttavia, la disciplina generale del codice civile prevede un termine breve, quinquennale, per tutte le ipotesi di “ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi”.

B) Si è, poi, aderito alla tesi sostenuta da una parte della giurisprudenza secondo la quale la voltura del titolo edilizio implica liberazione del cedente o dante causa dall’obbligo di corrispondere gli oneri di concessione ed il contributo di costruzione di cui alla L. 10/1977, laddove quest’ultimo non abbia realizzato, neppure in minima parte, la costruzione degli edifici.

Infatti, il presupposto di esigibilità degli oneri e del costo di costruzione è la materiale trasformazione urbanistica del territorio; una volta manifestato il presupposto (che consiste nella edificazione) le suddette obbligazioni hanno natura reale, si incorporano quindi nel bene immobile la cui realizzazione è, come detto, il loro presupposto di esigibilità e, dunque, non possono che interamente circolare con esso, non offrendo la legge che ne disciplina il regime alcun indicatore normativo speciale che faccia ritenere comunque applicabile la disciplina civilistica della solidarietà derivante dalla fattispecie dell’accollo, laddove una delle due parti (dante causa e avente causa) non ha iniziato l’edificazione, ossia per essa non si è verificato il presupposto di esigibilità del credito pubblico.

La solidarietà potrebbe dunque sussistere solo laddove il presupposto di esigibilità del credito, ossia l’edificazione, abbia avuto consistenza in capo al dante causa ed all’avente causa o cessionario, in quanto, in tal caso, l’identico fenomeno urbanistico ed edilizio ha tratto origine da due co-autori.

Invece, quando, come nel caso di specie, è solo il cessionario ad iniziare e completare l’edificazione, nessun obbligo si è mai formato sul dante causa, a meno di non voler sostenere l’inaccettabile tesi che l’obbligazione sorge per il solo possesso del titolo edilizio.

Infatti, in forza dell’art. 3 della L. n. 10/1977, il soggetto obbligato al pagamento dei contributi di urbanizzazione è il “titolare della concessione edilizia” che, per lo svolgimento di attività implicante la trasformazione edilizia – urbanistica del territorio partecipa agli oneri sopportati al riguardo dalla collettività. Dalla norma indicata è lecito inferire il principio secondo cui sussiste una intrinseca connessione tra l’esercizio dell’attività di edificazione e l’obbligazione dei contributi di urbanizzazione e di costruzione, tanto che ove la concessione edilizia non sia utilizzata sono ripetibili le somme pagate al Comune al titolo di cui innanzi (cfr. C.S., sez. IV, 22-2-1988, n. 105; sez. V, 12-6-1995, n. 894). Ciò significa che il venir meno della titolarità della concessione e quindi del diritto di edificazione in capo all’originario concessionario e la costituzione di un nuovo diritto in testa al subentrante, destinatario della volturazione e titolare quindi del nuovo ius aedificandi, comportano il trasferimento a carico di quest’ultimo, dal momento della volturazione, degli obblighi ancora inadempiuti derivanti dalla concessione edilizia, quando soprattutto detta volturazione abbia avuto luogo, come nella specie, allorché le opere non erano addirittura ancora iniziate.

Se, come detto, esiste una connessione innegabile tra ius aedificandi e obbligazione relativa agli oneri concessori, quest’ultima obbligazione non può perpetuarsi in capo al soggetto, originario concessionario che ha alienato il terreno interessato dalla trasformazione subito dopo il rilascio della concessione, volturata ad un nuovo soggetto che è quello che poi in concreto ha esercitato lo ius aedificandi.

Se, una volta intervenuta la volturazione della concessione edilizia, legittimato passivo rispetto alle misure repressive di lavori eventualmente condotti in difformità dalla concessione è soltanto il terzo subentrante e non l’originario titolare della concessione edilizia (TAR Lombardia, Milano, sez. II, 18-2-1984, n. 66), lo stesso principio non può non affermarsi anche rispetto alle obbligazioni pecuniarie nascenti dalla concessione edilizia volturata subito dopo il suo rilascio e connesse al concreto utilizzo della concessione stessa.

Si è altresì precisato che la concessione edilizia non ha natura personale, ma reale, nel senso che suo presupposto è una situazione soggettiva attiva del richiedente in relazione ad un bene e che da tale natura discende la possibilità di trasferimento della stessa insieme con l’area, subordinato ad un provvedimento di voltura che rappresenta un atto di accertamento del fatto del subingresso di un nuovo soggetto nel rapporto giuridico originario.

Quanto al fatto che la voltura non dà luogo ad una nuova concessione ma accerta una semplice novazione soggettiva del rapporto, si è rilevato che se parte della dottrina civilistica ritiene superfluo un discorso sulla novazione soggettiva, non prevista dal C.C. come figura autonoma, in quanto si può verificare dal lato passivo a seconda delle modalità e pattuizioni con cui avviene il mutamento soggettivo del rapporto obbligatorio, ex artt. 1268 ss.c.c. (l’art. 1235 c.c. rinvia infatti alle norme del capo VI), per cui più rispondenti alle modificazioni soggettive sono apparsi gli strumenti che attuano la cessione del credito o l’assunzione liberatoria dell’obbligo altrui, altra autorevole parte della dottrina civilistica sottolinea che il mutamento del debitore costituisce novazione soggettiva dell’obbligazione soltanto quando la prestazione è “intuitu personae” (e non è il caso del pagamento degli oneri connessi alla concessione edilizia in cui, per il cennato carattere di realtà non rileva “l’intuitus personae”), per cui l’obbligazione s’identifica essenzialmente nel debito.

Non si ha insomma novazione perché è mutato il soggetto, ma perché con la modificazione soggettiva viene modificato l’oggetto del rapporto, si che la novazione soggettiva si traduce in realtà in una novazione oggettiva.

2)   Con sentenza dell’ 1 aprile 2009, n. 637, si è stabilito che il limite dei 750 mc che il legislatore individua ai sensi dell’art. 39, comma 1, della L. n. 724/1994, come consistenza massima del manufatto ai fini dell’assenso al condono, si applica ai singoli manufatti oggetto della istanza di sanatoria. Tale interpretazione è, invero, del tutto logica, perché l’oggetto del bene giuridico contemplato dalla norma di tutela, è la produzione dell’effetto di conformazione (o meglio la espressione di un giudizio amministrativo di “sanatoria” ovvero di riconduzione a norma) e quest’ultimo ha per oggetto la res nella sua conformazione finale, ossia nella sua consistenza materiale come risulta dall’attività illecita di trasformazione edilizia che le parti pongono in essere.

3)   Con sentenza del 20 aprile 2009, n. 760, si è chiarito che ove nella stessa istanza di condono edilizio presentata direttamente presso il Comune, tra gli allegati, vi sia espressa menzione dell’attestato di versamento degli oneri dovuti, non è legittima la richiesta dell’Amministrazione, per altro intervenuta dopo un rilevante lasso di tempo, volta alla dimostrazione dell’avvenuto deposito di detto versamento. Si è espresso, inoltre, l’avviso che simili comportamenti contrastano con i principi di efficienza e trasparenza che devono improntare l’attività amministrativa e garantiti dall’art. 97 della Costituzione. Anzi, la mancata attivazione, stante il tempo trascorso per l’adozione di un provvedimento di recupero e controllo versamento somme di pertinenza comunale, posto che detta omissione può configurare l’ipotesi di danno erariale, richiede l’invio della copia del fascicolo di causa e della decisione al competente Procuratore Regionale della Corte dei Conti, per l’accertamento di eventuali responsabilità a carico di Amministratori e/o funzionari.

4)   Con sentenza del 28 aprile 2009, n. 803, si è ritenuto che ove l’area destinata alla realizzazione di una costruzione sia gravata da una servitù di passaggio, l’amministrazione comunale, consapevole del dissenso del titolare del detto diritto reale, non può rilasciare la necessaria concessione edilizia, rinviando eventuali contenziosi sul punto dinanzi al giudice civile.

Siffatto modo di procedere è impedito dall’art. 36 della l.r. 27/12/1978 n. 71, il cui comma 3, stabilisce che “la qualità di proprietario o di avente titolo deve essere documentata”, con il che conclamando, per argomento a contrario, che una qualsiasi limitazione della disponibilità dell’area da occupare con la costruzione incide sul presupposto stesso richiesto per ottenere la concessione. E ciò a prescindere dalla sussistenza di una servitù coattiva o meno, in quanto pur essendo funzionalmente diverse le due fattispecie, nessuna differenza sussiste in ordine alla limitazione della proprietà.

5)   Con la sentenza 1505/2009 è stato precisato che lo “stabile collegamento territoriale” che legittima l’impugnazione della concessione edilizia relativa a centri commerciali rilasciata a terzi non può essere valutato solo dal punto di vista strettamente topografico; al contrario, la distanza fra due sedi commerciali è concetto elastico che va misurato con riferimento al verosimile perimetro dei rispettivi bacini socio-economici di utenza.

Consegue che non sussiste la legittimazione ove parte ricorrente gestisca un complesso avente un diverso ruolo commerciale rispetto alla struttura di cui si contesta l’assentibilità e ciò, in particolare, quando quest’ultima, pur annoverando alcuni esercizi identici a quelli gestiti dai ricorrenti (ad esempio, le sale cinematografiche ed i locali di ristorazione), si connota per una diversa vocazione commerciale, in quanto tesa ad appagare interessi degli utenti di natura diversa. (Fattispecie di centro commerciale tradizionale rispetto a centro dedicato al “benessere”, caratterizzato anche, ma non prevalentemente, da esercizi commerciali).

6)   Con sentenza 1507/2009 è stato affermato che la pronuncia di decadenza della concessione edilizia, per mancato rispetto del termine triennale o di quello diversamente indicato per la realizzazione di una costruzione, si atteggia ad atto vincolato basato su un mero accertamento oggettivo,, a meno che non si dimostri l’esistenza di un “fatto sopravvenuto estraneo alla volontà del concessionario”, nel quale non rientra la semplice difficoltà tecnico/economica quale la avvenuta “liquidazione” (per non meglio chiarite ragioni) di una società affiliata ad un Consorzio intestatario della concessione decaduta ed incaricata della coesecuzione dei lavori. Infatti, la richiamata “liquidazione” – pur se sopravvenuta – non rientra nel novero dei fatti estranei alla “sfera di governo” della ricorrente, che ben avrebbe potuto invece adoperarsi per assumere in toto la gestione del cantiere o per trovare un impresa sostitutiva.

In tema di processo amministrativo

1) Con Sentenza del 16.1.2009, n. 86, si è ribadito che la mancata comparizione del difensore della parte in camera di consiglio non determina l’impossibilità di adottare comunque una sentenza in forma semplificata ai sensi del combinato disposto degli artt. 21 e 26 della l.n. 1034/1971. Infatti, sebbene la lettera della legge configuri la previa consultazione delle parti costituite come adempimento obbligatorio per il Tribunale per la definizione del ricorso nel merito, tuttavia, in tanto tale adempimento può essere assolto dal Collegio in quanto le parti costituite compaiano anche in Camera di Consiglio, eventualmente al fine di rappresentare esigenze difensive incompatibili con la pronuncia della sentenza in forma abbreviata. Ove nessuna delle parti costituite abbia, invece, inteso intervenire all’udienza camerale, bisogna ritenere che esse, sia pure per facta concludentia, abbiano preventivamente accettato la possibilità di una definizione immediata del giudizio. Una diversa interpretazione (che subordini la definizione del giudizio nel merito in occasione dell’esame della domanda cautelare all’effettiva consultazione, e quindi alla comparizione in camera di consiglio, dei difensori delle parti costituite) verrebbe in sostanza a rimettere l’operatività dell’istituto processuale di cui agli articoli 21, comma 10 e 26, commi 4 e 5, L.n. 1034 del 1971 all’esclusiva disponibilità delle parti costituite, che potrebbero paralizzare il potere del Collegio di definire la lite nel merito semplicemente non comparendo alla Camera di Consiglio fissata per la delibazione dell’istanza cautelare.

2) Con Sentenza del 25.3.2009, n. 587, si è stabilito che la tempestività, in sé, del deposito del ricorso elettorale (ed in generale) è assicurata anche dal mero versamento in atti della c.d. velina, purché da essa risulti in modo certo l’avvenuta consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario per la sua notificazione a controparte e, cioè, la perfezione del procedimento notificatorio per quanto di spettanza del richiedente; la prova delle notifiche dovrà essere assunta comunque prima della decisione della causa.

3) Con Sentenza del 30.11.2009, n. 2021 si è stabilito che non sussiste un interesse “proprio” alla risoluzione in diritto della questione di merito (e, quindi, non si può neanche predicare di giudizio virtuale), ove il bene della vita non sia più conseguibile (fattispecie relativa alla mancata aggiudicazione di un appalto, una volta che lo stesso sia stato espletato dalla controinteressata), ove la residua domanda di risarcimento, anche in presenza della riscontrata eventuale illegittimità oggettiva dell’attività amministrativa, debba essere rigettata per la carenza dell’altro elemento determinate, vale a dire il requisito psicologico quanto meno della colpa.

4) Con Sentenza dell’11.12.2009, n. 2093, si è chiarito che la sentenza, analogamente al suo contenuto e agli effetti del giudicato, non rientra nella disponibilità delle parti e, di conseguenza, essa non può essere rimossa in via transattiva. Si è, in particolare, precisato che non è configurabile in capo agli appellanti vittoriosi alcuna possibilità di transigere le proprie pretese assistite dal giudicato, giacché nel contratto di transazione disciplinato dagli artt. 1965 segg. del codice civile, la causa del negozio si fonda sul presupposto che la lite sia imminente ma non ancora pendente o, se pendente, non sia stata ancora decisa con sentenza passata in giudicato. Per la validità della transazione è, quindi, necessaria la sussistenza della res litigiosa, in quanto ciò costituisce non l’oggetto, ma il presupposto stesso della transazione (Cass. civile sez. III, 3-4-2003, n. 5139).

In tale ottica, si è conseguentemente affermato che le parti di un precedente giudizio d’appello definito con sentenza passata in giudicato, non possono porre nel nulla le statuizioni della sentenza consolidando situazioni giuridiche e effetti di atti già eliminati dalla pronunzia di annullamento, perché una transazione del genere viola palesemente l’art. 21 septies della legge 241/1990.

Al riguardo la predetta pronunzia precisa che l’effetto caducatorio e l’effetto conformativo delle sentenze amministrative operano automaticamente per ricondurre a legittimità l’azione amministrativa ed eliminare gli effetti prodotti dal provvedimento prima del suo annullamento; effetti questi che non possono mantenersi, perché sarebbe contraddetta, altrimenti, l’efficacia ex tunc dell’eliminazione del provvedimento annullato. Ciò comporta che le decisioni giurisdizionali sono vincolanti per l’amministrazione non solo per quanto concerne gli effetti demolitori statuiti e nei confronti delle parti coinvolte, ma anche per quanto riguarda l’adozione degli atti conformativi, che devono essere adottati nell’assoluto rispetto del contenuto formale e sostanziale delle decisioni medesime; di conseguenza, qualsiasi nuovo atto dell’amministrazione che si ponga in contrasto con la statuizione contenuta nella sentenza esecutiva, o che trovi fondamento o giustificazione o che si basi sul presupposto dell’esistenza di un atto annullato con la medesima sentenza, ovvero dia ulteriore seguito a provvedimenti eliminati dal mondo giuridico con annullamento disposto con sentenza esecutiva, è affetto da antigiuridicità   per   violazione   dell’obbligo   a   carico dell’amministrazione di conformarsi alla pronuncia giurisdizionale (cfr. in tal senso Consiglio Stato, Sez. VI, 23 dicembre 2008, n. 6524 e 22 settembre 2008, n. 4563; T.A.R. Puglia Lecce, Sez. I, 25 marzo 2009, n. 538; T.A.R. Lazio Roma, Sez. III, 09 novembre 2005, n. 10875).

5)   Con sentenza dell’11.12.2009, n. 2098, in tema di termini computabili “a ritroso”, si è ritenuto che il termine di dieci giorni previsto nell’art. 23, co. 4, L. Tar, secondo il quale la parte può presentare memorie fino a dieci giorni liberi anteriori al giorno fissato per l’udienza, deve slittare al giorno antecedente alla scadenza (e non a quello successivo) – ove tale scadenza cada in giorno festivo – onde assicurare alla controparte il diritto al contraddittorio processuale previsto dalla legge.

6) Con Ordinanza 574/2009 è stato chiarito che, nell’ipotesi in cui il ricorso   giurisdizionale   sia   stato   notificato   puntualmente all’amministrazione resistente presso la sua sede, e non presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato quale domiciliataria ex lege, il giudice deve concedere alla parte un termine ulteriore per procedere alla rinnovazione delle notifiche, in ossequio all’art. 291, co. 1, c.p.c., espressamente applicabile al processo amministrativo e contabile per effetto del richiamo contenuto nell’art. 46, co. 24, della L. 69/2009.

In materia di elettorale

1) Di particolare rilievo è la sentenza del 19.2.2009, n. 382, secondo la quale anche nel processo elettorale vi sono delle parti necessarie, la cui mancata tempestiva introduzione nel giudizio mediante la procedura prevista per il processo elettorale nei tempi ristretti dalla stessa regolata determina l’inammissibilità del ricorso. Dette parti essenziali sono i candidati eletti, in quanto espressamente individuati dalla legge, quali parti necessarie del processo, quelli, cioè, che, in via immediata, dall’accoglimento del ricorso possono ricevere il pregiudizio della perdita dell’”Ufficio” ricoperto. E’ indubbio che nei termini decadenziali il ricorso vada pertanto notificato a tutti i consiglieri eletti, salva la possibilità, ex art. 36 R.D. 26/06/1924 n. 1054, di consentire la rinnovazione della notificazione, nei casi di errore che dal Tribunale sia ritenuto scusabile.

2) Con sentenza dell’8.5.2009, n. 900, si è stabilito che l’elezione del consiglio circoscrizionale va rinnovata ogniqualvolta, per qualsiasi causa, e dopo che, sia stato rinnovato il Consiglio Comunale (e quindi anche nel caso di annullamento giurisdizionale delle elezioni di quest’ultimo Organo).

Si è, inoltre, precisato che é manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale relativa al conseguente annullamento dell’elezione dei consigli circoscrizionali, ove annullate le elezioni del Consiglio Comunale.

In materia di responsabilità della Pubblica Amministrazione

1) Con sentenza del 28.1.2009, n. 195, si è ribadito che la mera colpa dell’Amministrazione dovuta a carenze procedimentali, suscettibili all’esito del nuovo procedimento di determinare comunque il diniego della pretesa del privato, non è idonea a comportare anche il risarcimento del danno derivante dall’ipotetica accoglibilità della pretesa.

Si è, inoltre, precisato che se è vero che un atto palesemente illegittimo, in quanto non adeguatamente motivato, può originare un danno stante la colpa precontrattuale dell’Amministrazione per imperizia, risiedente nella violazione di elementari regole dell’azione amministrativa delle quali sussiste l’onere di conoscenza, va tuttavia rilevato che la lesione di un interesse legittimo può essere fonte di responsabilità aquiliana, e quindi dar luogo a risarcimento del danno ingiusto, a condizione che risulti danneggiato, per effetto dell’attività illegittima della p.a., l’interesse al bene della vita al quale il primo si correla, e che detto interesse risulti meritevole di tutela alla stregua del diritto positivo.

Qualora rilevi, invece, un interesse cosiddetto pretensivo, il quale assicura solo che il bene in vista del quale è accordato sarà negato o concesso nel rispetto di determinate regole e non garantisce il conseguimento del bene suddetto, consegue che, una volta conclusosi il procedimento con soddisfazione di detto interesse, o con legittima negazione dello stesso mediante un nuovo provvedimento, non vi è più spazio per far valere posizioni giuridicamente garantite e deve escludersi l’esistenza di un pregiudizio risarcibile.

Conclusivamente, solo dopo la reiterazione del procedimento ed il correlato riconoscimento della fondatezza dell’aspirazione al bene della vita sarà possibile prendere in considerazione l’istanza di risarcimento.

2) Con la rilevante sentenza del 9.10.2009, n. 1681, è stata ritenuta che é inammissibile la domanda di risarcimento del danno per perdita di chance relativa al mancato illegittimo affidamento di un appalto di opere pubbliche, ove, seppur specificata sin da subito nell’atto introduttivo e ribadita pedissequamente nel ricorso per motivi aggiunti e nelle successive memorie, sia stata supportata non già da elementi di prova, ma da una elencazione delle voci di costo che la ricorrente avrebbe affrontato in sede di esecuzione dell’appalto ed il corrispondente utile derivante dall’aggiudicazione dell’appalto. E ciò in quanto, mentre l’elencazione degli utili deriva dalla stessa offerta, per cui non abbisogna un particolare approfondimento probatorio, l’elenco dei costi ipoteticamente sostenuti deve essere sorretto da indizi di prova.

E’ stato affermato, inoltre, l’importante principio secondo il quale il lucro cessante da mancata aggiudicazione può essere risarcito per intero se e in quanto l’impresa possa documentare di non aver potuto utilizzare mezzi e maestranze, lasciati disponibili, per l’espletamento di altri servizi, mentre quando tale dimostrazione non sia stata offerta è da ritenere che l’impresa possa avere ragionevolmente riutilizzato mezzi e manodopera per lo svolgimento di altri, analoghi servizi, così vedendo in parte ridotta la propria perdita di utilità, con conseguente riduzione in via equitativa del danno risarcibile.

Si tratta di una applicazione del principio dell’ “aliunde perceptum” (ben nota alla giurisprudenza civilistica: basti pensare all’ “aliunde perceptum” del lavoratore illegittimamente licenziato e poi reintegrato), in base al quale, onde evitare che a seguito del risarcimento il danneggiato possa trovarsi in una situazione addirittura migliore rispetto a quella in cui si sarebbe trovata in assenza dell’illecito, va detratto dall’importo dovuto a titolo risarcitorio, quanto da lui percepito grazie allo svolgimento di diverse attività lucrative, nel periodo in cui avrebbe dovuto eseguire l’appalto in contestazione.

L’onere di provare l’assenza dell’ “aliunde perceptum” grava non sull’Amministrazione, ma sull’impresa.

Si è, infine, ritenuto che non può liquidarsi, tout court, a titolo di perdita di chance in una gara, il 10% derivante dall’utile di impresa, ove questo non sia stato oggetto di specifica prova mediante comparazione con l’offerta prodotta in sede di gara.

3) Con la sentenza n. 2098/2009 è stato chiarito che ai sensi dell’art. 2 bis della L. 241/190, introdotta con la Legge 18 giugno 2009 n. 69, in base al quale “Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, non è possibile riconoscere né una sorta di indennizzo a favore del privato, collegato alla ritardata adozione del provvedimento e sganciato da ogni conseguenza di ordine patrimoniale, né una sorta di sanzione per la PA ritardataria. Al contrario. il legislatore sembra aver soltanto codificato una responsabilità civile, che rimane comunque ancorata all’esistenza (ed alla prova) del “danno ingiusto” subìto dal privato.

In materia di contratti di appalto di lavori pubblici

1) Con sentenza dell’8 maggio 2009, n. 899, è stato chiarito che non assume alcun autonomo rilievo il fatto che, ai fini della partecipazione ad una gara ad evidenza pubblica, venga esibito un DURC rilasciato dalla Cassa edile del luogo in cui abbia sede l’impresa o dove si trovino tutti i suoi cantieri, ovvero, in ipotesi, anche solo alcuni di essi, in quanto occorre che l’attestazione sia appunto riferita a tutti i cantieri dell’impresa, ovunque questi siano ubicati.

Inoltre, si è specificato che la funzione del DURC non è quella di accertare requisiti soggettivi dell’impresa (affidata alle attestazioni di qualità), ma la sua diversa affidabilità sotto il profilo della correntezza contributiva. Ne consegue che la mancata iscrizione alla Cassa Edile, per mancanza di vigenti rapporti di lavoro (nel settore edile) che obbligano l’impresa in tal senso, non può precludere il rilascio del D.U.R.C., sia pure limitato alle situazioni contributive INPS ed INAIL. Ciò in quanto l’obbligo di iscrizione alle Casse edili, come chiarito dal Ministero del Lavoro con la circolare n. 5/2008, ricorre esclusivamente per le imprese inquadrate o inquadrabili nel settore dell’edilizia, con la esclusione pertanto delle imprese rientranti nell’ambito di applicazione del CCNL metalmeccanico comunque operanti nelle realtà di cantiere. Sono altresì da considerarsi escluse dal predetto obbligo, peraltro, le imprese che, pur inquadrate o inquadrabili nel settore dell’edilizia o che applicano il relativo contratto, non occupano operai da denunciare alla Casse edili ma esclusivamente personale amministrativo o tecnico.

Infine, si è chiarito che in tema di polizza fidejussoria da allegare ad un’offerta prodotta in gara ad evidenza pubblica, la sottoscrizione del garantito non costituisce, in relazione al tipo negoziale della fideiussione per quale strutturato dall’art. 1936, II comma, c.c., un elemento essenziale di detto contratto di garanzia; per la medesima ragione – cioè in quanto la fideiussione è un contratto che si conclude, anche ex art. 1333 c.c., tra il garante e il creditore – restano del tutto marginali rispetto ad essa altresì i rapporti del garante con il debitore garantito.

2) Con la già richiamata decisione del 9.10.2009, n. 1681, si è inoltre chiarito che in tema di appalto integrato, a mente dell’art. 140 del dpr n. 554/99, la redazione del progetto esecutivo segue la stipula del contratto d’appalto, e, quindi, la formulazione del progetto definitivo.

In altri termini, l’appalto integrato è caratterizzato dal fatto che a base d’asta non viene previsto un progetto esecutivo per il quale ai concorrenti in gara viene richiesta la sola offerta economica, ma è la stessa redazione dell’esecutivo, unitamente allo svolgimento dell’appalto, ad essere l’oggetto della selezione, sulla scorta di una base di gara fondata sul solo progetto definitivo formulato dall’Amministrazione.

In particolare, poi, ai sensi del comma 3 del richiamato art. 140, “il progetto esecutivo non può prevedere alcuna variazione alla qualità e alle quantità delle lavorazioni previste nel progetto definitivo, salvo quanto disposto dal comma 4”.

Ne deriva che la possibilità di modificare il progetto definitivo qualora, in sede di redazione del progetto esecutivo, emergano errori od omissioni del primo, resta subordinata alla sussistenza di un duplice ordine di fattori sottratti alla mera discrezione dell’offerente: – che ciò avvenga in fase di esecuzione del contratto, proprio per evitare che proposte di modifica avanzate in sede di gara introducano un ulteriore elemento di valutazione (non debitamente parametrato) rispetto al mero prezzo; – che sia la stessa stazione appaltante a procedere all’accertamento delle cause, condizioni e presupposti che hanno dato luogo alle variazioni, riconoscendo, in sostanza, i propri errori ed omissioni compiuti nel progetto definitivo (art. 140, comma 4, Regolamento), con ciò assumendosi tutte le responsabilità che ne conseguono.

Resta quindi preclusa all’offerente la possibilità di apportare modifiche, alla lista delle lavorazioni e forniture previste per l’esecuzione dell’opera (o ai documenti che ne stanno alla base), diverse da quelle conseguenti alla rigorosa verifica condotta sulla base degli elaborati e del capitolato speciale del progetto definitivo posto a base di gara.

2-bis) Con la medesima decisione ha, altresì, chiarito che i prezzi offerti in sede di gara volta all’assegnazione di un appalto di opere pubbliche devono trovare una corrispondente giustificazione almeno nell’ambito del subprocedimento della valutazione dell’anomalia dell’offerta, da considerare in maniera unitaria e quale effettivo conclusivo resoconto del costo complessivo dell’appalto.

Sicché, importi non ivi giustificati conducono non solo ad annoverare nell’ambito dell’anomalia la mera sottostima di un prezzo (quale valore derivante dalla proposta di un prezzo eccessivamente basso e non corrispondentemente giustificato), ma anche l’assoluta mancata giustificazione nella sua interezza, di tal guisa che, detto prezzo, sia tale da azzerare o rendere addirittura negativo l’utile di impresa.

In particolare, i costi relativi ai prezzi offerti in sede di gara si espongono a prezzi di listino (correnti o di rilevazione), salvo utilizzare prezzi più bassi corredati di idonea documentazione giustificativa (contratti, impegni negoziali, fatture ecc…).

Altrimenti, in quanto soggettivamente ingiustificati o alternativamente individuati in documenti ufficiali (prezziari nazionali o regionali, CCNL etc.) non sono idonei a giustificare i prezzi offerti in sede di gara.

3) Con sentenza del 25.11.2009 si è stabilito che nell’ipotesi di cui alla lettera g) dell’art. 38 del T.U. sui contratti (violazione degli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse) non rileva affatto l’avvenuta annotazione nel Casellario informatico (e, quindi, non è dalla data dell’eventuale cancellazione che possono derivare effetti favorevoli in capo al destinatario della stessa), ma la semplice configurabilità della irregolarità fiscale, per consentire l’esclusione da una gara per l’affidamento di un appalto pubblico, e, all’opposto, l’avvenuta regolarizzazione, per evitare gli effetti negativi previsti dalla norma in esame.

Nel caso normato, invece, dalla lettera h) dell’art. 38 del T.U. sui contratti (falsa dichiarazione in sede di gara) diversamente che nell’ipotesi sub 38 lett. g), l’iscrizione nel Casellario informatico è fatto costitutivo e, quindi, presupposto della esclusione dalla gara per l’affidamento di un appalto pubblico.

4) Con sentenza del 27 luglio 2009 n. 1367, è stato affermato che, in presenza di un provvedimento adottato dalla stazione appaltante, che recede dal contratto d’appalto stipulato con la società aggiudicataria a causa di temute infiltrazioni mafiose e contestualmente si oppone al subentro di altra società (nella quale la società aggiudicataria si è trasformata ai sensi degli artt. 2498 e sg. del c.c nel rapporto contrattuale, è necessario che tale seconda impresa impugni, oltre che il diniego di subentro, anche il provvedimento che determina il recesso dal precedente contratto. In mancanza di detta impugnazione, il ricorso si rivela inammissibile, posto che risulta caducato con decisione incontestata ed irreversibile proprio il rapporto giuridico sul quale dovrebbe innestarsi la pretesa novazione soggettiva.

In materia di silenzio della P.A.

1) Con sentenza del 22.9.2009, n. 1553, si è stabilito che in tema di silenzio serbato dall’Amministrazione, non è configurabile la sopravvenuta carenza di interesse per intervenuta adozione del provvedimento quando l’Amministrazione abbia comunicato il preavviso di diniego, posto che detto atto, di natura endoprocedimentale, é volto a garantire, ai sensi dell’art. 10 bis della l. 241/1990, il diritto in capo agli istanti “di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti”.

L’indole interlocutoria di detto provvedimento appare manifestata anche dal 3^ inciso della stessa disposizione da ultimo richiamata, in quanto ivi viene prevista, quale effetto derivante dal preavviso di diniego, soltanto l’interruzione dei termini per concludere il procedimento (che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo), così confermando l’assenza della manifestazione della volontà conclusiva dell’amministrazione, necessaria per interrompere il silenzio dalla stessa serbato.

In materia di tributi locali relativi alla tutela ambientale

1) Con sentenza del 7.7.2009, n. 1243, si è stabilito che nelle more della attuazione dell’art. 238 D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, la competenza a determinare la TIA va affidata ai Comuni e l’eventuale inerzia nella determinazione tariffaria, ove questa debba ritenersi configurabile, può essere oggetto di intervento sostitutivo, ai sensi dell’art. 24 L.R. 3.12.1991 n. 44, da parte del competente Assessore regionale agli enti locali, cui compete il compito di nominare un commissario ad acta, che, in sostituzione dell’amministrazione, possa adottare gli atti obbligatori per legge.

2) Con sentenza del 22.9.2009, n. 1556, si è stabilito che, in Sicilia, è incompetente l’Agenzia Regionale per i Rifiuti e le Acque ad assumere i provvedimenti sostitutivi concernenti il recupero crediti nei confronti dei Comuni ed attinenti alla tariffa sui rifiuti solidi urbani, mentre il potere sostituivo va riconosciuto a favore del competente Assessorato Regionale alle Autonomie Locali. Ha, inoltre, chiarito che il complesso sistema volto alla determinazione della tariffa per la raccolta dei rifiuti solidi urbani può sintetizzarsi, in Sicilia, nelle more della attuazione, non ancora intervenuta, dell’art. 238 D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (il cui comma 6 prevede che il Ministro dell’ambiente, con i poteri ex art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, disciplina, con apposito regolamento, i criteri generali sulla base dei quali vengono definite le componenti dei costi e viene determinata la tariffa), con le seguenti fasi:

1) determinazione della tariffa da parte dei Comuni;

2) accertamento e riscossione da parte delle ATO;

3) istituzione da parte dei Comuni nel bilancio di previsione di un apposito capitolo di spesa con adeguata dotazione volto ad integrare la riscossione da parte delle ATO, al fine di coprire integralmente le spese di gestione del servizio raccolta rifiuti solidi urbani;

4) eventuale difficoltà finanziaria finanziabile dal fondo di rotazione solo dopo il ricorso alle fonti di finanziamento alternativo, ivi comprese quelle degli enti locali dell’ambito territoriale e l’indebitamento bancario;

5) concessione eventuale alle ATO del fondo di rotazione con una procedura di rientro programmata;

6) finanziamento del rientro mediante la riscossione della tariffa da parte delle ATO;

7) possibilità di intervento del Presidente della Regione sulle ATO, nell’ipotesi di omesso versamento destinato alla restituzione dell’importo erogato dal fondo;

8) intervento dell’Assessore Regionale Autonomie locali nelle ipotesi di omesso adempimento da parte dei Comuni degli obblighi di cui al punto 3) e, in sede di procedura relativa al fondo di rotazione, in caso di insufficienza delle riscossioni da parte delle ATO, mediante il taglio dei trasferimenti per lo svolgimento delle funzioni amministrative.

SECONDA SEZIONE

In materia di impianti pubblicitari

1) Con sentenza n. 506/2009 si è affermato che l’invito alla rimozione di impianti pubblicitari ove non costituisca sanzione accessoria di sanzione pecuniaria irrogata ai sensi delle norme del codice della strada, ma sia stato adottato dal Comune esclusivamente a tutela della corretta gestione ed utilizzazione del territorio, sul presupposto della intervenuta scadenza dell’autorizzazione a suo tempo concessa, costituisce attività amministrativa rientrante nella competenza esclusiva del Giudice Amministrativo ai sensi dell’art. 34 del D.L.vo n. 80/98.

In materia di espropriazione per pubblica utilità

1) Con sentenza n. 827/2009 si è affermato che la dichiarazione di pubblica utilità di un opera pubblica non si connota come un sub procedimento del procedimento espropriativo, ma costituisce procedimento autonomo che si conclude con un atto di natura provvedimentale, l’approvazione del progetto, immediatamente impugnabile, al quale si applicano le norme sull’avvio del procedimento, che, se violate, determinano l’illegittimità dell’intera procedura espropriativi con conseguente obbligo risarcitorio a carico dell’Ente Pubblico.

2) Con sentenza 3 giugno 2009, n. 1005, si è stabilito che la retroattività delle pronunce della Corte Costituzionale prevale sul contrario principio della perpetuatio jurisdictionis di cui all’art. 5 c.p.c.; nel caso specifico, si trattava della occupazione del fondo oltre i termini di efficacia del decreto di occupazione di urgenza, questione su cui si registra il contrasto fra la giurisprudenza del giudice ordinario e quella del giudice amministrativo, entrambe rivendicanti la giurisdizione.

Il Collegio, sulla base dell’intervento della Corte Costituzionale, che con le sentenze 204/04, 281/04 e 191/06, ha quindi affermato la giurisdizione del giudice amministrativo in tutte le controversie in tema di espropriazione aventi per oggetto i comportamenti che risultano riconducibili all’esercizio di un pubblico potere, ha ritenuto sussistere la propria giurisdizione, in considerazione del fatto che l’azione della amministrazione, nel caso di specie, fosse riconducibile ad esercizio di potere; ciò anche nel caso di specie, in cui il ricorso era stato proposto di fronte al giudice ordinario nel giugno 2000, e quindi riassunto di fronte al giudice amministrativo.

3) In materia di risarcimento dei danni derivati da occupazione illegittima, con sentenza dell’1-7-2009, n. 1565, si è affermato che va tenuto presente quanto recentemente affermato in materia dal C.G.A. con la sentenza n. 49/09 del 12-12-2008, ovvero che “poiché la somma di denaro che spetta all’interessato a titolo di risarcimento deve sostituire il valore del bene che l’Amministrazione non restituisce, occorre fare riferimento a tale momento della mancata restituzione (ovvero della opzione del privato per il risarcimento, anziché per la restituzione, opzione esercitata con la proposizione del ricorso giurisdizionale). Il valore monetario del bene potrà poi essere rivalutato secondo i principi generali in materia risarcitoria, al momento della pronuncia della decisione”.

4) Con sentenza n. 1319 del 14-7-2009 si è affermato che, nel caso di espropriazione illegittima il privato rimane proprietario del terreno sino a quando l’amministrazione non provvede ad acquisirlo con il provvedimento disciplinato dall’art. 43 D.P .R. 327/01; conseguentemente deve essere escluso che la prescrizione del diritto inizi a decorrere dal momento dell’irreversibile trasformazione del fondo.

5) Con sentenza n. 697 del 7-4-2009 si è affermato che l’accordo bonario sull’indennità spettante all’espropriando non comporta immediatamente la cessione volontaria del bene. Con l’accettazione dell’indennizzo da parte del proprietario espropriando l’entità dell’indennizzo stesso diventa definitiva solo in caso di emissione del decreto di esproprio; in mancanza di tale ultimo atto la procedura perde gli originari connotati di legittimità.

Si è, quindi, precisato che il negozio di cessione volontaria avente ad oggetto un immobile espropriando, indispensabile per concludere automaticamente la procedura espropriativi, è regolato dai principi civilistici sulla formazione del consenso e sottoposto alla disciplina propria della stipulazione del contratto; pertanto, essendo posto in essere da un’Amministrazione comunale ed avendo per di più un oggetto di cui neppure la stessa può disporre, esso è soggetto a tutti gli adempimenti richiesti dall’evidenza pubblica per le P.A., primo fra tutti la forma scritta a pena di nullità, che può ritenersi osservata solo in presenza di un documento che contenga, in modo diretto, la dichiarazione della volontà negoziale, che venga redatto al fine specifico di manifestare tale volontà e dal quale dunque possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alle prestazioni da svolgersi da ciascuna delle parti; la mera accettazione della proposta di vendita o di acquisto del bene fatta dall’uno o dall’altro contraente non è, infatti, sufficiente in quanto la sussistenza ed il perfezionamento della vendita possono configurarsi soltanto in presenza di un documento scritto stipulato dal rappresentante legale dell’Amministrazione e dall’espropriato e contenente l’enunciazione degli elementi essenziali del contratto, nonché l’accordo su di essi da parte dei contraenti.

In materia di pubblico impiego privatizzato

1)   Con sentenza 28 dicembre 2009, n. 2251, sulla base della intervenuta qualificazione normativa di Enti Pubblici non economici delle Autorità Portuali, contenuta nell’art. 1, comma 993, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, si è ritenuto che le Autorità Portuali siano sottoposte all’obbligo di effettuare concorso pubblico per la scelta dei soggetti da assumere quali dipendenti a tempo indeterminato.

2)   Con sentenza n. 693/2009 si è ritenuto che non rientra nella giurisdizione amministrativa la fattispecie dell’inserimento in apposita graduatoria, in base a criteri fissi e prestabiliti, di tutti coloro che siano in possesso di determinati requisiti e che aspirano alla stabilizzazione, essendo la stessa ricompressa nella giurisdizione del giudice ordinario.

Ciò in quanto la giurisdizione amministrativa contemplata dall’art. 63 comma 4 del D.L.vo 165/01 è limitata alle procedure che iniziano con l’emanazione di un bando e sono caratterizzate dalla valutazione comparativa dei candidati con la compilazione di una graduatoria la cui approvazione, individuando i vincitori, rappresenta l’atto terminale del procedimento.

3)   Con sentenza dell’8-10-2009, n. 1657, si è ritenuto che in materia di graduatorie permanenti del personale docente della scuola la giurisdizione spetta al giudice ordinario, venendo in questione atti che non possono che restare compresi tra le determinazioni assunte con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato.

4)   Con sentenze n. 792, 882 e 1622 del 2009 si è stabilito di conformare il proprio orientamento in materia di inserimento nelle graduatorie provinciali del personale docente a quanto affermato dalla Corte di Cassazione Sez. Unite, ovvero che la giurisdizione appartiene al giudice ordinario, in quanto quella del giudice amministrativo “è limitata a quelle procedure che iniziano con l’emanazione di un bando e sono caratterizzate dalla valutazione comparativa dei candidati e dalla compilazione finale di una graduatoria, la cui approvazione, individuando i “vincitori”, rappresenta l’atto terminale del procedimento concorsuale, cosicché non vi resta compresa la fattispecie dell’inserimento in apposita graduatoria di tutti coloro che siano in possesso di determinati requisiti (anche derivanti dalla partecipazione a concorsi) e che è preordinata al conferimento dei posti di lavoro che si renderanno disponibili” (Cass. SU, 20 giugno 2007, n. 14290 da Cass. SU, 13 febbraio 2008, n. 3399).

5)   Con sentenza n. 19712/09 del 4-11-2009 si è ritenuto, in materia di Concorsi interni, che la giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 35 D.Lgs n. 165 del 2001 si estende ai concorsi per soli candidati interni indetti per il passaggio da un’area funzionale ad un’altra. Alla stregua dell’orientamento della Cassazione civile Sez. un. del 9 febbraio 2009, n. 3051, si è affermato che il “discrimen” tra giurisdizione ordinaria e amministrativa, per le controversie inerenti a concorsi interni, è dato dalla permanenza dei vincitori nella stessa area professionale oppure dal loro passaggio ad aree diverse e superiori, compresa, ovviamente l’area della dirigenza. Per i concorsi “interni”, pertanto, la giurisdizione è determinata dall’esito della verifica in ordine alla natura della progressione verticale, restando riservato all’ambito dell’attività autoritativa soltanto il mutamento dello status professionale, non le progressioni meramente economiche, né quelle che comportano si il conferimento di qualifiche più elevate, ma comprese tuttavia nella stessa area, categoria, o fascia di inquadramento, e caratterizzate, di conseguenza, da profili professionali omogenei nei tratti fondamentali, diversificati sotto il profilo quantitativo piuttosto che qualitativo.

In materia di contratti di appalto di forniture

1) Con sentenza n. 291/2009, premessa la equiparabilità e sovrapponibilità delle unioni di acquisto previste per l’acquisto di beni e servizi da parte delle aziende ospedaliere in Sicilia ex art. 24, comma 29 L.Reg. n. 2/07, alle centrali di committenza di cui all’art. 33 T.U. Appalti, si è ritenuto che la costituita centrale di committenza (o unione di acquisto) costituisce meramente un modulo organizzativo, vale a dire uno strumento di raccordo tra Amministrazioni privo di propria individualità e non un centro formale di imputazione autonomo, con la conseguenza che gli atti della procedura vanno imputati non solo alla “capofila” ma anche alle altre Amministrazioni che la compongono che dovranno poi singolarmente formalizzare il rapporto con la ditta aggiudicataria, mediante redazione di apposito contratto. Ne consegue che la costituita unione d’acquisto non sposta su di se la legittimazione passiva dovendosi procedere, per la regolare costituzione del contraddittorio, alla notifica del ricorso a tutti i soggetti che ne fanno parte avendo aderito alla procedura centralizzata di acquisto.

2) Con sentenza n. 282 del 9-2-2009 sono stati formulati i seguenti orientamenti:

A. Se l’amministrazione fissa una regola contraria alla legge, per chi ha interesse ad invalidarla si apre la via dell’impugnativa del bando di gara, nei modi e nei tempi stabiliti dalla legge processuale. Qualora, invece, la stazione appaltante ometta di inserire nella lex specialis un contenuto previsto come obbligatorio dell’ordinamento giuridico, non sussiste alcun onere di tempestiva impugnazione perché, analogamente a quanto avviene nel diritto civile ai sensi degli artt. 1374 e 1339 c.c., le eventuali lacune del provvedimento adottato dalla P.A. si colmano in via suppletiva soccorrendo al riguardo il meccanismo di integrazione automatica.

B. Negli appalti pubblici di servizi e forniture l’amministrazione gode di un potere discrezionale nel fissare i requisiti di partecipazione ad una gara per l’aggiudicazione in modo più stringente o in numero maggiore di quelli fissati dalla legge, sempre che non siano irragionevoli o in violazione di principi generali o della stessa legge.

C. Se il concorrente non è in grado, per giustificati motivi, ivi compreso quello concernente la costituzione o l’inizio dell’attività da meno di tre anni, di presentare le due referenze bancarie richieste, può provare la propria capacità economica e finanziaria mediante qualsiasi altro documento considerato idoneo dalla stazione appaltante.

TERZA SEZIONE

In materia di gratuito patrocinio

1. Con sentenza n. 440 del 27 febbraio 2009 sono stati enucleati i 43 seguenti principi: La Commissione per il patrocinio a spese dello Stato assume in ambito T.A.R. le funzioni già attribuite all’ordine degli avvocati (artt. 124-126 T.U. approvato con D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115.) ed è chiamata, nella sua composizione mista (già prevista dalla vecchia normativa), a valutare sia i presupposti del reddito del richiedente, che quelli della non manifesta infondatezza del proponendo ricorso; fermo restando il permanente controllo del “magistrato” (ossia del Collegio) in sede di revoca (nelle ipotesi di cui all’art. 136 T.U.) o di riesame dell’istanza in ipotesi di reiezione da parte della Commissione (art. 126 T.U) e va escluso che le determinazioni assunte abbiano natura puramente ed intrinsecamente “amministrativa”; conseguentemente il regime dei possibili reclami va ricercato all’interno dell’apparato giurisdizionale, sicché, e nel caso dell’apparato giurisdizionale amministrativo, valgono i rimedi processuali previsti dal T.U. n. 115/2002: se di ammissione al patrocinio va trasmessa al “magistrato” (collegio nel caso del T.A.R.) “competente per il giudizio”, che valuterà in via definitiva l’ammissione al beneficio di legge; se di reiezione o di inammissibilità, può essere immediatamente reclamata davanti allo stesso “magistrato” (collegio nel caso del T.A.R.) “competente per il giudizio” che adotterà ogni definitiva determinazione.

In materia di accesso agli atti

1) Con sentenza n. 427 del 27 febbraio 2009 si è stabilito che va garantito al creditore nei confronti del debitore l’accesso alla denuncia dei redditi nei limiti “strettamente indispensabili” a tutelare l’interesse addotto dalla istante, ossia limitatamente alla esibizione alla stessa (con facoltà anche estrarne copia), dei dati delle dichiarazioni IRPEF dei controinteressati afferenti al reddito dei terreni agricoli e dei fabbricati, come anche di quelli relativi ad eventuali crediti di imposta, con i connessi documenti o connessi allegati; salvo l’oscuramento di gli altri dati ivi eventualmente rinvenibili che risultino irrilevanti in ordine all’interesse esposto nell’istanza di accesso.

In materia ambientale

1) Con sentenza n. 982 del 26 maggio 2009 si è ritenuto che l’arcipelago delle Isole Eolie è stato inserito nelle cartografie approvate con decreto del 5.5.2006 dell’Assessorato Territorio ed Ambiente tra le “Zone di Protezione Speciale” e le ZPS (Zone di Protezione Speciali) sono dei siti di importanza comunitaria designati dagli stati membri mediante un atto regolamentare, amministrativo e contrattuale, in cui sono applicate le misure di conservazione necessarie al mantenimento o al ripristino in uno stato di conservazione soddisfacente degli Habitat naturali e/o delle popolazioni delle specie per cui il sito è disegnato; tale catalogazione impone una valutazione di incidenza che è stata introdotta dall’art. 6 comma 3 della Direttiva Habitat (92/43/CEE), relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, recepita in Italia con DPR 357/97 e successivamente modificata nel DPR 120/2003; infatti vanno sottoposti a valutazione di incidenza tutti i piani territoriali, urbanistici, settoriali, i piani agricoli e fuanistico-venatori e le loro varianti.

In materia di attività e prestazioni degli Enti Locali

1) Con sentenza n. 1310 del 14 luglio 2009 si è deciso che la revoca del presidente e del Vice Presidente di un consiglio comunale può fondarsi sulla violazione della norme in materia di convocazione dell’organo collegiale qualora lo statuto comunale preveda espressamente che trascorso infruttuosamente il termine previsto per la convocazione ai commi precedenti, il Consiglio comunale sarà convocato dal vice presidente, al quale il segretario darà tempestiva comunicazione; pertanto il Vice Presidente non può essere ritenuto estraneo ad irregolarità o inadempienze del Presidente che concretizzino ripetute e ingiustificate omissioni della convocazione del consiglio, o ripetute violazioni dello statuto o del regolamento, perché la specifica previsione della possibilità che tali circostanze comportino “per entrambi la revoca dall’incarico” sta a significare che il Vice Presidente ha uno specifico obbligo di vigilare in tal senso, eventualmente intervenendo tempestivamente.

2) Con sentenza n. 1087 del 12 giugno 2009 si è stabilito che l’aggiornamento della tariffa relativa allo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, allo stesso modo della sua determinazione, è di competenza del Consiglio Comunale e non della Giunta per la ragione che trattandosi dell’esercizio del potere impositivo riconosciuto al Comune soltanto l’organo rappresentativo di tutti i cittadini può svolgere tale compito.

3) Con sentenza n. 647 del 2 aprile 2009 si è affermato che la separazione tra dirigenza politica e amministrativa degli enti locali, introdotta dalla l. 267/00, non ha fatto venir meno il potere del sindaco o della Giunta di adottare le misure di limitazione della circolazione, previste dall’art. 7 c. strad., il quale prevede due diverse misure per la limitazione del traffico o l’imposizione di un pedaggio per l’attraversamento dei centri urbani: la prima, prevista dal comma 1, lett. b), di competenza del sindaco, può essere emessa unicamente per fronteggiare l’inquinamento; l’altra, prevista dal comma 9, è di competenza della giunta e può essere emessa per fronteggiare qualsiasi problematica connessa al traffico veicolare.

In materia di pubblico impiego non contrattualizzato

1) Con sentenza n. 177 del 26 gennaio 2009 si sono affermati i seguenti principi:

a) Il giudizio della commissione giudicatrice dei concorsi a cattedre universitarie – essendo essenzialmente un “giudizio qualitativo” sulle esperienze e sulla preparazione scientifica dei candidati ed attenendo all’ampia sfera della discrezionalità tecnica – è censurabile unicamente sul piano della legittimità, per evidente superficialità, incompletezza, incongruenza, manifesta disparità, emergente dalla stessa documentazione, senza con ciò entrare nel merito della valutazione della commissione; conseguentemente la presenza, infine, di un elevato tasso di discrezionalità, nel senso dell’ineliminabilità di una variabilità di apprezzamenti nel formulare i giudizi che richiedono conoscenza ad elevato livello di complesse discipline cognitive esclude che si possa applicare l’intero “corpus” delle regole tipiche dei concorsi per l’assunzione nel pubblico impiego e, in genere, delle procedure valutative complesse a carattere comparativo; di tal che la valutazione della commissione giudicatrice, in quanto inerente ad un “giudizio qualitativo” sulle esperienze e sulla preparazione scientifica dei candidati, può essere dichiarata illegittima solo ove si riscontrino macroscopiche carenze nella motivazione o nei prestabiliti criteri di valutazione ovvero nei contenuti di ragionevolezza e proporzionalità della decisione.

b) In tema di concorso per la copertura di un posto di professore universitario di ruolo di prima fascia, la commissione esaminatrice non deve necessariamente esternare in un’apposita motivazione le ragioni per le quali ritiene di dover attribuire la idoneità ad alcuni candidati piuttosto che ad altri, ove dal raffronto dei giudizi individuali e dal giudizio collegiale, che in tal caso si traduce nel semplice raffronto dei giudizi espressi sui singoli candidati, emergano elementi di valutazione nettamente favorevoli in favore dei primi, dovendo rinvenirsi tale onere solo quando i valori non appaiano significativamente differenziati.

c) Una cosa è l’idoneità a professore universitario – per la quale occorre dimostrare di avere una maturità, per così dire, a tutto campo, nello specifico settore scientifico disciplinare; altra cosa è il profilo che la Facoltà può indicare ai soli fini della conoscenza del carico lavorativo e dell’insegnamento cui si potrebbe essere chiamati. Infatti, non è escluso che la stessa Facoltà non chiami poi nessuno dei vincitori del concorso da essa bandito e che, invece, altre Facoltà possano chiamare uno di tali vincitori: il che dimostra ulteriormente come, per stessa logica intrinseca al sistema, la selezione dei professori universitari deve essere orientata al settore scientifico disciplinare, e non al profilo ovvero specifica disciplina. d) In caso di ritardo nei lavori di una commissione per professore universitario, l’unica sanzione normativamente prevista non è l’invalidità dell’intera procedura, bensì la possibilità concessa al Rettore di sostituire legittimamente la commissione o alcuni dei suoi membri, stabilendo nel contempo un ulteriore termine per la conclusione dei lavori.

Non costituisce ipotesi d’incompatibilità alle funzioni di componente di una commissione di concorso per professore universitario, né la conoscenza personale del candidato né la collaborazione nei rapporti accademici; per cui la sussistenza di rapporti di collaborazione meramente intellettuale, cui siano estranei interessi patrimoniali, non appare elemento tale da inficiare in maniera giuridicamente apprezzabile il principio di imparzialità dei commissari dei concorsi universitari, tenuto conto della composizione collegiale della commissione e delle equipollenti esperienze e competenze dei membri, che introducono un controllo intrinseco, idoneo a pervenire – pur nella possibile inclinazione di qualche componente ad apprezzare maggiormente l’operato di chi sia stato proprio allievo – alla scelta dei più meritevoli.

2) Con sentenza n. 714 del 14 aprile 2009 si è stabilito che la natura assolutamente fiduciaria del rapporto di impiego degli addetti agli Organismi di sicurezza si connota per l’attribuzione all’Amministrazione di un potere discrezionale particolarmente ampio al quale corrisponde, in ragione della assoluta peculiarità dei compiti affidati ai Servizi, la piena facoltà di adottare provvedimenti organizzativi nei confronti del personale dipendente allorché il rapporto fiduciario abbia subìto incrinazioni: Conseguentemente tale rapporto non è connotato da alcuna garanzia di stabilità, potendo essere risolto in qualsiasi momento sulla base di una valutazione discrezionale sorretta appunto dal riscontro del venir meno dell’elemento fiduciario, in un contesto in cui non si richiede dunque in alcun modo che i comportamenti addebitati al dipendente assurgano a dimensioni apprezzabili in sede disciplinare o di incompatibilità.

La dismissione del personale appartenente ai Servizi di Informazione è disciplinata dagli artt. 6 e 9 del D.P.C.M. n. 7 del 1980 e per ciò che concerne in particolare il trasferimento dovuto a ragioni di servizio, tali norme, oltre a non prevedere alcuna garanzia procedimentale analoga a quelle stabilite dalla legge 7 agosto 1990 n. 241, sono alquanto rigorose nell’escludere la necessità di motivazione; dispone, infatti, il secondo comma dell’art. 6 che …il provvedimento ha carattere ampiamente discrezionale e deve specificare soltanto che la restituzione avviene d’ufficio.

Il personale dei Servizi, per effetto del trasferimento ad altra Amministrazione, ha diritto ad essere inquadrato nel nuovo ruolo avuto riguardo al titolo di studio, alle mansioni svolte, all’anzianità di servizio, con diritto ad un trattamento giuridico ed economico ai sensi dell’art.7 del DPCM n. 7 del 1980; e quanto al divieto di reformatio in peius, l’articolo 10 del DPCM n. 7 del 1980, con efficacia derogatoria rispetto alla legislazione sul pubblico impiego, espressamente esclude il trascinamento del particolare trattamento economico percepito presso i Servizi di informazione e sicurezza in ragione della precarietà ed atipicità connessa alla natura fiduciaria del rapporto.

3) Con sentenza n. 733 del 14 aprile 2009, in relazione al problema della stabilizzazione degli ufficiali in ferma prolungata, si è affermato che l’art. 1, comma 519, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007), che disciplina la stabilizzazione a domanda del personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni, anche non continuativi, non è applicabile al personale militare delle Forze armate: tale inapplicabilità della invocata stabilizzazione agli Ufficiali a ferma prolungata discende dalla impostazione strutturale del modello professionale, che ha una sua programmazione organica, scansione e sistema di reclutamento e trattenimento, rispetto ai quali è per l’appunto funzionale il rapporto a tempo determinato nel quadro della pianificazione funzionale, operativa e finanziaria della singola Forza Armata.

4) Con sentenza n. 1534 del 21 Settembre 2009 si è statuito che, in caso di ritardata assunzione derivante da illegittimità del procedimento concorsuale, viene in considerazione non la lesione del diritto all’assunzione con la stessa decorrenza del candidato collocatosi originariamente al primo posto della graduatoria, ma l’interesse legittimo al corretto svolgimento della procedura concorsuale, che qualora avesse avuto un andamento regolare non avrebbe comportato il ritardo nell’ assunzione; sicché deve riconoscersi il risarcimento del danno da perdita di chance nel caso in cui l’interessato in esecuzione del giudicato abbia poi conseguito l’assunzione in servizio, danno da calcolarsi in via equitativa in misura pari al 50% delle retribuzioni e del valore delle contribuzioni previdenziali non percepite, detratte le somme fruite per eventuali attività altrimenti svolte.

5) Con sentenza n. 1535 del 21 Settembre 2009 si è affermato che nei concorsi a cattedre universitarie la commissione non è tenuta a procedere alla verbalizzazione delle singole domande rivolte ai candidati in sede di prova orale e delle relative risposte, non rinvenendosi nella disciplina di settore alcun disposto in merito.

Si è altresì ritenuto che nei concorsi a posti di professore universitario, è irrilevante il tempo medio dedicato dalla commissione alla prova didattica, avuto riguardo alla natura di tali concorsi ed alla qualità tanto dei commissari che dei candidati, nonché al fatto che la durata della stessa prova può essere diversa da caso a caso, tenuto conto altresì che detta durata, inerendo allo svolgimento della prova, rientra nelle caratteristiche competenze discrezionali della commissione e, pertanto, non è censurabile se non per manifesta incoerenza.

In materia di contratti di appalto di servizi

1) Con sentenza n. 256 del 3 febbraio 2009 è stato ritenuto che, nell’individuazione dei requisiti di capacità finanziaria ed economica necessari per la partecipazione alla gara per l’affidamento di un servizio illegittimamente l’amministrazione introduce un livello di fatturato superiore al triplo del valore del servizio da affidare, livello che supera la soglia della ragionevole proporzione con il valore del contratto e non trova alcuna giustificazione nell’oggetto del medesimo; detta previsione, infatti, finisce con l’incidere sui principi comunitari in tema di tutela della concorrenza e di apertura del mercato degli appalti pubblici, indicati dagli artt. 2, 43 e 49 Tratt. CEE e dalla disciplina derivata nella Direttiva CE 2004/18 e nel d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, perché esclude dalla partecipazione alla gara possibili concorrenti in grado di adempiere i servizi richiesti a favore della stazione appaltante.

2) Con sentenza n. 257 del 3 febbraio 2009 si è statuito che l’Amministrazione legittimamente indice una gara a procedura aperta per affidare interi lotti di suoli pubblici per svolgere l’attività pubblicitaria, anziché procedere di volta in volta al rilascio di concessioni; detta scelta, infatti, si risolve nell’applicazione dei principi di economicità dei mezzi dell’azione amministrativa e di semplificazione delle procedure, previsti, in via generale, per l’esercizio dell’attività provvedimentale della Pubblica Amministrazione dall’articolo 1 della legge n. 241 del 1990.

3) Con sentenza n. 258 del 3 febbraio 2009 si è ritenuto che l’art. 83, comma 4, del decreto legislativo 163 del 2006 porta all’estremo la limitazione della discrezionalità della commissione nella specificazione dei criteri di valutazione delle offerte, escludendone ogni facoltà di integrare il bando, e quindi facendo obbligo con riguardo a quest’ultimo di prevedere e specificare gli eventuali sottocriteri; la definizione dei criteri di valutazione delle offerte, in un momento antecedente la redazione delle stesse da parte degli offerenti, assicura, infatti, il rispetto del fondamentale principio di trasparenza su cui si regge tutto lo svolgimento della procedura selettiva.

4) Con sentenza n. 297 del 13 febbraio 2009 si è affermato che, qualora il servizio di ingegneria in relazione all’ammontare dei lavori previsti (€. 1.350.000,00) ed alle prestazioni richieste (progettazione esecutiva, direzione lavori, misura, contabilità, coordinamento della sicurezza, relazione geologica) sia superiore a 100.000,00 euro ed inferiore alla soglia comunitaria, legittimamente l’Amministrazione procede all’affidamento dell’incarico mediante procedura aperta, in conformità a quanto stabilito dall’art. 17, comma 11, della l. n. 109 del 1994, come modificato ed integrato dalla l. r. della Sicilia n. 7 del 2002, ed a quanto specificato dall’Assessorato Regionale LL.PP. con circolare del 22/12/2006.

5) Con sentenza n. 369 del 18 febbraio 2009 si è precisato che, mentre negli appalti pubblici di servizi l’appaltatore presta il servizio in favore di una pubblica Amministrazione, la quale utilizza tale prestazione ai fini dell’eventuale erogazione del servizio pubblico a vantaggio della collettività, nella concessione di pubblico servizio il concessionario sostituisce la pubblica Amministrazione nell’erogazione del servizio, ossia nello svolgimento dell’attività diretta al soddisfacimento dell’interesse collettivo; conseguentemente l’appalto di servizi concerne prestazioni rese in favore dell’Amministrazione, mentre la concessione di servizi riguarda sempre un articolato rapporto trilaterale, che interessa l’Amministrazione, il concessionario e gli utenti del servizio, e ciò comporta, di regola, ulteriori conseguenze sull’individuazione dei soggetti tenuti a pagare il corrispettivo dell’attività svolta: normalmente, nella concessione di pubblici servizi il costo del servizio grava sugli utenti, mentre nell’appalto di servizi spetta all’Amministrazione l’onere di compensare l’attività svolta dal privato.

Le concessioni di pubblici servizi sono escluse dall’ambito di applicazione della direttiva 92/50”; tuttavia le pubbliche amministrazioni che affidano le concessioni sono tenute a rispettare le norme fondamentali del Trattato, in generale, e il divieto di discriminazione in base alla cittadinanza, in particolare e che le disposizioni del Trattato applicabili alle concessioni di servizi pubblici, segnatamente gli artt. 43 CE e 49 CE, nonché il divieto di discriminazione per motivi di cittadinanza sono specifica espressione del principio della parità di trattamento.

6) Con sentenza n. 371 del 18 febbraio 2009 sono stati fissati i seguenti 50 principi:

A) I bandi di gara non possono stabilire limitazioni territoriali ai fini della partecipazione alle pubbliche gare, a pena di totale illegittimità di tali clausole per violazione dei principi di derivazione costituzionale e comunitaria che vietano ogni discriminazione ratione loci; infatti la nozione di “sede legale” dell’impresa non assolve di per sé ad alcuna apprezzabile funzione identificativa di specifica idoneità e qualificazione tecnico- organizzativa e, sebbene le peculiarità che connotano i servizi pubblici locali inerenti il settore socio assistenziale giustifichino, per certi aspetti, una disciplina in materia di affidamento di questi servizi in parte diversa rispetto alla disciplina generale – così la previsione dell’affidamento a trattativa privata di cui all’art. 15 della L.R. n. 4 del 1996 – tuttavia la rilevanza che le finalità solidaristiche intese a fronteggiare e risolvere situazioni di disagio di fasce deboli della popolazione assumono nella materia de qua, con particolare riferimento alla conoscenza dei bisogni e delle condizioni di vita legate all’ambiente ed al territorio, non può giungere al punto da costituire fattore di discriminazione delle imprese sulla base di un elemento di localizzazione territoriale, contrario al principio di eguaglianza; anche un’impresa non legata al territorio di riferimento ben può essere in grado, per capacità organizzative, strutture adeguate e mezzi, per esperienza, formazione e qualificazione del personale, di eseguire il servizio con tutta l’attenzione necessaria ai problemi ed alle circostanze legate a specifiche condizioni ambientali.

B) L’art. 15, comma 3, della legge regionale 8 gennaio 1996, n. 4, base normativa della trattativa privata per la concessione dei servizi socio- assistenziali, al fine di rendere il contenuto di detta norma compatibile con le disposizioni di rango costituzionale e comunitario esistenti in materia, deve essere interpretato nel senso di consentire all’amministrazione locale interessata, in caso di parità sostanziale delle offerte pervenute, di preferire quella proveniente dall’istituzione avente maggiore vicinanza rispetto ai luoghi ove il servizio deve essere svolto…(omissis)…ma non consente di escludere, a priori, le imprese che non posseggano il requisito ivi indicato”.

C) Qualora si utilizzi il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa l’elencazione delle voci di valutazione contenuta all’art.83 del D.L.vo n. 163 del 2006 ha valore solo esemplificativo, potendo l’amministrazione adattare questi criteri alle proprie esigenze. L’art.83 del D.L.vo n. 163 del 2006, che disciplina il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, impone l’obbligo derivante dal diritto comunitario, di indicare già nel bando o nella lettera invito, e non successivamente, non solo i punteggi ma anche, ove necessari, i sub-punteggi, in modo da consentire a quanti vogliano formulare offerte di conoscere preventivamente i criteri di valutazione.

7) Con sentenza n. 420 del 27 febbraio 2009 si è affermato che sono illegittime le clausole discriminatorie inserite nei bandi relativi agli appalti pubblici di servizi ed in particolare secondo cui l’adeguatezza e proporzionalità dei requisiti richiesti dal bando vanno valutate con riguardo all’oggetto dell’appalto ed alle sue specifiche peculiarità, sicché la richiesta di un determinato requisito va correlato al concreto interesse della stazione appaltante a una certa affidabilità del proprio interlocutore contrattuale, avuto riguardo alle prestazioni oggetto di affidamento; la facoltà delle stazioni appaltanti di richiedere nel bando di gara requisiti di partecipazione e di qualificazione trova, infatti, un limite nel principio di proporzionalità e ragionevolezza, nonché nel divieto di inutile aggravamento del procedimento di cui all’art. 1 comma 2 l. n. 241 del 1990.

8) Con sentenza n. 467 del 3 marzo 2009 sono stati espressi i seguenti orientamenti: I consorzi di imprese cooperative, i consorzi stabili ed i consorzi di imprese artigiane, nonostante la loro autonoma soggettività giuridica, possono cumulare i requisiti tecnici, economici e finanziari delle varie imprese che ne fanno parte; mentre quelli di idoneità morale debbono essere posseduti da tutte le imprese consorziate. Infatti in applicazione della legge n. 422 del 1999, il possesso dei requisiti di idoneità tecnica e finanziaria è richiesto esclusivamente in capo al consorzio, e le singole cooperative consorziate fruiscono del beneficio di poter sommare i rispettivi requisiti ai fini del raggiungimento delle soglie minime richieste dalla lex specialis di gara; conseguentemente, i requisiti riguardanti la capacità tecnico finanziaria debbono essere accertati solo con riferimento al consorzio nel suo complesso ed il requisito dell’importo contrattuale di qualificazione si estende all’impresa indicata come esecutrice non per la sua qualità di offerente, ma per quella di consorziata, cioè di parte integrante dell’organizzazione consorziale ai fini della partecipazione alla gara.

L’art. 1 della legge 8 novembre 1991 n. 381, al comma 1, prevede che le cooperative sociali hanno lo scopo di perseguire l’interesse generale della comunità alla promozione umana e all’integrazione sociale dei cittadini attraverso: a) la gestione dei servizi socio-sanitari ed educativi; b) lo svolgimento di attività diverse – agricole, industriali, commerciali o di servizi – finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate”; pertanto, alla tipologia “a” appartengono le cooperative che svolgono attività di gestione di servizi socio – sanitari ed educativi; alla tipologia “b” appartengono quelle che svolgono attività diverse (agricole, industriali, commerciali o di servizi) finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate; ai sensi degli art. 1, 4 e 5, L. 8 novembre 1991 n. 381 , è possibile la costituzione di cooperative sociali ad oggetto plurimo, impegnate cioè in entrambe le attività di cui ai punti a e b dell’art. 1, l. n. 381 cit., che possono dunque partecipare a pubbliche gare.

9) Con sentenza n. 644 del 2 aprile 2009 si è ritenuto che, in sede di aggiudicazione di un appalto di servizio, il solo punteggio numerico può essere ritenuto una sufficiente motivazione in relazione agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa solo quando i criteri prefissati di valutazione siano estremamente dettagliati, ma non quando sia stata prevista la mera indicazione di un punteggio numerico, perché i criteri di giudizio non sono stati predeterminati in maniera sufficientemente rigida in sede di bando o di atto di indizione della procedura.

10) Con sentenza n. 646 del 2 aprile 2009 si è affermato che per i contratti di appalto di servizi (nella specie, raccolta e smaltimento RSU) trova applicazione la norma del D.Lgs. n. 163 del 2006 (“Codice dei contratti pubblici”) contenuta nell’art. 115 (“adeguamenti dei prezzi”), ai sensi del quale “tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo e la revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5”. Infatti detta norma, che riproduce il contenuto di identiche disposizioni precedenti, prescrive l’obbligo di inserimento della clausola di revisione periodica dei prezzi in tutti i contratti ad esecuzione periodica e continuativa; pertanto, la natura cogente e inderogabile di tale prescrizione fa sì che nei casi in cui la clausola citata non sia stata inserita, operi il meccanismo di cui all’art. 1339 c.c., con conseguente inserzione automatica della clausola. Conseguentemente tale norma imperativa si impone sulle pattuizioni delle parti, modificandone ed integrandone la volontà contrastante con la stessa. Ne consegue che le clausole difformi contenute nei contratti della tipologia presa in considerazione sono nulle per contrasto con norma imperativa, e la nullità non investe l’intero contratto, in applicazione del principio utile per inutile non vitiatur di cui all’art. 1419 c.c., ma colpisce la clausola contrastante con la norma considerata.

11) Con sentenza n. 736 del 14 aprile 2009 si è precisato che l’art. 6 della L. 24.12.93 n. 537, ai commi 4 e 6 prevedeva – prima di essere abrogato dal D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 (“Codice dei contratti pubblici”), che all’art. 115 lo riproduce tuttavia pedissequamente – che “tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo; l’aggiornamento dei prezzi è quindi un adempimento dovuto, indipendentemente dal fatto che le Amministrazioni l’abbiano previsto.

12) Con sentenza n. 648 del 2 aprile 2009 si è affermato che il broker svolge un’attività di assistenza nella preparazione del bando di gara per la scelta, con procedure di evidenza pubblica, dell’assicuratore con cui stipulare il contratto di assicurazione nell’interesse dell’amministrazione stessa che bandisce la selezione e che tale attività di brokeraggio ha, quindi, carattere oneroso, avendo natura contrattuale; pertanto, essendo la p.a. tenuta a scegliere i propri contraenti nel rispetto dell’evidenza pubblica, anche il contratto di brokeraggio dovrà essere stipulato all’esito di apposita gara.

13) Con sentenza n. 1276 del 14 Luglio 2009 si è ritenuto che, in una procedura negoziata per l’affidamento del servizio di assistenza domiciliare per anziani, diversamente abili, minori e nuclei familiari in condizioni di disagio, a parità di condizioni, l’ente locale può, motivatamente, preferire l’impresa avente sede legale in ambito comunale ovvero, in assenza, in ambito provinciale e, quindi in ambito regionale, ma nel bando o comunque in sede di ammissione, non si può escludere un’impresa invitata a cagione della dislocazione della sua sede legale. Conseguentemente, mentre è legittima la decisione di non invitare imprese non aventi sede legale nel comune, non è legittima l’esclusione di una di esse già invitata”; e ciò sarebbe sufficiente a sfuggire a censure di contrarietà alla Costituzione ed al Trattato europeo, che si configurerebbe soltanto nel caso di una riserva a favore delle imprese aventi sede legale in una determinata porzione del territorio italiano. Infatti in applicazione del principio affermato dalla Corte di Giustizia europea, il prevedere come requisito per lo svolgimento di una attività l’avere la sede legale o una dipendenza nel territorio nazionale costituisce una violazione degli artt. 49 e 56 del Trattato istitutivo della Comunità europea, che vietano le restrizioni alla libera prestazione dei servizi ed ai movimenti di capitali all’interno della Comunità.

14) Con sentenza n. 1161 del 18 giugno 2009 si è affermato che, in applicazione dell’art. 13, d.l. n. 223 del 2006, sostituito dalla l. di conversione n. 248 del 2006, novellato dall’art. 1, co. 720, della l. n. 296 del 2006 in vigore dal 1 gennaio 2007, le società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all’attività di tali enti in funzione della loro attività, con esclusione dei servizi pubblici locali, nonché, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, devono operare esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, né in affidamento diretto né con gara, e non possono partecipare ad altre società o enti.

In materia di demanio e patrimonio

1) Con sentenza n. 419 del 27 febbraio 2009 si è affermato che i beni patrimoniali disponibili sono di proprietà privata dell’Ente e, come tali, sono soggetti alle regole comuni del diritto privato, eccetto la alienazione che in applicazione dell’articolo 12 comma 2 della legge 15 maggio 1997 n. 127, deve avvenire secondo modalità tali da garantire gli interessi pubblici con la massima trasparenza ed imparzialità nella scelta del contraente, esclusivamente attraverso le seguenti procedure: pubblici incanti o asta pubblica (sulla base del valore di stima, previe pubblicazioni, affissioni ed inserzioni da ordinarsi dall’Amministrazione demaniale in conformità del regolamento di esecuzione). Soltanto in via del tutto eccezionale, qualora gli incanti siano andati deserti e l’Amministrazione lo ritenga conveniente, gli immobili possono essere venduti, purché non siano variati se non a tutto vantaggio dell’Ente, il prezzo e le condizioni di vendita, mediante le modalità di gara della licitazione privata o della trattativa privata. Conseguentemente è fatto obbligo alle amministrazioni di assicurare idonei criteri di trasparenza ed adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, la cui determinazione non può essere rimessa al libero arbitrio, ma ad una normazione contenuta nel dedicato regolamento adottato dall’Amministrazione.

In materia di edilizia economica e popolare

1) Con sentenza n. 979 del 26 maggio 2009 si è ritenuto che il Comune, in ordine alla localizzazione delle aree, gode di un potere discrezionale che, però, non esime l’ Ente dal compiere tali scelte secondo criteri di ragionevolezza ed esternando le ragioni delle proprie determinazioni, sicché deve ritenersi illegittima la deliberazione di localizzazione che non contenga una specifica motivazione del perché si scelgano determinate aree e non altre; il Comune, pertanto, deve esternare le ragioni della scelta compiuta e del perché tra le tante aree disponibili del territorio comunale, ove localizzare l’intervento, si è ritenuto di scegliere proprio quelle dei ricorrenti.

Nella procedura semplificata di localizzazione dei programmi costruttivi il Comune deve osservare i limiti minimi e massimi (40% e 70%) imposti allo sviluppo dell’edilizia residenziale pubblica rispetto all’intero territorio comunale destinato ad edilizia abitativa, come previsto dall’art. 3 della L. n. 167/1962, procedendo ad analogo calcolo previsionale; l’Amministrazione, quindi, prima di procedere all’approvazione del programma costruttivo deve verificare l’effettivo fabbisogno abitativo, fondando tale verifica su “dati concreti ed attuali”, tali da rendere attendibili i calcoli effettuati (Cons. Stato, sez. IV, 20.01.1994 n. 36), vagliando una molteplicità di fattori indizianti quali le domande insoddisfatte di assegnazione degli alloggi, il frazionamento dei nuclei familiari, la capacità tecnico-finanziaria della industria edilizia privata negli anni più recenti, senza comunque limitare l’indagine con riferimento al solo incremento demografico.

2) Con sentenza n. 1094 del 12 giugno 2009 si è precisato che, se la approvazione dello schema di massima del PRG costituisce valido presupposto per l’allocazione dei programmi costruttivi nelle aree che si prevede di destinare all’edilizia residenziale pubblica (ERP), a maggior ragione deve rilevare, al medesimo fine, la formale adozione del PRG e la sua trasmissione all’Organo regionale per la definitiva approvazione.

Il comma 4 dell’art. 25 L.r. n. 22/1996 introduce una possibilità di insediare gli interventi di edilizia agevolata in zona agricola, in assenza di disponibilità di aree nella zone residenziali, non di certo un obbligo di insediare tali interventi prescindendo da ogni valutazione tecnico- discrezionale inerente alla migliore utilizzazione dei suoli. Anche perché ciò porrebbe seri profili di incostituzionalità della norma in relazione alla totale compressione dell’autonomia costituzionalmente garantita dei Comuni a norma del Titolo V della Cost. Ed in questa medesima ottica deve essere intesa la disposizione di cui all’art. 5 della L.R. n. 1/1986 che sanziona l’eventuale inerzia degli enti locali con la nomina di un commissario ad acta da parte della Regione, ma affidando allo stesso commissario l’incarico di predisporre una mera “proposta” di deliberazione, non anche ad approvare direttamente, in luogo del consiglio comunale, i “programmi costruttivi” ex art. 25 cit. .

In applicazione dell’art. 25, comma 3, della L.R. n. 22/1996, la preferenza dei soggetti interessati per un’area agricola piuttosto che un’altra non costituisce elemento determinante della localizzazione del programma costruttivo, ma solamente presupposto per l’attivazione dei Comuni al solo fine di provvedere, con onere di motivare adeguatamente le proprie scelte in caso di rigetto e, comunque, facendo appropriato uso dei consueti poteri (tecnico-discrezionali) in materia di pianificazione urbanistica, specie laddove si tratti di non pregiudicare definitivamente, con l’allocazione dei programmi costruttivi, le scelte operate dal Comune in sede di pianificazione urbanistica generale (adozione del PRG) che sia ancora in itinere; ipotesi, questa, che trova una sua specifica disciplina nel comma 4 dello stesso art. 25, laddove si consente di allocare i programmi costruttivi nelle aree destinate ad ERP nello schema di massima del PRG e vieppiù – implicitamente – nel PRG già formalmente adottato.

In materia di Elezioni

1) Con sentenza n. 1022 del 4 giugno 2009 sono stati formulati i seguenti orientamenti: In applicazione dell’art. 7 della L.R. 26 agosto 1992 n. 7, nel testo sostituito dall’art. 1 della L.R. 15 settembre 1997 n. 35, per la presentazione delle liste di candidati al consiglio comunale e delle collegate candidature alla carica di sindaco per ogni comune è richiesta unicamente l’apposizione del contrassegno di lista, senza necessità di ulteriori indicazioni. Scopo fondamentale di tale normativa è quello di evitare raccolte fraudolente di firme, garantendo ai sottoscrittori di avere piena conoscenza e consapevolezza della lista che si accingono a presentare, individuata tramite il relativo contrassegno. La presenza di un segno di congiunzione consente di considerare il frontespizio ed i fogli intercalari quali un documento unico, firmato da ogni sottoscrittore con la consapevolezza di sostenere una particolare lista. Viceversa, una lista non può essere ammessa alla competizione elettorale quando le firme dei sottoscrittori siano state apposte sui fogli intercalari privi

del contrassegno della lista presentata e semplicemente spillati al frontespizio. Il D.Pres. Reg. Sic.na n.3/1960, all’art.18, prevede la ricusazione dei “ contrassegni di lista che siano identici o che si possano facilmente confondere con quelli di altre liste presentate in precedenza o notoriamente usati da altri partiti o raggruppamenti politici, nonché quelli notoriamente usati da partiti o raggruppamenti politici, che non siano depositati da persona munita di mandato da parte di uno o più rappresentanti del partito o del gruppo, mediante firma autenticata, assegnando un termine di non oltre 48 ore per la presentazione del nuovo contrassegno o della detta autorizzazione”; conseguentemente la Regione Siciliana, nel prevedere le cause di ricusazione dei contrassegni di lista, non contempla l’ipotesi di soggetto religioso, a differenza della disposizione di cui all’art. 30 DPR n. 570 del 1960 anche in applicazione del principio che le cause di esclusione previste dalle norme elettorali devono ritenersi tassative, in coerenza con il principio della massima partecipazione al procedimento elettorale, di rilevanza costituzionale, ne consegue l’infondatezza anche di tale censura.

2) Con sentenza n. 1023 del 4 giugno 2009 si è ritenuto che la legislazione elettorale della Regione Sicilia attribuisce la possibilità per l’elettore di esprimere il proprio suffragio esclusivamente per uno dei candidati sindaci, nel qual caso il voto non si trasmette alle liste collegate, come pure la possibilità di votare esclusivamente per l’elezione del consiglio comunale scegliendo una delle liste in competizione, nel qual caso invece il voto si estende automaticamente al candidato sindaco collegato alla lista votata, ed è valido ai fini della relativa elezione; è, infine, prevista la possibilità di esprimere validamente il c.d. voto disgiunto, scegliendo contestualmente un candidato sindaco ed una lista collegata ad altro candidato. Conseguentemente l’art. 4, comma 6, della L.R. n. 35/1997 enuncia la regola generale secondo cui alla lista collegata al sindaco eletto è attribuito il 60% dei seggi assegnati al Comune, mentre a quella fra le altre liste che ha riportato il maggior numero dei voti è attribuito il restante 40%; tale regola subisce tuttavia una deroga ove una lista non collegata al sindaco eletto abbia ottenuto “il 50 per cento più uno dei voti validi”, nel qual caso alla stessa viene attribuito il 60% dei seggi mentre alla lista collegata al sindaco è comunque attribuito il residuo 40%. La ratio sottesa alla regola generale dell’attribuzione del premio di maggioranza alla lista collegata al sindaco eletto, ancorchè non maggioritaria nel computo dei soli voti di lista, è esclusivamente quella di assicurare la stabilità del governo locale, messa altrimenti in discussione dalla formazione di una maggioranza consiliare che risulti espressione di una parte politica antagonista rispetto a quella nella quale si riconosce il Sindaco eletto. Quindi, l’impiego dell’espressione “voti validi”, senza alcuna ulteriore specificazione e senza alcun riferimento limitativo ai voti di lista, o comunque alle sole schede contenenti voti validi per l’elezione del Consiglio, avvalora la linea interpretativa volta a ricomprendere tutti i voti, di lista e non, posto che incontestabilmente, nell’ambito della competizione elettorale unitariamente considerata, sono da computarsi tra i voti validi anche quelli resi soltanto a favore di un candidato sindaco, e non anche di una lista partecipante alla competizione per l’elezione dei consiglieri. Correttamente, pertanto, il verbale include nella determinazione del quorum ai fini dell’attribuzione del premio di maggioranza, anche i voti validi espressi per l’uno o l’altro candidato sindaco, senza alcuna indicazione di voto relativa all’elezione dei consiglieri.

In materia di Espropriazione per pubblico interesse (o pubblica utilità)

1) Con sentenza n. 1085 del 12 giugno 2009 si è precisato che non può più ritenersi sussistente l’istituto – di creazione pretoria – della c.d. “occupazione appropriativa”, secondo il quale, anche in assenza di un provvedimento oblatorio, l’Amministrazione acquista, a titolo originario, la proprietà dell’area altrui, in virtù della trasformazione irreversibile della stessa ed in attuazione della dichiarazione di pubblica utilità. La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha espressamente affermato che l’istituto in questione rappresenta una illegittima compressione del diritto di proprietà privata, configurando una violazione del protocollo addizionale n. 1 della Convenzione europea e che spetta all’ordinamento interno l’individuazione dei mezzi di tutela, i quali devono, però, essere efficaci e collegarsi in un quadro normativo chiaro, preciso e prevedibile. Tali principi hanno trovato attuazione nel nostro ordinamento con l’emanazione del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (testo unico sugli espropri), il cui art. 43 prevede che qualora un immobile venga utilizzato per scopi di interesse pubblico e sia stato modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, l’Amministrazione possa acquisirne la proprietà con atto formale di natura oblatoria e discrezionale, risarcendo al privato il relativo danno; cosicché , nel caso di occupazione sine titulo, vi è un illecito, l’autore del quale ha l’obbligo di restituire il suolo, oltre a risarcire il danno cagionato, sempreché non venga adottato un espresso atto di acquisizione.

Il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (testo unico sugli espropri), il cui art. 43 prevede l’acquisizione in sanatoria trova applicazione anche alle fattispecie realizzatesi prima della sua entrata in vigore, in quanto l’art. 57 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (avente ad oggetto la delimitazione della applicazione della nuova normativa in materia di espropri ai “procedimenti in corso”), ha previsto norme transitorie unicamente con riferimento alle fasi “fisiologiche” del procedimento ablativo, non limitando, neanche per implicito, l’ambito di applicazione della norma in questione, la quale, al contrario, nel prevedere un atto di acquisizione emesso all’esterno del procedimento espropriativo, disciplina una fase “patologica”. L’Amministrazione non può limitarsi a contestare la domanda risarcitoria, chiedendo applicarsi al caso di specie il disposto dall’art. 43, comma 3, del DPR n.327/2001, in quanto, a fronte della domanda principale del ricorrente rivolta al mero risarcimento del danno, l’Amministrazione dovrebbe limitarsi ad aderire alla detta domanda, chiedendo quindi disporsi il risarcimento, con esclusione – sine die – della restituzione dell’area. Infatti laddove tra le parti non si raggiunga un accordo in merito al trasferimento della proprietà del fondo irreversibilmente trasformato, deve rimettersi all’Amministrazione la scelta tra la restituzione dell’area (previa sua riduzione in pristino) ed il risarcimento del danno, previa acquisizione del terreno ex art. 43.

In materia di Responsabilità civile della P.A.

1) Con sentenza n. 959 del 26 maggio 2009 si è precisato che, qualora il Comune, con apposita convenzione, abbia delegato la cooperativa edilizia a procedere all’occupazione temporanea e d’urgenza ed abbia pattuito che la stessa cooperativa assuma a proprio carico tutti i costi derivanti dalla procedura ablativa, il Comune in virtù della delega non si spoglia dei propri poteri pubblicistici atteso che la procedura si svolge in nome e per conto ed anche di intesa con il delegante e non priva il Comune titolare della pubblica potestà del potere-dovere di agire e vigilare sul legittimo

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svolgimento della procedura oblatoria, non venendo meno i poteri di controllo e di stimolo dell’attività del delegato, il cui mancato od insufficiente esercizio vale a rendere il delegante, quantomeno, corresponsabile dell’illecito. Infatti la delega si esaurisce in un mero incarico a compiere in nome e per conto del comune gli atti necessari per l’adozione del provvedimento oblatorio o per la stipulazione dell’atto di cessione e non viene meno tale legittimazione per il fatto che il decreto di esproprio abbia ad oggetto suoli assegnati ad altro soggetto.

QUARTA SEZIONE

In materia di diritto di accesso agli atti

1) Con sentenza n. 124/2009, la Sezione ha affermato che sono sottratti all’accesso gli atti interni dell’Amministrazione di corrispondenza con l’Ufficio legale, concernenti una controversia con il dipendente, potendo tali atti contenere specifiche indicazioni volte ad indirizzare in una direzione determinata la strategia defensionale dell’Amministrazione, con conseguente inibizione, per qualsiasi terzo, di invadere la sfera del segreto professionale tra i legali ed i propri assistiti.

In materia di elezioni

Sono stati formulati i seguenti orientamenti:

1) Con sentenza n. 656/2009, la Sezione ha affermato che, in caso di presentazione delle liste dei candidati, con specifico riguardo alla congiunzione dei fogli contenenti le firme dei presentatori, solo la presenza di un segno di congiunzione (quali un timbro od una firma) consente di considerare il frontespizio ed i fogli intercalari come un documento unico, firmato da ogni sottoscrittore, con la consapevolezza di sostenere una particolare lista, tenendo presente infatti che, in caso contrario, la lista in questione non può essere ammessa alla competizione elettorale, non potendo essere conteggiate le firme dei sottoscrittori apposte sui fogli intercalari privi del contrassegno della lista presentata e semplicemente spillati al frontespizio.

In materia di contratti di appalto di lavori

1) Con sentenza n. 529/2009, la Sezione ha affermato quanto segue:

“Alla luce dell’art. 2498 del codice civile (“continuità dei rapporti giuridici”), nel caso della trasformazione di una società avvenuta a ridosso della scadenza del termine per partecipare ad una gara d’appalto, la stazione appaltante non può pretendere un deposito tempestivo della certificazione SOA intestata alla nuova compagine sociale.

In una situazione siffatta, la stazione appaltante dovrà ammettere il nuovo soggetto giuridico, consentendogli di avvalersi dei requisiti di ordine generale e speciale in possesso della precedente compagine societaria, salvo il potere di verificarne la sussistenza in capo allo stesso soggetto subentrante.

Diversamente opinando, si perverrebbe all’aberrante conclusione che non potrebbe partecipare alla gara né il vecchio né il nuovo soggetto giuridico (nel caso di specie, l’attestazione SOA, peraltro tempestivamente richiesta, è stata rilasciata alla nuova compagine sociale lo stesso giorno in cui scadeva il termine della partecipazione alla gara d’appalto)”.

2) Con sentenza n. 1427/2009, la Sezione ha affermato che, allorché un bando od un disciplinare di gara contiene una clausola la quale dispone che,ove le operazioni di gara non si siano esauriti nell’arco di una seduta, i plichi, posti in contenitori sigillati, saranno custoditi con forme idonee ad assicurarne la genuinità, non può valere la “presunzione” di un’insufficiente custodia dei plichi e, quindi, la conseguente “presunzione” che un documento, non più reperibile in una successiva seduta, in mancanza di un’apposita verbalizzazione, non può ritenersi mancante al momento dell’apertura dei plichi.

E’ stato sottolineato che una tale prescrizione così puntuale comporta un’inversione dell’onere della prova a carico di chi afferma che il mancato reperimento di un documento debba essere imputato ad una cattiva custodia da parte della pubblica P.A.; il partecipante alla gara dovrà, pertanto, fornire la prova che tale documento, mancante all’atto della ripresa delle operazioni di gara, era stato regolarmente reperito all’atto di apertura dei plichi medesimi.

In materia di autorizzazioni di polizia

1) Con sentenza n. 544/2009, la Sezione ha affermato che l‘art. 42 del T.U.L.P.S., che riconosce al Prefetto il potere discrezionale di concedere la licenza per il porto d’armi, va inteso in maniera molto restrittiva, nel senso che il richiedente deve dimostrare la sussistenza di un particolare bisogno, tale da giustificare la deroga al principio generale dell’ordinamento, secondo cui la tutela dell’incolumità personale è garantita, in via istituzionale, dalle Forze di polizia, cui è affidato il compito del mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblici.

In materia di concessione per l’esercizio di scommesse sportive sul gioco ippico

1) Con sentenza n. 1230/2009, la Sezione, premesso che la clausola della convenzione, che collega la revoca della concessione al ritardo dell’avvio della rete telematica, costituisce una “clausola risolutiva espressa”, ha affermato che l’adempimento posto in essere tardivamente rispetto al termine pattuito, ma anteriormente rispetto alla dichiarazione dell’interessato di volersi avvalere della clausola risolutiva espressa, esclude l’operatività della clausola stessa ed impedisce il venir meno del rapporto.

In materia di partecipazione a concorsi pubblici per la qualifica di avvocato

Con sentenza n. 1361/2009, la Sezione, premesso che l’attività professionale dell’avvocato non si concretizza in via esclusiva in quella defensionale consentita, come tale, solo a seguito dell’iscrizione all’albo o, almeno in parte, dopo l’abilitazione al patrocinio, estendendosi, invece, ad una serie di attività professionali tipiche della professione legale, anche di carattere stragiudiziale o preliminare a quella strettamente forense (predisposizione e redazione di atti processuali, stesura di pareri pro- veritate, risposte a quesiti, etc.) che ben possono costituire oggetto dell’attività, oltre che del professionista, anche di un collaboratore d’uno studio legale (compreso il “praticante”), ha ritenuto illegittima l’esclusione da un concorso di una concorrente che non vantava il possesso del requisito – richiesto dal bando- dell’iscrizione all’albo degli avvocati, pur vantando un’esperienza di oltre cinque anni di attività analoga a quella del profilo professionale di avvocato.

In materia di esami per l’abilitazione professionale di ingegneri ed architetti

Con sentenza n. 1170/2009, la Sezione ha affermato che, atteso che la piena parificazione dei percorsi formativi di architetto e di ingegnere edile (vecchio ordinamento) è stata riconosciuta dal D.M. 5 maggio 2004 “ai fini dei pubblici concorsi”, una tale parificazione deve ritenersi operante anche per quanto concerne gli esami di abilitazione professionale. Infatti, non si comprenderebbero le ragioni per cui la sostanziale sovrapposizione dei percorsi formativi (riconosciuta peraltro dal Consiglio Universitario Nazionale con vari pareri richiamati nelle premesse del menzionato D.M. 5 maggio 2004) dovrebbe operare soltanto per i laureati del nuovo ordinamento e non anche per quelli del vecchio ordinamento.

In materia di sanità

1) Con sentenza n. 530/2009, in materia di rimborso di spese sostenute, per ragioni di salute, senza preventiva autorizzazione, all’estero o presso strutture private italiane, la Sezione ha affermato che il privato vanta una situazione di diritto soggettivo perfetto (il diritto alla salute, costituzionalmente garantito), tutelabile dinanzi al Giudice ordinario, attesa l’assenza di qualsivoglia potere autorizzatorio discrezionale della P.A. ed a prescindere dalla eventuale discrezionalità tecnica riconosciuta alla stessa in punto d’apprezzamento dei motivi d’urgenza. Un tale orientamento è conforme a quanto statuito dalla decisione delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 2867 del 6 febbraio 2009 che, ai fini della determinazione della giurisdizione, ha assimilato – ai fini della determinazione della giurisdizione- sia l’ipotesi in cui l’azione ha contenuto impugnatorio (concernente il diniego di autorizzazione da parte della Regione), sia l’ipotesi in cui l’azione ha per oggetto il riconoscimento delle spese sostenute per prestazioni sanitarie di cui il privato ha già fruito.

2) Con sentenza n. 2155/2009 la Sezione ha ritenuto che la scelta, compiuta con il decreto dell’Assessore Regionale alla Sanità del 12 giugno 2002, di attribuire alle case di cura private l’ultima fascia (ossia la fascia “F”) sia del tutto legittima, non apparendo né illogica né arbitraria, bensì adeguatamente motivata, avendo l’Amministrazione manifestato l’esigenza di privilegiare le strutture di ricovero che erogano le attività di emergenza, di maggiore complessità funzionale ed organizzativa (Cfr. C.G.A. 15 maggio 2006, n. 232).

E’ stato, altresì, sottolineato che, a fronte della limitatezza delle disponibilità finanziarie, l’Amministrazione è stata costretta ad effettuare delle scelte discrezionali di politica sanitaria e di contenimento della spesa, che non sembrano irragionevoli (Cfr., in termini, Corte Costs. 18 marzo 2005, n. 111; Corte Cost. 13 giugno 2008, n. 203)

3) Con sentenza n. 897/2009 sono stati fissati i seguenti principi: – la documentazione sanitaria relativa ad un ricovero ed eventuale intervento chirurgico con i relativi esami diagnostici rientra nell’amplissima nozione di “documento amministrativo” di cui alla lettera d) dell’art. 22 della L. n. 241/1990, trattandosi di atti interni detenuti dalla struttura ospedaliera, in relazione all’attività di pubblico interesse dalla stessa svolta al fine di assicurare al cittadino una adeguata assistenza sanitaria, e così il diritto primario e fondamentale alla salute; – la documentazione sanitaria proprio perché contiene dati “sensibili” sulla salute del cittadino (artt. 75 e segg. Del “Codice in materia di protezione dei dati personali” approvato con D.L.gs. 30 giugno 2003 n. 196) non può non essere portata a conoscenza del diretto interessato; – come già segnalato dal Garante per la protezione dei dati personali con provvedimento a carattere generale del 9 luglio 2003 (Bollettino del n. 41/luglio 2001, doc. web n. 29832 in www.garanteprivacy.it) avente ad oggetto: “Dati sanitari. Provvedimento generale sui diritti di “pari rango” “, le norme sulla trasparenza amministrativa impongono alle strutture sanitarie di consentire senz’altro…l’accesso ai dati personali da parte dell’interessato (art. 13 legge n. 675/1996) e il rilascio di copia della cartella clinica al medesimo interessato, a persona munita di specifica delega o, in caso di decesso, a chi “ha un interesse proprio o agisce a tutela dell’interessato o per ragioni familiari meritevoli di protezione” (ex art. 9, comma 3, del “Codice in materia di protezione dei dati personali”) (Cfr. Tar Palermo – Sezione III, 15 giugno 2007, n. 1675; Tar Catania, Sezione IV, 17 novembre 2007 n. 1877); – per negare l’accesso, l’Amministrazione sanitaria non può eccepire la prescrizione della domanda risarcitoria proponibile dal richiedente, in quanto ciò che conta è l’esistenza di una situazione giuridicamente tutelata (nella specie, il diritto alla salute), a prescindere da quello che potrebbe essere l’esito di un’iniziativa giudiziaria, che non appare del tutto pretestuosa. Peraltro, come chiarito dalla Suprema Corte (Cfr. Cassazione SS.UU. 11 gennaio 2008 n. 576), il diritto al risarcimento del danno da parte di chi assume di aver contratto delle patologie per fatto doloso o colposo di un terzo è soggetto al termine di prescrizione quinquennale che decorre, a norma degli artt. 2935 e 2947, comma 1, c.c., non dal giorno in cui il terzo determina la modificazione causativa del danno o dal momento in cui la malattia si manifesta all’esterno, bensì da quello in cui tale malattia viene percepita o può essere percepita quale danno ingiusto conseguente al comportamento del terzo, usando l’ordinaria diligenza e tenendo conto della diffusione delle conoscenze scientifiche.

4) Con ordinanza n. 350/2009, è stata accolta l’istanza cautelare, presentata da una Casa di cura, con conseguente sospensione di un provvedimento assessoriale e di un provvedimento di una A.U.S.L., con i quali era stato inibito alla casa di cura medesima di continuare a svolgere le prestazioni sanitarie in regime di convenzione con il S.S.N.-

E’ stato sottolineato, in proposito, che non sussistevano sufficienti ragioni per cui la casa di cura medesima, in quanto struttura preaccreditata, non potesse continuare, nelle more e sino all’esito dell’iter del definitivo accreditamento, a svolgere le prestazioni sanitarie in regime di convenzione.

5) Con sentenza n. 215/2009, la Sezione, dopo aver riconosciuto che nessuna delle disposizioni di cui agli articoli 15 e seguenti della legge n. 502/92 stabilisce un obbligo generale di copertura dei posti dirigenziali vacanti, tranne che per il Direttore generale (in quanto l’art. 3 della citata legge stabilisce che “la nomina del Direttore generale deve essere effettuata nel termine perentorio di sessanta giorni dalla data di vacanza dell’Ufficio”), ha, tuttavia, ritenuto che l’obbligo di copertura dei posti vacanti in questione possa con sicurezza desumersi dalla complessiva disciplina relativa agli incarichi affidati al personale sanitario per la sostituzione del titolare temporaneamente assente o per le ipotesi di posti vacanti.

* * * * * *

A conclusione di questa rapida e sintetica rassegna “panoramica” della produzione giurisprudenziale di questo tribunale, è appena il caso di ricordare – non certamente agli “addetti ai lavori” ma all’opinione pubblica – che l’esposizione dell’andamento dell’attività giurisdizionale di un organo giudiziario sotto il profilo contenutistico degli orientamenti seguiti e dei principi affermati non può, ovviamente, includere il profilo della loro analisi critica o del loro commento, dato che, per un principio generale anche di natura deontologica, non spetta ai magistrati che hanno emanato le relative pronunzie esprimere ulteriori opinioni (specialmente se critiche e dissenzienti) rispetto a quelle espresse con le loro pronunzie, potendo e dovendo tali valutazioni provenire soltanto da giuristi in genere ed anche eventualmente da magistrati estranei alle decisioni adottate, oltre che, in generale, dall’opinione pubblica.

5. RIFLESSIONI GENERALI MINIME SULL ’ A TTIVITÀ GIURISDIZIONALE DEL 2009: PERMANE ANCORA IL DILEMMA – QUASI CERTAMENTE DESTINATO A PROTRARSI PER MOL TI ANNI – SUL SE LE REGOLE DELL ’ AZIONE AMMINISTRATIVA INTRODOTTE CON LE LEGGI N. 15 E N. 80 DEL 2005 ABBIANO MUTATO ANCHE LA FUNZIONE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO; PERMANE L’INCERTEZZA LEGATA ALL’INTERPRETAZIONE ED APPLICAZIONE DELLA SENTENZA N. 204/2004 DELLA CORTE COSTITUZIONALE; E PERMANGONO ANCORA, FRA LE TANTE, LE INCERTEZZE SULLA C.D. PREGIUDIZIALE AMMINISTRATIVA E SULLA GIURISDIZIONE IN MATERIA DI INVALIDITA’ O INEFFICACIA DEI CONTRATTI PUBBLICI DI APPALTO.

Come espressamente previsto dalla già ricordate delibere istitutive della cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario presso il Consiglio di Stato ed i Tribunali amministrativi regionali, la relazione sull’attività giudiziaria deve estendersi sino ad includere le “riflessioni che da tale attività scaturiscono, ivi comprese le eventuali esigenze di modifica legislativa”. Viene, quindi, richiesto ai Presidenti uno specifico contributo di analisi e riflessione sulle tematiche e problematiche più attuali e rilevanti della Giustizia amministrativa.

Procedendo, innanzitutto, all’elaborazione e formulazione delle riflessioni indotte dall’esame dell’attività giurisdizionale di questo Tribunale nello scorso anno, si possono in questa sede enucleare ed esporre brevemente alcune considerazioni sommarie di carattere generale. Considerazioni che, pur essendo state formulate sin dal 2007, conservano intatta, a mio giudizio, la loro rilevanza e permanente validità di fondo, e che, pertanto devono essere rinnovate e ribadite proprio perché dal 2005 a tutt’oggi la funzione del giudice amministrativo e la struttura del processo amministrativo non sono sostanzialmente cambiate e permangono inalterate. Sicché non ci si può sottrarre all’obbligo di reiterare il proprio pensiero e le proprie riflessioni essenziali (ancorché generiche e parziali) anche quest’anno.

In quest’ottica, quindi, sembra opportuno ricordare che, mentre al secondo semestre del 2004 è stato pervasivamente caratterizzato dalla criticatissima, quanto inaspettata, sentenza n. 204 della Corte costituzionale (da più parti “bollata” come antistorica ed ottocentesca, oltre che in contrasto con la stessa Costituzione e con l’ordinamento comunitario), che ha ridimensionato con notevoli imprecisioni e contraddizioni le materie di giurisdizione esclusiva del G.A. attribuite dalla legge di riforma n. 205/2000 (sentenza sulla quale ci si è a lungo e necessariamente soffermati nella Relazione letta all’inaugurazione dello anno giudiziario 2005); e mentre il 2005 deve senza dubbio ritenersi contrassegnato dall’introduzione nell’ordinamento delle modifiche organiche della disciplina generale del procedimento amministrativo; il 2009, così come il 2008, il 2007 e il 2006, risulta essenzialmente connotato, a mio avviso, dalla negativa permanenza delle gravi incertezze connesse sia alle modifiche delle regole fondamentali e generali nella svolgimento della funzione amministrativa che al nuovo sistema di riparto della giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario, così come dettato dalla Corte Costituzionale.

1) In ordine al primo aspetto (relativo alle cennate modifiche), si deve osservare che a quasi quindici anni dal varo della L. 241/90, invero, le modifiche e le integrazioni apportate alla disciplina della c.d. “trasparenza” amministrativa con la legge n. 15 dell’11 febbraio 2005 e, ad appena un mese di distanza, con il decreto legge n° 35 del 14 marzo, convertito nella L. 14/5/2005, n° 80, hanno aperto un nuovo panorama e nuovi scenari normativi, ed hanno tracciato quindi nuovi territori da esplorare che prima d’ora erano esclusivo appannaggio della letteratura giuridica e di qualche frangia più o meno marginale o minoritaria (ma innovativa ed evolutiva) della giurisprudenza amministrativa.

Un primo rilievo generale che si può e si deve continuare a formulare, nell’ambito delle plurime coordinate ermeneutiche emergenti dalla ricognizione del nuovo quadro normativo, concerne la ratio e la finalità di fondo e complessiva della legge 15/2005, che sembra caratterizzarsi, ad un primo esame, come un intervento con più chiavi di lettura e di interpretazione. E ciò perché, se per un verso recepisce e chiarisce aspetti sui quali vi sono stati ampi ed accesi dibattiti dottrinari e giurisprudenziali, sotto altri aspetti introduce una disciplina che tende a preservare, maggiormente rispetto al passato, l’effettività e l’efficacia dell’azione amministrativa a scapito delle garanzie di tutela del cittadino ed in generale di tutti i soggetti giuridici incisi dall’attività della P.A.-

Limitandomi, per ovvie ragioni di concisione connesse alla sede ed ai limiti intrinseci tipici di ogni Relazione, al profilo probabilmente più denso di implicazioni dogmatiche e sistematiche, basti pensare che il nuovo regime sostanziale e processuale dell’annullabilità del provvedimento amministrativo delineato dall’art. 21 octies suscita perplessità e preoccupazioni sul significato di fondo o recondito di tale scelta legislativa, sulle conseguenze che ne derivano, o sui corollari che se ne possono trarre.

Ed invero, pur non potendosi sottacere o minimizzare la c.d. ansia sostanzialistica che ha animato il legislatore della riforma e che permea il nuovo impianto normativo, emergendo dai nuovi dati testuali in materia come il giudice amministrativo venga ormai essenzialmente chiamato a ricostruire il corretto contenuto dispositivo dei provvedimenti sia vincolati che discrezionali, tuttavia, fra l’altro, dubbi di costituzionalità possono sorgere nel constatare come la figura dell’annullabilità venga in gran parte stemperata e dissolta dal legislatore in quella di mera irregolarità giuridicamente irrilevante, in contrasto con i principi costituzionali in materia codificati dall’art. 113 della Carta fondamentale nella parte in cui (2° co.) prescrive perentoriamente che “la tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti”.

Il che, in ultima analisi, ha già generato l’interrogativo di fondo e preliminare – destinato a divenire sempre più immanente ed assillante – in ordine all’ ubi consistam e quindi al ruolo che, alla stregua del nuovo quadro normativo, il giudice amministrativo viene chiamato a svolgere nella attuale e nella futura società sempre più complessa e “globalizzata”: al di là cioè della tecnica legislativa più o meno approssimativa utilizzata e di alcune implicite ma erronee premesse dogmatiche da cui muove il nuovo impianto normativo, il legislatore ha inteso chiedere alla magistratura amministrativa, sia pure attraverso le consuete cautele nominalistiche ed il ricorso ai sempre più frequenti concetti indistinti o indeterminati, di trasformarsi, sostanzialmente, da giudici dei vizi amministrativi e (in determinate ipotesi) dei rapporti con la P.A. in giudici del risultato, e quindi – prevalentemente e tendenzialmente – in giudici del “merito” delle scelte discrezionali dell’ Amministrazione?

La risposta, come di solito accade, potrà venire soltanto dalla faticosa ricostruzione del sistema attraverso l’interpretazione giurisprudenziale e dottrinaria.

Per il momento, emerge soltanto la consapevolezza di essere ancora una volta dinanzi ad una scelta di campo non facile e ad un “rebus” istituzionale tutto da decifrare ed anzi da inventare.

Si è aperto un capitolo nuovo per la storia della giustizia amministrativa in Italia: un capitolo tutto da scrivere a più mani e con un finale che risulti coerente con le coordinate di sistema e soprattutto col valore dell’effettività della tutela giurisdizionale. E cominciano, quindi, a vacillare molte certezze ed acquisizioni consolidate del diritto amministrativo e del diritto processuale amministrativo, perché siamo in mezzo al guado.

Molte altre riflessioni su molteplici e particolari tematiche e problematiche giuridiche di grande rilievo, sempre incentrate su tale dilemma di fondo, potrebbero e dovrebbero essere formulate, ma se ne deve fare necessariamente a meno per non correre il rischio di trasformare la Relazione giudiziaria in una Relazione ad un Convegno giuridico.

2) Quanto, poi, all’altro fattore di incertezza cui prima si accennava – vale a dire quello connesso alla controversa interpretazione ed applicazione della sentenza n. 204/2004 della Corte costituzionale – che ha negativamente continuato a contraddistinguere la giustizia amministrativa nello scorso 2009 (e continuerà a pesare sulla sua evoluzione anche nei prossimi anni, se non arriverà una modifica costituzionale che metta definitivamente a tacere le stucchevoli ed estenuanti diatribe sulla attribuzione al giudice amministrativo ed al giudice ordinario della giurisdizione su alcune materie), ci si deve limitare in questa sede a rilevare che la sentenza della Corte costituzionale n. 191 dell’11/05/2006, pur avendo in parte rettificato e/o precisato alcuni dei rigidi postulati sui quali è stata costruita la trama degli enunciati motivatori della precedente sentenza n. 204/2004 in materia di riparto di giurisdizione fra giudice amministrativo e giudice ordinario, non dissolve le aporie di fondo ed i dubbi ingenerati dalla pronunzia del 2004, che pertanto continuano a permanere sostanzialmente inalterati.

Basti pensare – per procedere ad alcune esemplificazioni minime – al perdurante (ed anzi sempre più grave) conflitto fra le Sezioni Unite della Cassazione ed i giudici amministrativi in ordine alla necessità o meno della previa definizione della c.d. pregiudiziale amministrativa ai fini della tutela risarcitoria a seguito della lesione di interessi legittimi, ed ai vivaci contrasti giurisprudenziali (tra cassazione e giudici amministrativi, e fra gli stessi giudici amministrativi) relativamente all’individuazione dell’autorità giudiziaria (ordinaria oppure amministrativa) fornita di giurisdizione in materia di invalidità o inefficacia del contratto pubblico d’appalto (stipulato fra la stazione appaltante della P.A. e l’impresa aggiudicataria della relativa gara) dopo l’annullamento della aggiudicazione da parte del giudice amministrativo.

6. LE NECESSARIE MODIFICHE LEGISLATIVE DI CARATTEE PROCESSUALE, ORDINAMENTALE E SOSTANZIALE PER IL MIGLIORAMENTO   DELL ’ A TTUALE   SISTEMA   DI   GIUSTIZIA AMMINISTRA TIV A.

Le sommarie riflessioni cui si è accennato ci introducono direttamente sul terreno delle ulteriori riflessioni sulle “eventuali esigenze di modifica legislativa”, che, come si è già detto al paragrafo precedente, le ricordate delibere del C.P.G.A. istitutive della cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario ricomprendono nell’ambito delle riflessioni sull’attività giudiziaria.

Tali esigenze di modifica, eufemisticamente definite “eventuali” devono invece ritenersi necessarie ed anzi permanentemente necessarie, com’è intuitivo, al fine di raggiungere l’obiettivo sempre sfuggente del miglioramento del servizio giustizia e di una maggiore effettività della tutela giurisdizionale.

La gamma delle modifiche necessarie comprende, ovviamente, non soltanto l’introduzione di nuove regole processuali, ma anche, e soprattutto, nuovi assetti ordinamentali e la rivisitazione di varie normative sostanziali. Un complesso, quindi, di rimedi (possibilmente organici e sinergici) per consentire un sensibile miglioramento dello “stato di salute” di un malato cronico e grave quale la Giustizia, al cui capezzale si alternano troppi medici ed alla quale si praticano spesso terapie sbagliate.

Si formuleranno qui di seguito, quindi, alcune considerazioni elementari al riguardo, sempre in ossequio alle già cennate ragioni di contenimento della Relazione e quindi, necessariamente, senza alcuna pretesa di sistematicità ed esaustività.

1) Fra le molteplici esigenze che tutti gli operatori pratici del diritto e gli studiosi non possono non avvertire, probabilmente una delle più urgenti appare, se non altro perché legata alla reintroduzione di un indispensabile elemento di chiarezza nell’ordinamento e perché attiene ad una auspicabile modifica costituzionale, la necessità di una riforma generale ed organica dell’attuale farraginoso sistema di riparto della giurisdizione fra giudici ordinari e amministrativi, per risolvere –auspicabilmente una volta per tutte – il problema perenne dei confini mobili ed incerti dei rispettivi ambiti o territori di cognizione, e così recidendo alla radice i molteplici “nodi gordiani” di una materia alquanto scivolosa, ingovernabile per certi aspetti ed incomprensibile alla massa sempre più frastornata dei profani cittadini utenti della giustizia.

Obiettivo che si potrebbe raggiungere o eliminando dall’art. 103 della Costituzione la riduttiva ed ambigua previsione della devoluzione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva soltanto “in particolari materie” e sostituendola con quella più semplice e lineare (ed esistente sostanzialmente già nel sistema francese e tedesco) della attribuzione di tale tipo di giurisdizione secondo il criterio dei c.d. “blocchi di materie” omogenee, variamente individuate, secondo i periodi storici e le mutevoli esigenze socio-economiche, dal legislatore ordinario; oppure, più semplicemente e radicalmente, modificando l’assetto costituzionale in materia di giurisdizione (artt. 102, 103, 113, ecc. Cost.) prevedendo che la cognizione di tutte le controversie nei confronti delle P.A. venga attribuita al giudice amministrativo, senza alcuna distinzione fra tutela di diritti soggettivi ed interessi legittimi, e configurando quindi i T.A.R. ed il Consiglio di Stato quale unici giudici della funzione amministrativa.

Solo così si potrà sperare di superare le stucchevoli dispute ottocentesche, venate di corporativismo, fra G.O. e G.A. e al loro stesso interno, liberando, recuperando e guadagnando tempo prezioso ed altrettanto preziose energie lavorative da dedicare alla risoluzione più rapida ed approfondita delle controversie, anziché estenuarsi nella ricerca del giudice fornito di cognizione. Esercizio, quest’ultimo, che a volte rasenta o attinge i vertici dei sofismi più raffinati, ma che costituisce, appunto, raffinata attività intellettuale molto spesso fine a se stessa, e che può gratificare e soddisfare le esigenze di sistemazione concettuale dei singoli magistrati e avvocati che se ne occupano, senza che ciò interessi o appassioni minimamente i cittadini e gli utenti della giustizia in genere, che vogliono soltanto decisioni giuste e rapide senza preferenze per l’uno o l’altro tipo di giudice abilitato ad emanarle.

Solo così si potrà contribuire concretamente ad un accorciamento dei tempi della risposta di giustizia, e quindi quella “ragionevole durata” del processo (art. 111, 2^ co., Cost.) che costituisce indubbiamente una componente essenziale del “giusto processo” di cui al 1^ co. dello stesso art. 111.

Tutti gli operatori giuridici – ed è questo il mio auspicio finale – debbono trovare forme e modi per una sinergica azione comune idonea ad evitare che anche il problema della indilazionabile razionalizzazione del nostro sistema duplice o dualistico di riparto della giurisdizione non marcisca ancora nel limbo delle infinite transizioni politiche e giuridiche perennemente incompiute del nostro Paese.

2)   Nelle Relazioni degli anni precedenti si è costantemente sottolineata la necessità dell’introduzione di una disciplina organica del processo amministrativo, procedendo finalmente all’emanazione di quella “apposita legge sulla procedura” preconizzata dall’art. 19, 1° comma, della legge n. 1034/1971, e vanamente attesa da oltre 39 anni.

Si rilevava, in particolare, che soltanto un codice di procedura amministrativa, che raccogliesse e coordinasse organicamente le sparse regole esistenti in ben cinque testi normativi processuali di carattere generale (R.D. n. 642/1907, R.D. n. 1054/1924, legge n. 1034/1971 istitutiva dei T.A.R., legge n. 205/2000, e codice di procedura civile), ed in vari testi normativi settoriali (basti pensare, fra altri: alla disciplina della tutela giurisdizionale del diritto di accesso ai documenti amministrativi contenuta nella legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo; alla nuova disciplina sulla tutela avverso il silenzio-rifiuto ed in materia di diritto di accesso introdotta con l’art. 3, commi 6-bis, 6-ter e 6-decies della legge n. 80/2005; alla disciplina sul contenzioso in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, approvata col D.lgs n. 163/2006: in particolare gli artt. n. 244, 245 e 246; e così via), poteva e può contribuire alla risoluzione di gran parte dei numerosi problemi interpretativi ed applicativi che gli avvocati ed i giudici amministrativi si trovano quotidianamente ad affrontare nell’utilizzazione degli istituti e strumenti processuali.

Finalmente, nello scorso 2009, l’appello unanimemente rivolto da più parti al Governo ed al Parlamento è stato accolto con il conferimento al Governo di una delega, contenuta nell’art. 44 della L. 18-6-2009, n. 69, per il “riassetto della disciplina del processo amministrativo”. Ed entro il termine di un anno dall’entrata in vigore di tale legge (termine prescritto dal predetto art. 44 per la validità della delega; e cioè entro il prossimo 5 luglio) dovrebbe, quindi, essere emanato il codice del processo amministrativo, la cui redazione è stata già ultimata nello scorso mese di febbraio dall’apposita Commissione speciale prevista dal 4^ comma dello stesso art. 44.

3) Passando ora dalle modifiche di carattere costituzionale e processuale a quelle di carattere ordinamentale od organizzativo, deve necessariamente rilevarsi come sia pura utopia, poi, pensare di risolvere, o quanto meno di avviare a soluzione, il problema dei cronici ed anzi endemici ritardi nella definizione delle controversie nel merito, senza dare una risposta concreta all’esigenza fondamentale di predisporre il rimedio naturale e strutturale di un aumento adeguato, nell’esclusivo interesse della collettività e quindi degli utenti del “servizio giustizia”, degli organici della magistratura amministrativa (e naturalmente, in stretta correlazione e proporzione, degli organici del personale di Segreteria).

Solo per tale via si potrà gradualmente eliminare il pesante arretrato di contenzioso pendente e fronteggiare le sfide del futuro della giustizia amministrativa nel rispetto del principio costituzionale della ragionevole durata del processo consacrato nell’art. 111 Cost.

Se funzione primaria ed insostituibile dello Stato di diritto e democratico è quella di amministrare giustizia, al fine del perseguimento della c.d. “pace sociale”, non appare allora più tollerabile che il ruolo organico dei magistrati amministrativi di 1° grado, (e cioè di quelli in servizio presso i T.A.R.) risulti attualmente fissato in 370 unità in base all’art. 14 della legge n. 205/2000 (che ha aumentato soltanto di sessanta unità, con decorrenza 1° gennaio 2001, il numero di 310 magistrati precedentemente previsti dalla tabella A allegata alla legge n. 186/1982), e che quello dei Consiglieri di Stato, giudici di appello, risulti fissato in 123 unità dalla stessa disposizione di legge (che, con eguale decorrenza dal 1° gennaio, ha aumentato di appena 13 unità il numero di 110 magistrati del Consiglio di Stato costituenti la datazione organica già determinata dalla stessa tabella A della legge n. 186/1982), per un totale complessivo soltanto di n. 493 magistrati amministrativi, e a fronte (poco più o poco meno) dei 1.500 magistrati amministrativi della Francia e dei 2000 della Germania!

Dinanzi al costante aumento delle materie attribuite alla giurisdizione del G.A., ed in presenza di un’imponente crescita della domanda di giustizia nei confronti delle Pubbliche Amministrazioni non solo da parte dei cittadini e degli enti privati, ma anche (e sempre più) di altre Pubbliche Amministrazioni che alimentano costantemente il flusso cospicuo dei conflitti interorganici ed intersoggettivi, risulta estraneo ad ogni logica, ad ogni esperienza e ad ogni umana possibilità pensare che si possa smaltire in tempi ragionevoli l’imponente arretrato di circa 630.000 cause pendenti dinanzi ai T.A.R. (di cui, come si è già detto, oltre 70.000 pendenti dinanzi a questo Tribunale), e di circa 28.000 dinanzi al Consiglio di Stato (cifra, quest’ultima, comprensiva anche degli appelli pendenti dinanzi al Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana), come indicato a pag. 27 della Relazione sull’attività della Giustizia amministrativa del Presidente del Consiglio di Stato, letta il giorno 11 febbraio u.s. per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2010.

Non si può tralasciare di considerare, invero, che, dopo l’eliminazione dei controlli preventivi di legittimità per le Regioni e gli Enti locali, ed a causa della ben nota e sostanziale inefficacia dei “filtri” costituiti dai rimedi giustiziali amministrativi non giurisdizionali (ricorsi gerarchici, ricorsi in opposizione, ecc.) la giustizia amministrativa costituisce sempre più l’unico ed effettivo “terminale” delle molteplici tensioni sociali ed istituzionali di cui sono costellati i difficili rapporti fra i soggetti privati e le P.A..

La realizzazione, sia pure graduale in un arco temporale di medio periodo (più o meno in dieci anni, vale a dire nel corso di due legislature), di un consistente e non irrisorio aumento degli organici della magistratura amministrativa (e, correlativamente e proporzionalmente, del personale amministrativo), dovrebbe finalmente inserire l’Italia, anche in tale settore, nel novero dei Paesi più civili ed evoluti dell’Europa occidentale. E tale aumento degli organici appare tanto più razionale e proficuo ove si consideri che se si destinassero e si spendessero le ingenti risorse finanziarie stanziate ed erogate annualmente dallo Stato in base alla ormai famosissima legge 24/03/2001, n. 89 (c.d. legge Pinto) – per risarcire i cittadini del danno derivante dal ritardo della definizione delle liti giudiziarie – al fine precipuo di potenziare, invece, le fragili strutture degli apparati giudiziari, aumentandone le risorse umane e materiali, non soltanto lo Stato (e quindi tutti noi contribuenti) risparmierebbe (e risparmieremmo) una spesa in costante crescita ed assolutamente improduttiva, ma avvierebbe a soluzione il problema dell’attuazione del principio della “ragionevole durata del processo”, giustamente consacrato dalla riforma, con la legge costituzionale 23/11/1999, n. 2, dell’art. 111 della Carta fondamentale per adeguarla al principio già sancito sin dal 1950 con l’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

Mi sembra di poter affermare, senza essere troppo lontano dal vero, che anche per i mali o fenomeni negativi che affliggono la società e la funzionalità ed efficienza delle istituzioni debba valere il principio, universalmente noto ed applicato dalla scienza medica, secondo cui se è nota la causa della malattia o patologia ed è altresì nota la cura o terapia per eliminarla, sia pure lentamente, risulta inutile e dannoso per l’organismo limitarsi ad instaurare terapie sintomatiche o palliative che, come tali, curano soltanto gli effetti (senza eliminarne le cause). In altri termini, non si riesce a comprendere la ragione per cui il legislatore abbia ritenuto e ritenga (non certamente di risolvere ma) di fronteggiare od arginare, in via primaria, il gravissimo e storico problema dei ritardi evidenti della giustizia soltanto attraverso una forma di risarcimento del danno (patrimoniale o non patrimoniale) per equivalente (art. 2 della legge n. 89/2001 ed art. 2056 c.c.), con la conseguente previsione annuale nel bilancio dello Stato di un improduttivo dispendio o sperpero di notevoli risorse finanziarie in costante crescita esponenziale, anziché privilegiare la via maestra della tutela preventiva e quindi effettiva del diritto pubblico soggettivo di ogni soggetto dell’ordinamento alla ragionevole durata di ogni processo (o, se si vuole restare nella similitudine giuridica evocata dalla fattispecie normativa risarcitoria, la via maestra, per così dire, della reintegrazione in forma specifica di tale diritto, in analogia con la previsione di cui all’art. 2058 c.c. ed all’art. 35, 1° comma, D.lgs n. 80/1998, nel testo sostituito dall’art. 7 della legge n. 205/2000). Perché mai, cioè, i legislatori non abbiano tentato e non tentino di eliminare il male alla radice attraverso l’attuazione (sia pure progressiva, ma costante) del rimedio strutturale del potenziamento degli organici della magistratura amministrativa e del personale di segreteria, in sinergia di azione (ovviamente) con la parallela attuazione di efficaci riforme processuali finalizzate alla semplificazione e deflazione delle controversie con la P.A.-

Se, invero, la politica giudiziaria del legislatore per fornire risposta in tempi ragionevoli alla domanda di giustizia dei cittadini e degli altri soggetti (privati o pubblici) dell’ordinamento dovesse restare prevalentemente ancorata al caposaldo della mera corresponsione di un prezzo o “monetizzazione” del danno da ritardo nella risposta giurisdizionale così come stabilito nel 2001 con la legge “Pinto”, ciò equivarrebbe ad una ammissione di impotenza e ad una sconfitta dello Stato e delle sue istituzioni nella misura in cui verrebbe ad essere sostanzialmente e fatalmente accettata ed attestata dal legislatore ordinario l’impossibilità di garantire se non la rapidità – il che è veramente difficile sia per l’imponente accumulazione di arretrato in ogni settore giurisdizionale che per le ben note ragioni ontologiche legate alla faticosa ricostruzione dei fatti ed interpretazione di normative generali e settoriali sempre più complesse e farraginose – almeno la semplice durata ragionevole dei processi consacrata dal legislatore costituente. Il che significherebbe anche, per tutta la collettività, rassegnarsi alla consequenziale mutazione genetica del risarcimento, formalmente previsto come sanzione per il ritardo della risposta giurisdizionale in ipotesi patologiche (come dovrebbe essere), in rimedio unico e pressoché costante ad una disfunzione che, per la sua estensione e diffusione generalizzata, costante e risalente nel tempo, e quindi priva delle connotazioni della transitorietà e della eccezionalità rispetto alla regola, non si può definire riduttivamente come “patologica”, bensì come disfunzione cronicizzata e quindi in un certo senso “fisiologica”. E ciò proprio perché il fenomeno, essendo progressivamente divenuto permanente ed essendosi quindi trasformato da eccezione in regola, è ormai immanente nel sistema con sporadiche e limitatissime eccezioni (determinate, com’è noto, o dall’imposizione per legge di tempi rapidi per la definizione di alcune categorie di controversie con la P.A. che fruiscono, per così dire, di corsie preferenziali e di riti speciali, o dall’esistenza di rare situazioni locali caratterizzate da Amministrazioni efficienti e comunque da un bassissimo tasso di litigiosità).

In altri termini, l’applicazione generalizzata ed abusata della “legge Pinto” ha determinato una sorta di “eterogenesi” dei fini originari del legislatore, essendosi di fatto tale strumento trasformato in un grimaldello per ottenere una forma spuria ed aggiuntiva di risarcimento da parte dello Stato, oltre quella eventualmente ottenuta dalla parte privata o pubblica che ha causato un danno effettivo col sul comportamento illecito o illegittimo. In relazione a tale duplicità di ristoro patrimoniale, ed al carattere aggiuntivo ed anomalo del risarcimento da ritardo che viene riconosciuto pressocché indiscriminatamente, non possono non sorgere seri e fondati dubbi di costituzionalità. Si è così sostanzialmente pervenuti ad un anomalo sistema di tutela risarcitoria fondato su di un evidente paradosso logico e giuridico.

Sicché, in ultima analisi, deve ritenersi che sostanzialmente il legislatore, anziché predisporre gli strumenti strutturali e quindi idonei ad assicurare ed attuare concretamente il diritto alla ragionevole durata dei processi, secondo il dettato costituzionale, si è preoccupato soltanto di disciplinare prioritariamente le conseguenze sanzionatorie per le costanti violazioni di tale diritto, dettando una normativa assolutamente incapace di ridurre la durata dei processi anche perché inidonea a costituire un deterrente credibile, ed intervenendo così soltanto “a valle” del problema e di tali violazioni, e non già “a monte” per affrontare le vere cause del primo e ridurre al minimo le seconde.

4) Quanto, infine, alle modifiche legislative di carattere sostanziale che si ritengono necessarie per il miglioramento complessivo dello stato della giustizia amministrativa, e quindi, in particolare, per il perseguimento sistematico e razionale dell’obiettivo del decremento della conflittualità con la conseguente maggiore rapidità ed effettività della risposta giudiziaria, mi limiterò ad evidenziare quelle che, a mio avviso, sembrano essere le due categorie o direttrici di interventi legislativi che, se mantenuti costanti nel tempo e coordinati nell’applicazione, possono e debbono costituire le “precondizioni” indispensabili per il decremento del complessivo tasso di litigiosità amministrativa e di un complessivo incremento della produttività del sistema di giustizia amministrativa. A)   Da un lato, e innanzi tutto, occorre più incisivamente procedere ad un effettivo ed organico “disboscamento” e riordino delle inestricabili foreste normative intessute di disposizioni di rango primario (leggi formali e leggi in senso materiale) e secondario (regolamenti di varia natura ed efficacia), di provenienza sia nazionale che regionale e locale, che continuano a proliferare in maniera abnorme e a ritmi vertiginosi soprattutto nelle varie materie di cui si compone quello straordinario universo in espansione che è il diritto amministrativo attuale, con formulazioni spesso non soltanto disorganiche, frammentarie, imprecise e linguisticamente oscure, ma anche farraginose e contraddittorie nei contenuti.

Questo incontrollato e dilagante eccesso e ridondanza di produzione normativa, pur essendo in linea di principio finalizzata a fornire discipline organiche, e quindi complete o tendenzialmente esaustive delle varie materie, e ad evitare l’”horror vacui” delle c.d. lacune dell’ordinamento o dei c.d. casi fuori dal diritto (e quindi, in ultima analisi, ad evitare vuoti legislativi o regolamentari), in realtà si traduce inevitabilmente, oltre che in un fattore di incremento delle liti giudiziarie che si scaricano in tutta la loro crescente complessità sulla giurisdizione, soprattutto in un fisiologico rallentamento delle pronunzie giurisdizionali che risentono delle molteplici difficoltà ed incertezze legate al momento interpretativo della fase decisoria delle controversie con le P.A. (e spesso tra le P.A.). E ciò, com’è intuitivo, per il tasso crescente di inconoscibilità ed imprevedibilità dell’imponente congerie, invasiva e pervasiva, del nuovo materiale normativo (di rango non soltanto primario, ma, anche e soprattutto di rango secondario e terziario) e quindi del flusso ininterrotto ed inarrestabile dello “jus superveniens” o nuovo diritto oggettivo, che penetra nel prisma dell’accertamento giurisdizionale.

Non è certamente questa la sede per disquisire sui vari strumenti tecnici di riassetto o riordino normativo previsti dalla legge n. 229/2003 e da altri successivi testi normativi (testi unici meramente compilativi o, invece, innovativi o normativi; leggi annuali di delega per la semplificazione ed il riassetto normativo; cofidicazioni; ecc..), ma si può e si deve rinnovare un pressante appello al Parlamento ed al Governo affinché questa complessa ed ormai improcrastinabile opera di riassetto e semplificazione permanenti delle stratificate fonti di cognizione del diritto venga sistematicamente ed organicamente accelerata, e ciò non soltanto a livello nazionale ma anche a livello regionale e locale. B) Occorre, poi, rilevare che un’ulteriore concausa generale dell’inflazione del contenzioso risiede indubbiamente nel costante scadimento del livello qualitativo e quindi del grado di legittimità dell’ azione   amministrativa,   dovuto   a   molteplici   fattori   causali riconducibili a sistemi inadeguati di reclutamento e selezione del personale soprattutto a livello regionale e locale, a carenti e poco rigorosi sistemi di riqualificazione e formazione permanente, alla mancanza di giusta valorizzazione del “merito” e della professionalità dei funzionari più preparati e capaci ed alla loro conseguente demotivazione, all’eccessivo frazionamento e decentramento di competenze ad enti o ad organi professionalmente (e/o anche culturalmente) non attrezzati per esercitarle, e così via.

A tale complessivo degrado delle risorse umane delle P.A. – che ha un effetto devastante sulla realtà sociale ed economica del Paese in quanto costituisce un elemento moltiplicatore delle liti giudiziarie – è necessario ed urgente porre un argine invertendo decisamente la tendenza in atto attraverso adeguate modifiche delle vigenti procedure selettive e soprattutto attraverso il ripristino generalizzato di desueti criteri meritocratici e la “riscoperta” di antichi valori. Ed a quest’ultimo proposito, mi sembra appena il caso di rilevare che è necessaria l’introduzione nell’ordinamento, e soprattutto nella contrattazione collettiva, di un’organica e razionale normativa “premiale” per chi nelle P.A. lavora di più e meglio di altri, e non già di misure meramente repressive o di deterrenti di varia natura che non portano da nessuna parte e si rivelano spesso controproducenti. Di tale necessità sembra, ora, essersi reso conto il legislatore nell’emanazione del D.lgs. 150/2009 (c.d. riforma “Brunetta”) che introduce alcuni elementi di normativa “premiale” al titolo III (articoli da 17 a 28) rubricato, appunto, “Merito e Premi”. In proposito, non si può ancora, ovviamente, esprimere alcun giudizio ponderato, perché solo il prossimo futuro potrà fornire i primi elementi di giudizio derivanti dall’applicazione iniziale dei nuovi istituti giuridici. C) Altro fattore di moltiplicazione delle controversie è indubbiamente ravvisabile nella già sopra accennata eliminazione, per le Regioni e gli Enti locali, dei controlli preventivi di legittimità, che costituivano un “filtro” o un argine in qualche misura idoneo a limitare l’impatto di alcune tipologie di controversie direttamente sulla giurisdizione amministrativa. Sicché, dopo l’abrogazione dei vecchi artt. 125, 1^ co., e 130 Cost. (che prevedevano i cennati controlli di legittimità ed anche di merito su Regioni ed Enti locali) ad opera dell’art. 9 della Legge costituzionale 18-10-2001, n. 3, sembra giuridicamente ipotizzabile (e ragionevolmente auspicabile) soltanto un incisivo potenziamento dei controlli interni di regolarità amministrativa istituiti con il D.lgs. n. 286/1999 e con l’art. 147 del D.lgs 18-8-2000, n. 267 (T.U. delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali).

A conclusione di queste sommarie riflessioni sulle esigenze di modifiche legislative, non si può non rilevare che, in realtà, quelle prospettate non costituiscono semplici aggiustamenti normativi ma vere e proprie riforme ineludibili per il sistema giustizia di questo Paese. E sulla strada di tali (e di altre) riforme occorrerà che il legislatore proceda speditamente per evitare anche in tale delicato e vitale settore un declino inarrestabile, pur nella consapevolezza che non esistono soluzioni semplici per problemi complessi, e che, comunque, anche le più efficaci riforme non possono costituire la panacea di tutti i mali che affliggono la giustizia, in quanto notoriamente risalenti e derivanti da una indefinita serie di fattori causali (anche di carattere culturale) sia generali che particolari. Del resto, quelle prospettate non sono riforme che postulano una “palingenesi” totale di vari settori dell’ordinamento, ma soltanto il necessario perseguimento di obiettivi di trasformazione intermedia e graduale nell’ambito della politica giudiziaria e dell’azione riformatrice generale di un Paese di antica civiltà giuridica.

7. LE GRAVI CARENZE DI ORGANICO DEL PERSONALE DI SEGRETERIA DEL T.A.R. SICILIA – CATANIA.

Giunti a questo punto dell’esposizione, non si può tralasciare di affrontare con la massima franchezza e fermezza, ovviamente con riferimento agli aspetti peculiari della circoscrizione territoriale della Sicilia orientale, il problema delle carenze organiche del personale di segreteria, che da sempre angustia molti T.A.R. d’Italia, ad eccezione di pochissime oasi felici, e che viene costantemente e doverosamente evidenziato in tutte le Relazioni di apertura dell’anno giudiziario per sottoporre all’opinione pubblica anche lo “stato” attuale di una componente essenziale del buon funzionamento della giustizia amministrativa di questo Paese.

La situazione in cui versa l’apparato amministrativo di supporto di questo Tribunale (che era composto nel 2009 da 30 dipendenti in servizio per tutto l’anno, da due dipendenti sostituiti poi da altri due nel corso dell’anno, per un totale, quindi, di 32 dipendenti per tutto il 2009, con altri due dipendenti in servizio soltanto per 6 mesi nel corso dello stesso anno e con un dipendente in servizio soltanto dal 12-10- 2009, a fronte di un organico, peraltro assolutamente insufficiente, di 36 unità) è ormai una situazione di emergenza che suscita sempre più preoccupazione e disagio, sia pure con diversa intensità, fra tutti gli “addetti ai lavori” o i “protagonisti” del settore della giustizia amministrativa nella Sicilia orientale: magistrati e funzionari del T.A.R. di Catania, da un lato, ed avvocati amministrativisti, dall’altro.

Mi sembra pressoché superfluo ricordare, preliminarmente, che l’organizzazione o la struttura amministrativa di tutte le Magistrature costituisce componente indispensabile, ancorché con funzioni ausiliarie (o strumentali o “serventi”), del “servizio giustizia” erogato da ogni organo giurisdizionale. Ed egualmente intuitiva sembra la deduzione o la conseguenza sillogistica necessaria che discende da tale premessa: se per qualsiasi causa (strutturale e permanente, o contingente e transitoria) diviene insufficiente o diminuisce la dotazione organica, e con essa, quindi, anche il livello di efficienza, degli apparati preposti alla c.d. “amministrazione della giurisdizione” che si estrinseca nel cennato complesso delle attività amministrative strumentali o “serventi” rispetto alle funzioni giurisdizionali; o se, come accade sempre più frequentemente, il loro organico “di fatto” risulta inferiore e continua a diminuire rispetto a quello “di diritto” (come pure si verifica già da molti anni, per il TAR Catania); la risposta giurisdizionale globale e complessiva alla domanda di giustizia non può non risentirne negativamente non soltanto in termini quantitativi ma anche (sia pure in misura inferiore) sotto il profilo qualitativo e della tempestività delle pronunzie giurisdizionali, oltre che in relazione ai connessi e numerosi adempimenti di segreteria. E fra le cennate ripercussioni ed evenienze negative devono altresì annoverarsi, fra l’altro o a tacer d’altro, le reiterate sollecitazioni e lamentele da parte della classe forense e dell’utenza, con conseguente diminuzione oggettiva dell’immagine e della credibilità dell’Istituzione a livello di opinione pubblica, gli incrementi delle azioni (peraltro in vertiginosa crescita in tutta Italia) dinanzi alle Corti d’appello (in base alla c.d. legge Pinto) per ottenere la condanna dello Stato per i ritardi processuali, e così via.

Quanto sopra succintamente premesso, il Presidente di questa Sezione staccata non si è sottratto (nel predisporre e leggere le Relazioni dal 2005 al 2009), e non può neanche ora sottrarsi al dovere istituzionale di lanciare un accorato grido di allarme e di denunziare in tutte le competenti sedi, alla classe forense, ai sindacati dei lavoratori ed all’opinione pubblica, l’inaccettabilità e la insostenibilità di una situazione di perdurante e pressoché inarrestabile depotenziamento della struttura amministrativa di questo Tribunale, rispetto alla quale questa Presidenza non ha ovviamente alcuna responsabilità; che potrebbe al contrario configurarsi proprio e soltanto nell’ipotesi inversa in cui avesse sottaciuto ed eluso – o minimizzato – il problema , rifugiandosi dietro i veli d’ipocrisia dell’ottimismo di facciata con il quale si crede, a volte, di poter mascherare l’immobilismo burocratico più deteriore. Perché il silenzio potrebbe essere scambiato per (o, forse, costituire) omissione, ed un comportamento oggettivamente acquiescente scambiato per complicità nelle disfunzioni.

E non mi sembra inutile precisare ancora, in proposito, che non è certamente la constatazione e la denunzia delle molteplici forme di degrado istituzionale e dei mali o “malesseri” del sistema, ancorché forti e impietose, ad alimentare la sfiducia dei cittadini nelle istituzioni, ma, al contrario, è la sordità, l’indifferenza ed il silenzio “assordante” dei responsabili pubblici di fronte agli allarmi lanciati, e quindi, in ultima analisi, è la mancanza di reazione adeguata, e di risposte dimensionate alla sfida posta dai problemi e dall’emergenza, che genera ed alimenta la sfiducia a tutti i livelli.

Per passare dalle astratte enunciazioni generali e di principio, e dalla mera affermazione dell’insostenibilità o drammaticità della situazione di carenza e permanente emergenza lamentata, ad una prima esemplificazione dei contenuti reali o degli aspetti salienti in cui il fenomeno si manifesta, in modo da consentirne un’immediata percepibilità per tutti (o quasi) gli operatori del settore della giustizia amministrativa nella circoscrizione del T.A.R. Sicilia – Catania, è sufficiente, in questa sede, fare riferimento:

1) alle notorie difficoltà quotidiane di tutti gli apparati di segreteria nel predisporre e rilasciare tempestivamente fotocopie, autenticate o meno, dei provvedimenti giurisdizionali e degli atti e documenti esistenti nei fascicoli di causa, e certificazioni varie;

2) alle altrettanto notorie e quotidiane difficoltà di reperire e prelevare fascicoli di ricorsi connessi e da riunire con quelli già pervenuti all’esame, sia nella fase cautelare che in quella di merito, delle varie Sezioni competenti per materia, è ciò non soltanto per l’irrisorietà numerica del personale addetto alla movimentazione dei fascicoli (appena due unità e non più tre, a seguito del collocamento a riposo di un dipendente) ma anche per l’avvenuta attivazione, già da molti anni, di un secondo archivio in un edificio separato da quello in cui ha sede il TAR (attivazione resasi necessaria per la crescita vertiginosa del numero dei ricorsi pendenti, giunti ora, come si è detto, alla cifra di n. 70.493);

3) la sopravvenuta impossibilità da almeno nove o dieci anni, di procedere continuativamente, come si è già precedentemente accennato, alla ricerca e selezione di ricorsi identici od analoghi relativi alle medesime vicende amministrative al fine di predisporre in ogni Sezione la fissazione di udienze (ordinarie o straordinarie) c.d. “tematiche” per arginare e, possibilmente, diminuire la formazione dell’arretrato;

4) gli inevitabili ritardi con cui, a volte, tale esiguo personale addetto spedisce alla segreteria del C.G.A. Reg. Sic. i fascicoli delle cause decise in primo grado con sentenza avverso le quali viene proposto appello;

5) e da ultimo, ma non per ultime nel novero di queste sommarie esemplificazioni configurabili prima facie, non soltanto le notevoli difficoltà emerse nella raccolta ed analisi, da parte dei pochissimi addetti, dei dati statistici essenziali da sottoporre al Presidente per la stesura di questa Relazione, e per l’organizzazione di questa cerimonia solenne d’inaugurazione, che è stata resa possibile a prezzo di notevoli sacrifici e per l’abnegazione e lo spirito di corpo del personale di segreteria adibito, anche al di là delle loro mansioni, a tali incombenze (ed in particolare di sette funzionari: il Direttore di Sezione Dott.ssa Mazza, il Sig. Conte, il Sig. Lo Niglio, la Sig.ra Morsello, la Sig.ra Milana, il Sig. Reitano ed il Sig. Nicotra, ai quali desidero pubblicamente esprimere il mio personale ringraziamento), ma anche l’impossibilità – per l’esiguo personale addetto, assorbito e assillato dalle normali incombenze quotidiane e d’ufficio – di effettuare più dettagliate rilevazioni ed elaborazioni di dati statistici da aggregare o disaggregare in ulteriori e più specifiche tabelle.

E passando poi, dalle cennate esemplificazioni, pressocché intuitivamente percepibili, alle dimostrazioni dell’assunto di fondo (sia pure in questa sede effettuabili sommariamente e parzialmente per i limiti intrinseci imposti da ogni Relazione – che non può essere mai o trasformarsi in uno studio approfondito – e per la necessità di non tediare oltre misura l’uditorio non direttamente interessato), si possono qui elencare in rapidissima sintesi i seguenti e più rilevanti elementi fattuali sui quali si fonda la conclamata insostenibilità della situazione in cui versa la struttura amministrativa di questo Tribunale:

1. cessazione dal servizio nel 2009 di una ulteriore unità di personale di segreteria, per collocamento a riposo, oltre ai pensionamenti di altri dipendenti già avvenuti dal 2005 al 2009;

2. cessazione della possibilità di utilizzare, a seguito dell’abolizione del servizio militare obbligatorio, obiettori di coscienza che – sia pure nel numero esiguo di due o tre unità e pur con tutti i limiti e le riserve derivanti dalla loro scarsa o inesistente esperienza amministrativa – per qualche anno sono riusciti in qualche modo a tamponare le sacche di emergenza e di discontinuità di funzionamento degli apparati di segreteria (soprattutto per l’attività di movimentazione dei fascicoli, nonché di copiatura dei provvedimenti giurisdizionali redatti in minuta dai magistrati e della corrispondenza istituzionale del Presidente con enti ed uffici vari);

3. il comportamento in alcuni casi silenzioso (ed in passato anche i dinieghi espliciti) dei competenti uffici centrali di supporto della giustizia amministrativa in ordine a numerose richieste di comando o trasferimento per mobilità di personale di altre Amministrazioni, nonché in ordine alla richiesta alla R.E.S.A.I.S. s.p.a. (dichiaratasi disponibile) di distacco di proprio personale presso il T.A.R. Catania, come risulta documentato agli atti ed al protocollo generale di questo Tribunale;

4. mancato aumento, nonostante le reiterate, motivate e documentate richieste formulate in tal senso dai Presidenti soprattutto nell’ultimo decennio, della vigente dotazione organica del personale, ferma da molti anni a 36 unità complessive (come stabilito dal decreto in data 27/12/2001 del Presidente del Consiglio dei Ministri, recentemente riconfermato, per quanto concerne il T.A.R. Sicilia-Catania, dal decreto in data 08/05/2006 del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa e dal decreto del Segretariato Generale della Giustizia amministrativa in data 23/06/2008); numero assolutamente insufficiente rispetto alle esigenze connesse alla tumultuosa crescita ed al pesante arretrato del contenzioso amministrativo di questo T.A.R.;

5. l’irrazionale, o scarsamente comprensibile, distribuzione squilibrata del personale di segreteria fra i diversi T.A.R, ove si pensi, tanto per citare soltanto due casi emblematici, che presso la Sezione staccata di Reggio Calabria del T.A.R. della Calabria, che ha un’unica Sezione non essendo stato mai ripartito in più Sezioni interne, erano in servizio nel 2004 n. 17 unità di personale di segreteria, salite a quanto pare a ben 19 unità sin dal 2005; e che il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (anch’esso con un’unica Sezione), ha egualmente in servizio ben 19 funzionari amministrativi. Mentre presso il T.A.R. Sicilia-Catania, che almeno per dimensione quantitativa risulta ufficialmente il terzo d’Italia e che ha ben 4 Sezioni interne, sono stati in servizio effettivo per tutto il 2009 soltanto 32 unità a fronte di una dotazione organica riconfermata in 36 unità dai sopra menzionati decreti del 2006 e del 2008!

Ogni commento al riguardo mi sembra superfluo. I fatti, come suol dirsi, sono argomenti testardi, e farei inoltre torto al pubblico qui convenuto se mi soffermassi ad effettuare la semplice ed elementare operazione di proporzione matematica fra tali entità numeriche, potendo questa essere mnemonicamente svolta da ciascuno dei presenti con le conseguenti valutazioni che ne scaturiscono.

Mi limiterò soltanto ad evidenziare due aspetti del problema: 1) con simili squilibri territoriali, si consente di fatto a determinati T.A.R. di poter ottenere e vantare lusinghieri o comunque significativi risultati, in termini di eliminazione progressiva dell’arretrato e di risposta più tempestiva alla domanda di giustizia, che ad altri uffici giudiziari, e non per colpa loro, vengono sostanzialmente preclusi, con conseguente danno d’immagine per la

giustizia amministrativa e danni da ritardo per la collettività; 2) i paragoni di produttività fra i T.A.R. – così come quelli fra tutti gli altri uffici giudiziari, tra uffici, organizzazioni, enti, ecc. – possono validamente e correttamente instaurarsi soltanto nei casi in cui sussistano, fra tali realtà, parità ed omogeneità degli elementi costitutivi, o comunque rilevanti, delle situazioni da comparare e raffrontare, e tenendo soprattutto conto della notevole differenza esistente fra T.A.R. e Sezioni staccate “monosezionali”, e quelli “plurisezionali” nei quali, ovviamente, l’organizzazione amministrativa è più articolata e complessa, rispetto ai tribunali con unica sezione, e dove la variegata attività “gestionale” del Presidente (delineata dall’art. 6 del “Regolamento di organizzazione degli uffici amministrativi della giustizia amministrativa”, approvato con Decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 15-2-2005) e quella specificamente organizzatoria dello stesso Presidente prevista dall’art. 6 della legge n. 186/1982 (composizione delle sezioni interne) e dalle direttive dettate dal C.P.G.A. in materia di “Ripartizione dei ricorsi fra le Sezioni interne dei T.A.R. e delle Sezioni staccate”, inserite da ultimo nella “Raccolta delle direttive relative all’attività giurisdizionale e consultiva della giustizia amministrativa”, approvata da tale organo il 25-2-2005, risultano assolutamente prevalenti rispetto a quella giurisdizionale.

Con buona pace del principio fondamentale del buon andamento codificato dall’art. 97 della Costituzione secondo cui “i pubblici uffici sono organizzati… in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”! Un principio posto indubbiamente a presidio o tutela degli interessi non soltanto genericamente della collettività nazionale nel suo complesso, bensì anche, e soprattutto, delle singole collettività regionali e locali che debbono fruire dei servizi pubblici fondamentali senza le limitazioni, strutturali o contingenti, derivanti dalla concreta organizzazione dei vari uffici e dalle diversità e disparità delle risorse umane e materiali a ciascuno di essi assegnate. Un principio che, inoltre, per la sua incontroversa natura immediatamente precettiva e non meramente programmatica, imponeva ed impone una risposta istituzionale idonea a fronteggiare adeguatamente, se non proprio ad eliminare, la denunziata situazione di gravissima carenza e di acuta sofferenza dell’apparato amministrativo al servizio della giustizia amministrativa nella Sicilia orientale.

Ed è proprio per il rispetto dovuto ai cittadini ed agli organismi pubblici e privati di tale parte d’Italia che si è oggi costretti alla necessaria ed orgogliosa rivendicazione del principio di equiordinazione e di uguale dignità istituzionale di ogni organo giudiziario, che non può e non deve esercitare il suo magistero in condizioni marcatamente deteriori rispetto agli altri.

Per completare il quadro sconfortante che si è venuto a delineare, occorre ancora rilevare, se ce ne fosse bisogno, che l’istituzione, dall’aprile 2005 della nuova 4a Sezione ha ulteriormente aggravato tutti i problemi di gestione degli uffici di Segreteria, essendosi dovuto inevitabilmente sottrarre operatori alle tre preesistenti strutture di segreteria giurisdizionale ed alla Segreteria affari generali per realizzare una quarta struttura a supporto, appunto, della nuova Sezione: con inevitabili ricadute negative, purtroppo, sulla complessiva efficienza dei servizi.

Si sono posti, di conseguenza, ulteriori gravissimi e quotidiani problemi di mantenimento dello “standard” complessivo di rendimento dell’apparato amministrativo, che, prima dell’istituzione della 4a Sezione, aveva raggiunto comunque, a prezzo di notevoli sacrifici, livelli minimi di sufficienza non più perseguibili con le ridottissime risorse umane attuali.

Non resta quindi che sollecitare ulteriormente un rapido adeguamento della dotazione organica della Sezione staccata di Catania che, rispetto alla previsione in atto (36 unità, come si è detto), andrebbe incrementata, a giudizio di questa Presidenza, di non meno del 50%, così passando ad almeno 54 o 55 unità, da ripartire proporzionalmente nelle varie posizioni funzionali, soprattutto al fine già evidenziato di predisporre e gestire sistematicamente udienze tematiche per l’eliminazione dell’imponente arretrato.

Da questa doverosa esposizione e sottoposizione all’opinione pubblica – con profondo rammarico e viva preoccupazione – degli aspetti essenziali della crisi e del malessere che colpisce la struttura amministrativa del T.A.R. Sicilia-Catania, dovrebbe scaturire almeno, soprattutto da parte degli Avvocati, l’acquisizione di una maggiore consapevolezza delle condizioni di grave disagio in cui sono costretti a lavorare magistrati e funzionari di questo organo giurisdizionale.

E dovrebbe conseguentemente tenersi anche conto dell’ulteriore e connesso disagio del Presidente che viene costretto a sottrarre gran tempo ed energie lavorative all’organizzazione ed al coordinamento, nel breve e nel medio periodo, dell’attività giurisdizionale per destinare e spendere le proprie risorse psico-fisiche su di un triplice ed estenuante fronte: 1) da un lato, sul versante delle varie attività interne e preparatorie, finalizzate alla formulazione motivata e documentata ai competenti Uffici centrali, delle richieste di ampliamento dell’organico del personale di segreteria (come previsto dal già menzionato art. 6 del Decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 15/2/2005 con cui è stato approvato il nuovo “Regolamento di organizzazione degli uffici amministrativi della giustizia amministrativa”); 2) dall’altro, sul fronte della diuturna ed affannosa ricerca di soluzioni- tampone anche interne per supplire alle cennate cessazioni improvvise dal servizio, congedi ed aspettative per motivi di salute, o comunque per le altre assenza a vario titolo che finiscono per produrre notevoli disservizi di vario genere in una struttura già ridotto all’osso; 3) nonché, infine, sul fronte insidioso della sottile e diuturna ricerca di soluzioni equilibrate ai numerosi problemi sottoposti dal Dirigente e dai Direttori di Segreteria delle varie Sezioni interne in ordine alle pressanti e continue, ancorché legittime, rivendicazioni del personale amministrativo per il puntuale ed inderogabile rispetto delle mansioni secondo le declaratorie dei vari profili professionali così come previste dalla legge e dai contratti collettivi di lavoro del settore.

Ed è probabilmente quest’ultimo il più defatigante dei fronti interni nei quali si è costretti a cercare – attraverso ordini di servizio ed espedienti dettati dal buon senso e dal pragmatismo, ovvero, a volte, dalla fantasia giuridica – di contemperare tali rigide esigenze con quelle egualmente rigide ed inderogabili connesse al superiore interesse pubblico di assicurare comunque la continuità ed il buon andamento del servizio giustizia in favore della collettività, sulla base non soltanto del principio di cui al ricordato art. 97 Cost. (applicabile ovviamente anche all’amministrazione della giustizia) ma anche in adempimento delle specifiche attribuzioni conferite ai Presidenti degli organi di giustizia amministrativa, in materia di organizzazione dei relativi uffici, dal menzionato art. 6 del vigente regolamento di organizzazione adottato il 15/2/2005.

Il che, molto spesso, significa procedere alla impossibile soluzione del problema della “quadratura del cerchio”, ove si tenga conto, fra l’altro, delle notevoli rigidità da cui è contrassegnata la vigente disciplina del rapporto di lavoro privatizzato nelle P.A.: che, da un lato, non prevede più espressamente, e non sembra quindi più consentire, l’attribuzione temporanea ed eccezionale di mansioni inferiori ai dipendenti nei casi di necessità dovuti ad assenza o impedimento di altri dipendenti (si veda la nuova disciplina delle mansioni contenute nell’art. 56 del D.lgs n° 29/1993 e s.m.i., ed ora trafusa nell’art. 52 del D.lgs n. 165/2001, così come modificato dal D.lgs. n. 150/2009), ad eccezione di ipotesi limitate di assegnazione, per motivate esigenze, a compiti inferiori esclusivamente marginali rispetto a quelli propri della qualifica e del livello del dipendente (si veda, fra altre, Cass., Sez. lavoro, n. 17774/2006); e, dall’altro, con la stessa normativa ha reso più difficoltosa l’attribuzione di mansioni superiori, peraltro vista con estremo sfavore dalle stesse Amministrazioni per l’aggravio economico che ne deriva. Si vuol dire ed evidenziare, in altri termini, che il Presidente (così come il Dirigente preposto alla gestione amministrativa) resta vincolato, senza alcun margine incisivo di manovra, dagli strettissimi limiti imposti dalla esasperata e spesso illogica frammentazione, prevista dalla normativa di legge e contrattuale, delle attività di lavoro ricomprese nelle varie declaratorie dei profili professionali, e quindi prigioniero del reticolo normativo così creato e che spesso si pone in rotta di collisione con il principio costituzionale del buon andamento e con quello, da esso derivato o in esso insito, dell’efficienza. E viene quindi costretto, con sempre maggiore frequenza, per tamponare le plurime emergenze quotidiane ormai cronicizzate, ad emanare direttive e decreti di carattere organizzatorio per individuare e prescrivere specifiche scale di priorità in ordine alle varie tipologie degli adempimenti di competenza delle segreterie giurisdizionali, che non riescono più a svolgere contestualmente e rapidamente.

Con buona pace, anche qui, dello sbandierato principio di maggiore flessibilità lavorativa (rispetto al vecchio modello di lavoro pubblicistico) che avrebbe dovuto costituire una delle principali connotazioni fisionomiche, ed uno dei principali vantaggi per i cittadini e per le stesse Amministrazioni, della riforma della privatizzazione del pubblico impiego introdotta nel 1993, che sotto questo aspetto, ritengo assolutamente deludente se non fallimentare rispetto a tale sbandierato obiettivo.

8. L’ENTRATA IN FUNZIONE, DA OTTOBRE DEL 2008, DEL NUOVO   SISTEMA   INFORMA TICO   DELLE   GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA (N.S.I.G.A.).

Nel novero delle problematiche da sottoporre alle analisi e riflessioni generali richieste dal C.P.G.A., quali elementi costitutivi da inserire nel contenuto delle relazioni inaugurali dell’anno giudiziario, non si possono non ricomprendere quelle poste dall’introduzione ed operatività concreta, dal mese di ottobre 2008, del Nuovo Sistema Informatico della Giustizia Amministrativa (N.S.I.G.A.).

Si è già accennato, parlando dell’andamento generale dell’attività giurisdizionale del T.A.R. Sicilia-Catania, come tale nuovo sistema centralizzato costituisca, allo stato, un ulteriore fattore di intralcio nell’organizzazione delle udienze tematiche. Uno dei maggiori ostacoli risiede, essenzialmente, nella circostanza che la maggior parte dei ricorsi è inserita nel contenitore “altri monocratici” (e cioè “altri ricorsi monocratici”: locuzione che già di per sé non ha senso né logico né, tanto meno, giuridico, dato che l’aggettivo monocratico/a è ovviamente pertinente al sostantivo sentenza, ordinanza o decreto, e non già al sostantivo ricorso), e che, conseguentemente, nella maggior parte dei casi il personale di segreteria è costretto a chiamare l’Help desk per spostare i ricorsi in “assegnato per l’udienza”; sicché dovendosi fare delle udienze monotematiche con numerosissimi ricorsi, tali adempimenti o incombenze ulteriori risultano alquanto complessi, farraginosi e prolungati nel tempo (per molti e molti giorni), dato che all’ufficio Help desk sono addetti attualmente, per tutta Italia, soltanto due o tre esperti informatici.

Devono ora necessariamente elencarsi – in estrema sintesi e con finalità esclusivamente propositive e costruttive orientate al possibile e doveroso miglioramento del servizio giustizia reso a tutta la collettività – alcune delle più evidenti fra le molteplici disfunzioni e discrasie del sistema che, ritardando ed inceppando la complessa gestione della “macchina” processuale, e lungi, quindi, dal velocizzarla, arricchiscono di un nuovo capitolo il catalogo dei mali del “pianeta” giustizia amministrativa.

Basti pensare, senza alcuna pretesa di sistematicità o di ordine logico: a) alla improvvida attivazione del sistema imperniato sull’installazione di un solo “server” centrale, anziché di uno per ogni T.A.R., con tutte le intuibili conseguenze negative nei casi – purtroppo alquanto frequenti – di guasti ed inconvenienti tecnici vari, che da Roma si ripercuotono in tutta Italia (in proposito c’è da chiedersi quale sia effettivamente l’utilità e lo scopo di una gestione così marcatamente centralizzata, che non risultano affatto chiari);

b) alla mancanza di flessibilità del sistema (in quanto assolutamente immodificabile da parte dei magistrati, a seconda delle varie esigenze di redazione dei provvedimenti giurisdizionali), alla sua lentezza e farraginosità, e quindi alla rigidità nell’utilizzazione, anche per il personale di segreteria, costretto a lavorare per settori di competenza ed a cambiare spesso “password” in base alle esigenze che si presentano (ad esempio: assegnare ricorsi in udienza pubblica o in camera di consiglio; effettuare il passaggio da una Sezione all’altra; ecc.);

c) alla difficoltà permanente nel reperire i ricorsi, ed alla conseguente necessità giornaliera di dover ricorrere all’Help desk per sbloccarli e poterci lavorare;

d) alla irraggiungibilità di fatto, spesso sino alle ore 14, di tale ufficio, le cui linee risultano molto spesso intasate, anche perché, come già accennato, vi sono soltanto due o tre addetti;

e) alla mancata previsione, e quindi al sostanziale disconoscimento, di vari istituti ed atti processuali, quali: 1) i decreti presidenziali di fissazione delle udienze pubbliche per la trattazione dei ricorsi elettorali; 2) i decreti ingiuntivi; 3) i decreti di liquidazione spese e onorari dei c.t.u. e verificatori; 4) gli avvisi di segreteria agli avvocati concernenti la fissazione di udienza camerale per la trattazione congiunta di due o più istanze (come, ad esempio, la domanda cautelare contemporaneamente al regolamento di competenza, ecc..), essendo stato previsto che l’avviso possa effettuarsi esclusivamente per una sola “tipologia” di provvedimento giurisdizionale;

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f) alla impossibilità di effettuare determinate ricerche di ricorsi, di rilevarne i dati statistici e di stamparne le relative tabelle;

g) all’impossibilità di stampare il verbale di udienza di una singola causa se non è stato compilato e completato tutto il verbale di udienza per tutte le cause;

h) alla eccessiva complicazione e farraginosità dei vari passaggi e quindi della gestione complessiva della fase del deposito delle minute dei provvedimenti giurisdizionali da parte dei magistrati relatori, del successivo “visto” del Presidente del Collegio giudicante, e del rinvio al magistrato ed alla segreteria dei provvedimenti corretti e vistati per la pubblicazione; il che comporta ulteriori e notevoli perdite di tempo e ritardi per la fase finale del procedimento di formazione delle sentenze ed ordinanze;

i) all’impossibilità di ricercare le sentenze e le ordinanze di ogni T.A.R. per materia in base al criterio selettivo delle “parole testuali”, così come nelle “banche dati”;

E si potrebbe continuare ancora a lungo nella elencazione di altri numerosi inconvenienti che, peraltro, appare inutile specificare.

Ma, in realtà, c’è di più. Perché, ciò detto, non si può sottacere (o, peggio, sottovalutare) che un vizio giuridico di legittimità inficia originariamente, e quindi “a monte” delle cennate disfunzioni operative,   la   validità   e   l’ efficacia   giuridica   del   nuovo   sistema informatico.

Occorre, invero, rilevare che, com’è noto e come pure genericamente e sinteticamente evidenziato nella lettera circolare esplicativa allegata alla nota del Presidente del T.A.R. Sicilia-Palermo in data 4-12-2008, prot. n. 97/Pres., il nuovo sistema informatico della Giustizia Amministrativa (N.S.I.G.A.) costituisce un procedimento informatico che, pur essendo già predisposto per la futura effettiva realizzazione del processo telematico anche nel processo amministrativo, così come previsto dall’art. 18, 1° comma, D.P.R. 13-2-2001, n. 123 (“Regolamento recante disciplina sull’uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti”), non ha alcuna efficacia giuridica vincolante per la mancanza, allo stato, del necessario e specifico supporto normativo regolamentare costituito dalla previa emanazione del D.P.C.M. previsto dal 2° comma del predetto art. 18 del D.P.R. n. 123/2001, che stabilisca – come appunto prescritto da tale disposizione – le “regole tecnico-operative per il funzionamento e la gestione del sistema informatico della giustizia amministrativa…” – E tale rilevata carenza di ogni efficacia giuridica vincolante o cogente del N.S.I.G.A. sussiste non soltanto con specifico riferimento al futuro processo telematico, ma anche, ed ovviamente, in relazione alla sua attuale semplice valenza di sistema informatico (modificativo del precedente), dato che il menzionato art. 18, 2° comma, concerne tutto il “funzionamento e la gestione del sistema informatico della giustizia amministrativa” e non esclusivamente o specificamente il processo telematico, e ciò in piena ed ovvia coerenza con l’oggetto e la “ratio legis” del ripetuto D.P.R. n. 123/2001 che disciplina l’uso sia di “strumenti informatici” che di quelli “telematici” del processo civile, amministrativo e contabile;

Deve ora osservarsi che l’indicazione dell’oggetto specifico (denominato “oggetto esteso” nel N.S.I.G.A.) nei provvedimenti giurisdizionali – pur non essendo espressamente richiesta, con formulazione autonoma, quale elemento costitutivo delle sentenze, ordinanze e decreti dall’art. 65 R.D. n. 642/1907 (per il processo civile), a differenza delle disciplina normativa del contenuto del ricorso giurisdizionale amministrativo e della citazione per i quali l’art. 6, n. 2, R.D. n. 642/1907 e l’art. 163, 3° comma, n. 3, c.p.c. prescrivono espressamente quali elementi costitutivi degli atti introduttivi del giudizio, rispettivamente, “la indicazione dell’atto o provvedimento amministrativo che s’impugna e della data della sua notificazione” e “la determinazione della cosa oggetto della domanda” – deve ritenersi necessariamente   ed   indubbiamente   ricompresa   nell’ambito contenutistico dell’elemento “tenore delle domande”, richiesto dall’art. 65, n. 2, R.D. n.642/1907 per le pronunzie del giudice amministrativo, e degli elementi “conclusioni…delle parti” e “…esposizione…dei motivi in fatto…della decisione”, richiesti dall’art. 132, 1° comma, n.ri 3 e 4, c.p.c., per le pronunzie del giudice ordinario.

Ma deve altresì precisarsi in proposito, sulla base della disciplina processuale della nullità degli atti (artt. 156 e sg. c.p.c.) e dei pacifici principi generali elaborati in materia dalla dottrina e dalla giurisprudenza, che la nullità delle pronunzie giurisdizionali – la quale, ai sensi dell’art. 156, 2° comma, c.p.c., può essere dichiarata “quando l’atto manca dei requisiti formali indispensabili per il raggiungimento dello scopo”, e quindi allorquando la carenza o difettosità dei prescritti requisiti di validità o costitutivi rendono impossibile, ad esempio, l’individuazione del “thema decidendum”, degli elementi di fatto, ecc. (cfr. fra le tante, Cass. 3-4-1999, n. 3282, 22-4-1976, n. 1428, 22-1-1982, n. 426) – non può invece essere dichiarata, ai sensi del successivo 3° comma dello stesso art. 156 c.p.c., “se l’atto ha raggiunto lo scopo a cui è destinato”, e quindi in tutti i casi in cui tale carenza o difettosità espositiva non impedisce tuttavia di individuare con sufficiente certezza i prescritti elementi costitutivi o requisiti di validità (così, fra altre, Cass. 23-1-2004, n. 1170, nonché Cass. n. 1428/1976 e n. 426/1982, sopra citt.);

Conseguentemente, l’eliminazione da parte dei Magistrati, al momento della “videoscrittura” del testo dei provvedimenti cautelari, del “riferimento all’oggetto così come risultante dalle esistenti evidenze informatiche, senza contestualmente aver operato una sostituzione dello stesso”, si palesa come assolutamente irrilevante non solo per la rilevata mancanza di ogni efficacia giuridica vincolante del N.S.I.G.A. ma anche perché non vi è alcuna differenza ontologica e giuridica fra la mancanza totale (a seguito di tale eliminazione) dell’indicazione dell’oggetto generico – identico a quello inserito dall’Ufficio ricezione ricorsi nel N.S.I.G.A. e normalmente corrispondente ad una materia o submateria indicata nel decreto di ripartizione delle materie fra le Sezioni interne – ed il mantenimento di tale generica e quindi indeterminata evidenza informatica, dato che, come pure sopra ricordato, la carenza dell’indicazione dell’oggetto specifico e non meramente generico (o “oggetto esteso”) nell’originale cartaceo determina la nullità del provvedimento giurisdizionale in base al principio codificato dall’art. 156, 2° comma, c.p.c., a meno che l’indicazione del provvedimento impugnato e/o la determinazione dell’oggetto della domanda non emergano dal contesto espositivo della motivazione in fatto ed in diritto o dal dispositivo della pronunzia giurisdizionale, e ciò in applicazione del principio del raggiungimento dello scopo codificato dal successivo 3° comma dello stesso art. 156 c.p.c.;

Sotto un diverso ma connesso o correlato, profilo, si deve ancora e contestualmente precisare, a miglior chiarimento di quanto sopra esposto, che non essendo ancora operativo il processo telematico nel sistema della giustizia amministrativa, e non essendo stato, quindi, attivato l’istituto della “firma digitale”, la validità di tutte le pronunzie giurisdizionali – ed in particolare delle ordinanze cautelari di cui si discute – deve essere esclusivamente scrutinata e ravvisata con esclusivo riferimento al supporto cartaceo dei loro originali così come sottoscritti con firma autografa dei magistrati, e tenuto conto, ovviamente, che le copie autentiche che vengono richieste o inviate alle parti e/o ai loro difensori debbono essere rilasciate mediante estrazione di fotocopie dagli originali estesi su supporto cartaceo, in conformità e nel rispetto della normativa in materia tutt’ora vigente, quale risulta, essenzialmente, dagli artt. 2714 e 2719 c.c., dagli artt. 58 e 743 e sg. c.p.c., dall’art. 76 Disp. Att. C.p.c., nonché in particolare, per il processo amministrativo, dall’art. 26 D.P.R. 21-4-1973, n. 214, e dagli artt. 36, 1° comma, e 55 L. 27-4-1982, n. 186. Ed è appena il caso di rilevare in proposito che il rilascio delle copie autentiche mediante fotocopie estratte direttamente dagli originali, anziché dalle “stampanti” del N.S.I.G.A., è reso necessario, nell’attuale configurazione operativa del sistema informatico, anche al fine di evitare possibili difformità fra originali e copie estratte dal N.S.I.G.A., stante la possibilità di mancanza del c.d. oggetto esteso e/o di altre lievi correzioni apposte a penna nell’originale prima della pubblicazione e quindi non inserite, per impossibilità tecnica, nel testo informatico del N.S.I.G.A. –

Tali norme, ovviamente, non possono ritenersi in alcun modo abrogate o derogate per effetto della mera introduzione e attivazione, di fatto, di un sistema informatico giudiziario, perché altrimenti si finirebbe per attribuire, in macroscopico contrasto con i principi ed il sistema delle fonti di produzione del diritto (artt. 1 a 9 Disp. Prel. C.c., artt. 70 a 77 Cost.), valore ed efficacia di legge agli atti ed ai provvedimenti della P.A. istitutivi di tale sistema che, non essendo ovviamente fonti di norme giuridiche (così come, a maggior ragione, non lo sono le varie e molteplici disposizioni tecniche o “specifiche tecniche” attuative emanate e realizzate materialmente dal fornitore-gestore privato del sistema informativo) non possono sovrapporsi, sino a sovvertirle, alle normative sostanziali e processuali vigenti. Non senza, peraltro, precisare che, comunque, neanche il D.P.C.M. prescritto dall’art. 18, 2° comma, D.P.R. n. 123/2001, in quanto incontrovertibilmente riconducibile nella categoria dei regolamenti governativi, potrebbe derogare alle normative in questione, e ciò in base al principio della prevalenza della legge (formale o materiale) sui regolamenti codificato dall’art. 4, 1° comma, Disp. Prel. C.C., in forza del quale “i regolamenti non possono contenere norme contrarie alle disposizioni delle leggi”.

Alla stregua delle sommarie considerazioni sin qui svolte, quindi, deve necessariamente ritenersi che il N.S.I.G.A. riveste, almeno allo stato, soltanto valore ed efficacia di pubblicità volontaria “aggiuntiva” (in quanto istituita con atti e provvedimenti amministrativi non preceduti e legittimati dal prescritto D.P.C.M. ex art. 18, 2° comma, D.P.R. n. 123/2001), e non già “sostitutiva” di quella legale vigente esclusivamente costituita, come risulta incontrovertibilmente dal quadro normativo di riferimento sopra richiamato, dal deposito in segreteria degli originali cartacei, dalla loro comunicazione alle parti e dal rilascio di copie autentiche di tali originali.

Potendosi e dovendosi, quindi, porre il problema della validità dei provvedimenti giurisdizionali soltanto con riferimento ai loro originali cartacei ritualmente depositati nelle Segreterie giurisdizionali, e non anche in relazione ai loro supporti informatici, la paventata difformità ed asimmetria fra i supporti cartacei e quelli informatici limitatamente all’ “oggetto esteso” – che verrebbe inserito dal personale di segreteria sul supporto cartaceo (già stampato) a completamento del testo redatto dal Magistrato, senza ovviamente comparire nel sistema informatico, che risulterebbe privo di qualunque indicazione relativa all’oggetto – appare giuridicamente irrilevante in quanto, si ribadisce, la necessità giuridica dell’indicazione dell’ “oggetto esteso” si configura soltanto per gli originali e le copie autentiche dei provvedimenti giurisdizionali, ma non anche, certamente, per i loro supporti informatici che costituiscono soltanto, per le ragioni sopra esposte, una forma di pubblicità volontaria “aggiuntiva”, non vincolante e non “sostitutiva” di quella legale vigente. La cui parziale lacunosità al riguardo (vale a dire la mancanza non solo dell’ “oggetto esteso” ma anche dell’oggetto generico di un provvedimento – sostanzialmente corrispondente, come si è accennato sub 4, ad una materia o submateria – a seguito della necessaria eliminazione al momento della redazione della pronunzia giurisdizionale) costituisce, quindi, soltanto una spiacevole asimmetria gestionale causata dalla scarsa flessibilità e/o da carenze tecnologiche e/o di programmazione del nuovo sistema informatico, che non consente, almeno allo stato (e salve, quindi, eventuali e più che auspicabili modifiche in tempi rapidi), di procedere con la maggiore flessibilità, duttilità e libertà consentita dal vecchio sistema informatico.

Peraltro, deve subito rilevarsi che tale asimmetria o disomogeneità fra originale cartaceo e testo inserito e ricavabile dal supporto informatico può verificarsi soltanto nei casi in cui il c.d. “oggetto esteso” viene manoscritto, dal competente personale di segreteria, nell’apposito spazio libero dell’epigrafe destinato, appunto, all’inserimento dei dati concernenti l’oggetto, ma non anche, ovviamente, nei casi in cui risulti tecnicamente possibile procedersi egualmente, ad opera dello stesso personale, alla videoscrittura attraverso il N.S.I.G.A. del testo dell’oggetto nel predetto apposito spazio.

Il suesposto itinerario logico-argomentativo costituisce il contenuto esenziale del Decreto organizzatorio n. 5 del 22-1-2009 emanato dal Presidente del T.A.R. Sicilia – Catania in risposta a formale richiesta del Dirigente amministrativo. Per la sua intrinseca rilevanza e per l’oggettivo e specifico interesse che riveste per l’attività professionale degli avvocati amministrativisti, il testo integrale del predetto D.P. n. 5/2009 – pubblicato nelle forme di rito e subito comunicato per doverosa conoscenza al Segretariato Generale della Giustizia Amministrativa – è stato già inserito nell’Appendice della Relazione per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2009, e viene reinserito anche nell’Appendice della presente Relazione (unitamente ad altri decreti organizzatori di rilevante interesse per gli avvocati).

Quanto sopra doverosamente evidenziato, su tali problematiche non resta che ricordare che molti dei Presidenti dei T.A.R. nei quali è stato attivato il N.S.I.G.A. hanno formalmente segnalato al predetto Segretariato le molteplici disfunzioni del sistema informatico, e che il Comitato Direttivo dell’A.N.M.A., nella seduta del 2 febbraio 2009, ha deliberato, in ordine alle gravi disfunzioni recentemente riscontrate nell’ambito del sistema informatico della giustizia amministrativa, di chiedere un incontro urgente con il Segretario Generale ed i responsabili del sistema, al fine di chiarire le modalità applicative del sistema N.S.I.G.A., ed ottenere un (ulteriore) riscontro formale in merito alla facoltatività dell’utilizzo del sistema da parte dei magistrati. Ma a tutt’oggi, non risulta pervenuta alcuna risposta formale in ordine a tale richiesta. Così come non risulta che il Direttivo dell’A.N.M.A. abbia insistito ulteriormente sulla questione, né che abbia richiesto formalmente quelle radicali modifiche del sistema che si rivelano quotidianamente sempre più necessarie.

Occorre ora ricordare che, al fine di ovviare in qualche modo ad una delle più eclatanti lacune del nuovo sistema informatico, e cioè l’impossibilità tecnica di inserire i provvedimenti giurisdizionali (collegiali e monocratici) non contemplati da tale sistema (alla quale si è già precedentemente accennato: pag. 98, lett. e), il Presidente di questo Tribunale ha emanato un altro apposito Decreto organizzatorio (D.P. n. 19 del 31-3-2009) col quale ha disposto la riattivazione di due registri cartacei: 1) quello delle decisioni; 2) e quello dei decreti e delle ordinanze del Presidente. Registri che, come analiticamente specificato nella motivazione di tale decreto, non sono mai stati soppressi.

Anche il testo di tale decreto, per la sua rilevanza e per l’interesse che riveste in relazione all’attività forense, è stato integralmente riportato nell’Appendice di questa Relazione.

A conclusione delle osservazioni e considerazioni critiche svolte sull’attuale stato del sistema di informatizzazione della Giustizia amministrativa, se si pensa alla quantità ed all’incidenza negativa dei difetti del sistema sullo svolgimento ordinato e proficuo dell’attività giurisdizionale amministrativa, e quindi, in ultima analisi, al negativo rapporto costo-benefici in termini di efficienza e rapidità del servizio giustizia, non resta che riflettere, con disappunto e rammarico, sul numero di magistrati e di funzionari che con la stessa spesa si sarebbero potuti assumere per potenziare concretamente le risorse umane della Giustizia amministrativa con effettive ricadute positive, immediatamente percepibili, sul servizio reso alla collettività.

9. L’INSUFFICIENZA DELL’ATTUALE SEDE ISTITUZIONALE DEL T.A.R. SICILIA-CATANIA E LA PERMANENTE PARZIALE DIFFORMITÀ DAGLI “ST ANDARDS” NORMA TIVI DI SICUREZZA NEI LUOGHI DI LAVORO PRESCRITTI DAL D.LGS N. 626/1994 E SUCCESSIVE MODIFICHE E INTEGRAZIONI.

1. Nella Relazione per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2007 evidenziavo come la gravissima emergenza dell’apparato amministrativo non era purtroppo la sola da cui risultava afflitta questo Tribunale, perché altre due preoccupanti emergenze, i cui segni premonitori già si erano cominciati a manifestare da qualche anno, nell’ultimo trimestre del 2006 si erano gravemente intensificate, intrecciandosi ed intersecandosi sino a raggiungere i limiti di sicurezza consentiti dalla legge (D.lgs n. 626/1994 e successive modifiche e integrazioni).

Ci si riferiva alla ormai totale insufficienza logistica dell’edificio ed alla sopravvenuta e conseguente difformità parziale dagli “standards” normativi di sicurezza nei luoghi di lavoro verificatasi a seguito di tale insufficienza. Situazioni già entrambe accertate formalmente dal Responsabile del Servizio di protezione e prevenzione del T.A.R. Sicilia- Catania.

Conseguentemente, procedevo all’esposizione degli aspetti più preoccupanti dell’insufficienza dell’attuale sede del T.A.R. Catania, con particolare riferimento ai pericoli derivanti dal sovraccarico dei ricorsi depositati e di tutto l’ulteriore materiale archivistico, e sintetizzavo le pressanti richieste di interventi urgenti reiteratamente rivolte da questa Presidenza al C.P.G.A. ed al Segretariato generale della Giustizia amministrativa, indicando i punti salienti del contenuto del relativo carteggio.

2. Nelle Relazioni per l’inaugurazione degli anni giudiziari 2008 e 2009 avevo inoltre evidenziato che, a decorrere dal secondo trimestre del 2007, l’emergenza più grave – costituita dalla completa saturazione dei locali destinati al deposito del materiale archivistico, dalla sopravvenuta difformità parziale dagli “standards” normativi di sicurezza prescritti dal D.lgs n. 626/1994 e successive modifiche ed integrazioni, e dalla impellente e non più procrastinabile necessità di reperire immediatamente in locazione nuovi e separati locali, adiacenti alla sede del T.A.R., da adibire a deposito – era stata per il momento eliminata ricorrendo alla soluzione alternativa (meno onerosa della locazione di nuovi locali) della stipula con Italarchivi s.r.l. di un “contratto per la custodia di contenitori d’archivio e per servizi di archiviazione”, con durata triennale (dal 1° aprile 2007 al 31 marzo 2010), rinnovabile di anno in anno.

3. Tale “esternalizzazione” del servizio di archiviazione dei fascicoli, nei confronti della quale devono essere mantenute le plurime riserve sul piano giuridico più volte formulate agli Uffici centrali della Giustizia amministrativa e già esposte nelle Relazioni 2007, 2008 e 2009, non risolve certamente gli altri gravi problemi di sicurezza reiteratamente evidenziati né tanto meno il problema di fondo della insufficienza logistica dell’attuale sede del Tribunale e della conseguente necessità di reperirne, in tempi brevi, una nuova e più funzionale: problemi che, purtroppo, continuano a permanere inalterati (…)

10. BREVI CONCLUSIONI

Dopo tale sommaria rassegna dello stato della Giustizia amministrativa nello scorso 2009 nella circoscrizione giudiziaria della Sicilia orientale, non si può non ribadire ancora una volta che il carico di lavoro cui bisogna far fronte presso questa Sezione staccata rimane imponente e gravosissimo a fronte di un ancora inadeguato organico dei Magistrati e delle gravissime carenze dell’organico del personale di Segreteria, e per di più nel contesto della rilevata duplice e connessa emergenza (per non dire iattura) dell’insufficienza della sede del T.A.R. Catania (che potrà essere eliminata soltanto fra uno o due anni) e della sua conseguente difformità parziale dalla normativa di sicurezza, con grave pericolo per tutti i magistrati e funzionari, per gli avvocati e per tutti i soggetti che debbono frequentare gli attuali locali del Tribunale.

In tale situazione, è tutt’altro che agevole cercare di contemperare l’esigenza di venire in qualche modo incontro alle pressanti richieste dalle parti volte ad una sollecita trattazione, nel merito, degli affari per i quali esistono obiettive ragioni di urgenza, con quella di osservare i criteri sui carichi di lavoro dei Magistrati fissati nelle deliberazioni adottate al riguardo dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa (da ultimo, come già detto, in data 18 dicembre 2003), e con quella, non meno pressante, di osservare i ristretti termini temporali introdotto per le varie tipologie di controversie “preferenziali” previste dall’art. 23 bis legge T.A.R. inserito dall’art. 4, 1° comma, della L. 205/2000. Per non parlare del maggior carico di lavoro e di responsabilità che deriveranno dall’entrata in vigore del Codice di procedura amministrativa, prevista per il prossimo ottobre (su cui ovviamente non è ancora possibile soffermarsi per la mancanza di ogni elemento concreto ed operante di valutazione comparativa derivante dal rodaggio operativo del nuovo sistema processuale).

Il protrarsi di queste condizioni non agevolerà certamente la riduzione del carico dei ricorsi pendenti in attesa di definizione con sentenza, con grave nocumento per l’ordinato esercizio della giurisdizione amministrativa e per la “ragionevole durata” del processo richiesta dall’art. 111 Costituzione.

Ovviamente, in materia di procedimenti cautelari e sommari non si registra alcuna pendenza o ritardo significativi nell’erogazione della tutela, posto che, per l’urgenza che li caratterizza, la loro integrale definizione in tempi rapidi costituisce una variabile indipendente dai cennati fattori di ritardo della definizione dei ricorsi del merito. Come già osservavo nelle Relazioni dei precedenti anni giudiziari, devo nuovamente ribadire che tutti i T.A.R. (ed in genere tutti gli organi giurisdizionali), e quindi anche il T.A.R. Catania, sono attrezzati per fronteggiare, anche se con pesantissimi sacrifici in termini di risorse temporali e psicofisiche, le emergenze giurisdizionali, probabilmente allo stesso modo in cui i reparti ospedalieri di pronto soccorso e chirurgia d’urgenza affrontano le emergenze sanitarie. Mancano purtroppo, per restare nel paragone, le risorse umane necessarie per apprestare rapidamente le cure specifiche e definitive, ad eccezione ovviamente – anche qui con pesanti sacrifici – dei processi con rito speciale abbreviato di cui al menzionato art. 23 bis legge T.A.R., e degli altri vari tipi di processi accelerati previsti dalla legge n. 205/2000.

Nella descritta situazione di disagio e malumore diffuso per le plurime disfunzioni cui si è accennato, non resta che formulare ancora una volta l’auspicio, che è anche una pressante richiesta, affinché gli Organi Legislativi e di Governo rivolgano una maggiore attenzione ai problemi di questo settore della giustizia, onde far sì che possa concretamente realizzarsi anche nel giudizio amministrativo il principio, ora espressamente enunciato in Costituzione (art. 111), della “ragionevole durata” del processo, nella consapevolezza che ritardare la risposta di giustizia dello Stato equivale, molto spesso, a denegarla.

Ma tale valore, che è componente essenziale del “giusto processo” delineato nel predetto art. 111 della nostra Carta fondamentale, non si può certamente perseguire ed ottenere soltanto con l’abnegazione e la tensione morale ed ideale dalle quali deve essere permeata o connotata l’attività giurisdizionale dei magistrati, ovvio essendo, invece, che la “ragionevole durata” del processo e quindi del tempo entro il quale deve essere resa giustizia a chi la chiede allo Stato, può costituire l’effetto ed il risultato “virtuoso” conseguente alla predisposizione, in termini egualmente ragionevoli, dei necessari interventi legislativi specifici (così come previsto del resto dallo stesso art. 111 della Costituzione), e conseguente altresì alla loro concreta attuazione con le necessarie misure amministrative, che non possono non prevedere e disporre una attribuzione ed una distribuzione territoriale razionali, ai vari organi giurisdizionali, delle risorse umane e materiali indispensabili per il raggiungimento (sia pure parziale e graduale) dell’obiettivo. Occorre, cioè una articolata e coordinata risposta di sistema.

Così come in ogni attività e vicenda umana la dimensione temporale conferisce ulteriore valore ai risultati delle attività, anche nell’amministrazione della giustizia il “fattore tempo”, e quindi almeno la ragionevole durata (se non la rapidità) della definizione delle liti giudiziarie, costituisce esenziale componente sia dell’effettività del valore della legalità che del progresso civile e sociale per i singoli soggetti coinvolti nelle controversie e per tutta la collettività in genere, ma in particolare per le imprese, la cui programmazione economica, competitività nel mercato, stabilità, e, a volte, addirittura sopravvivenza, può essere influenzata o dipendere essenzialmente da una rapida risposta giudiziaria, soprattutto in periodi di grave recessione dell’economia reale come quello che stiamo attraversando. E ciò vale soprattutto per le imprese straniere che, com’è risaputo, vengono ad essere oggettivamente scoraggiate dall’effettuare investimenti in Italia proprio a causa della macchinosità e dei gravi ritardi del nostro sistema giustizia.

Ma nel nostro sistema processuale della giustizia amministrativa, mentre la rapidità della risposta giudiziaria, come si è già accennato, è prevista e garantita per la fase cautelare di tutti i tipi di processo, una accelerazione dei tempi per la definizione nel merito delle controversie (ovviamente soltanto tendenzialmente analoga e non certamente identica a quella propria della fase cautelare, in considerazione sia della frequente necessità di attività istruttoria spesso complessa che della ontologica differenza, tanto per il profilo qualitativo che quantitativo, della sentenza definitiva rispetto ad una ordinanza o ad un decreto cautelare) è prevista soltanto per le ipotesi nelle quali sia possibile definire il giudizio con sentenza in forma semplificata (art. 21, 10° comma, e art. 26, 4°, 5° e 6° comma, legge T.A.R. n. 1034/1971) e per le “privilegiate” tipologie di processi contemplati nell’art. 23 bis ed in altri articoli della stessa legge T.A.R. – Un “privilegio” processuale che, avendo sostanzialmente creato una “corsia preferenziale” per determinate categorie di giudizi (in materia di appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, di espropriazioni per pubblica utilità, di privatizzazione o di dismissione di imprese o beni pubblici, di scioglimento degli enti locali, ecc.), ha suscitato notevoli perplessità anche di carattere costituzionale ed ha sollevato altresì un coro di critiche e polemiche non sopite in ordine, quanto meno, all’opportunità di ampliamento eccessivo della gamma o del catalogo dei riti processuali differenziati o speciali nella giustizia amministrativa, e sulla creazione di un processo amministrativo a “due velocità”.

E tanto più tali considerazioni devono valere per un territorio come la Sicilia caratterizzata ancora, purtroppo, da alti indici di criminalità mafiosa che estende i propri illeciti interessi verso molteplici settori dell’attività amministrativa di notevole rilevanza economica (come, soprattutto, gli appalti di opere pubbliche e di lavori, ma anche quelli di forniture e servizi, gli interventi ambientali, fra i quali la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti, ecc.).

Non può e non deve sfuggire ad alcuno, infatti, che, al fine di contrastare l’espansione e la forza intimidatrice di tutte le forme di criminalità organizzata (e segnatamente di quella mafiosa), la risposta complessiva di giustizia dello Stato deve essere rapida ed effettiva non soltanto sul piano della repressione penale, bensì anche su quello preventivo della eliminazione, da parte del Giudice amministrativo, delle molteplici illegittimità amministrative “consumate” dalle P.A.; illegittimità che oggettivamente possono favorire operatori economici in vario modo appartenenti o legati ai poteri del crimine organizzato.

Nella misura in cui lo Stato riuscirà a rendere più rapida ed incisiva la risposta giudiziaria, predisponendo ed assegnando le necessarie risorse umane, materiali e finanziarie, nella stessa misura riuscirà a contrastare la forza, il perverso “prestigio” e la capacità attrattiva di cui sono dotati i poteri dell’”antiStato”, e ad evitare che i cittadini cadano nella tentazione dello sconforto e della rassegnazione; contribuendo così ad alimentare un virtuoso circuito di fiducia delle forze sane della società, e soprattutto degli imprenditori onesti, nell’efficienza della giustizia e nei valori di legalità propri di uno Stato democratico e di diritto.

Altrimenti, se non si creeranno in tempi ragionevolmente brevi – e non già storici o biblici – i cennati presupposti ordinamentali e strutturali, eliminando le sacche di opacità e di criticità del sistema giustizia nel suo complesso, anche il principio della “ragionevole durata” del tempo occorrente per ottenere definitiva ed effettiva giustizia sarà destinato a rimanere nei confini o nel limbo delle mere enunciazioni programmatiche e delle relative inadempienze costituzionali, di cui purtroppo è ricca la storia delle nostre istituzioni.

E ci si dovrà fatalisticamente rassegnare, anche per tale emergenza sociale, all’idea che i problemi in Italia non si risolvono mai nettamente e definitivamente, e restano soltanto, come ho già precedentemente accennato, a marcire nel tempo in “transizioni” politiche e giuridiche perennemente incompiute ed indefinite.

In attesa di tali eventi, o in attesa dell’avvento di tale nuova era (se mai ci sarà) di vere ed organiche riforme di tutto il sistema giustizia del nostro Paese, non credo che quello che attraversiamo sia il tempo, per i magistrati, delle autocelebrazioni di facciata, ma soltanto il tempo di rivendicare con forza la loro indipendenza esterna ed interna nell’esercizio di una funzione e quindi di un potere che deve essere e restare, per definizione, diffuso e non gerarchizzato, e di perseverare nella denunzia dei mali, nuovi ed antichi, dell’amministrazione della giustizia, formulando le proposte di soluzioni idonee ed eliminarli ed attenuarli. E’ tempo, in altri termini, di continuare ad assolvere con sempre maggiore impegno, “sine spe et sine metu”, alla propria missione laica, vale a dire al proprio dovere istituzionale di rendere giustizia quale ultimo ed estremo baluardo a presidio della legalità, nella incessante lotta per l’affermazione del diritto e per la difesa dei valori costituzionali, in assoluta distinzione e distanza dagli altri poteri dello Stato.

Ma è anche il tempo di chiedersi – come faccio ormai da qualche anno con sempre maggior convinzione – se le Relazioni inaugurali degli anni giudiziari servono ancora e veramente a qualcosa, dato che esse, se non vengono lette e meditate da chi di dovere, e se quindi non raggiungono, almeno in minima parte, la loro finalità essenziale di stimolo per tutti i responsabili dei pubblici poteri e di promozione reale del miglioramento del servizio giustizia (come di anno in anno si è costretti purtroppo a constatare), restano svuotate di ogni significato concreto al di fuori di quello effimero legato al valore di mera testimonianza e di mero rendiconto alla pubblica opinione nell’ambito di uno stanco e ripetitivo rituale.

(…)

Vincenzo Zingales, il testo dell’ultima relazione da presidente del Tar Catania

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