Con sentenza depositata oggi, numero 33132/2010, il TAR del Lazio ha accolto il ricorso presentato dal Comune di Vittoria, assistito dagli avvocati Carmelo Giurdanella ed Angela Bruno, contro il Comune di Messina, avente ad oggetto la decisione di quest’ultimo di istituire le zone a traffico limitato (ZTL) in corrispondenza degli accessi interessati dallo sbarco-imbarco e transito di veicoli provenienti dal Continente verso la Sicilia e viceversa.
Il TAR Lazio da atto che “la ricorrente Amministrazione comunale di Vittoria fonda la propria legittimazione ad agire sulla propria vocazione essenzialmente agricola (e, quindi, sul pregiudizio che il mercato ivi esistente verrebbe a ritrarre dall’innalzamento dei costi di trasporto dei prodotti)”
Al ricorso hanno pure aderito – insieme al Comune di Vittoria – le associazioni di categoria, tra cui la CNA, operanti nel settore dell’autotrasporto, anch’esse direttamente lese dagli atti del Comune di Messina.
La sentenza così conclude: “L’introduzione dell’eco-pass (fuori dalla preventiva enucleazione dei necessari presupposti e dalla correlativa individuazione dei rivenienti obiettivi) viene ad atteggiarsi quale inapprezzabile imposizione para-tributaria, trovante giustificazione nel mero transito, da e per l’Isola, attraverso gli approdi messinesi (in pratica, un mero “pedaggio”), viene, per l’effetto, a configurarsi una fattispecie quasi “di scuola” di eccesso di potere per sviamento, laddove – come evidenziato quanto alla fattispecie in esame – la pur consentita esercitabilità di un potere sia distorta per la realizzazione di finalità “altre” rispetto a quelle in vista del conseguimento delle quali il potere sia stato conferito”.
Di seguito, il testo integrale.
. . . . .
Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima)
Sentenza 3 novembre 2010 numero 33132
(presidente Giovannini, estensore Politi)
sul ricorso n. 5291 del 2010, proposto dal Comune di Vittoria, in persona del Sindaco p.t., dalla Confederazione Nazionale dell’Artigianato (CNA) – Associazione provinciale di Messina, in persona del legale rappresentante, dalla CNA FITA – Unione Nazionale Imprese di Trasporto, in persona del legale rappresentante, rappresentati e difesi dagli avv.ti Angela Bruno e Carmelo Giurdanella, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Roma, alla via di Monte Giordano n. 36
contro
– il Comune di Messina, nella persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Arturo Merlo, per il presente giudizio elettivamente domiciliato in Roma, alla via degli Scipioni n. 288, presso lo studio dell’avv. Andrea Accardo;
– il Sindaco di Messina, nella qualità di Commissario straordinario delegato ai sensi dell’O.P.C.M. 5 dicembre 2007 n. 3633 (modificata con successiva O.P.C.M. 19 dicembre 2008 n. 3721 e prorogata fino al 31 dicembre 2010), rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio eletto in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
– la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio p.t.;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Transfrigoroute Italia Assotir Associazione, rappresentata e difesa dagli avv. Carmelo Giurdanella, Elio Guarnaccia, con domicilio eletto presso Guido Scorza in Roma, via di Monte Giordano n. 36;
per l’annullamento
– dell’ordinanza del Sindaco di Messina, in qualità di Commissario straordinario delegato ai sensi dell’O.P.C.M. 5 dicembre 2007 n. 3633 (modificata con successiva O.P.C.M. 19 dicembre 2008 n. 3721 e prorogata fino al 31 dicembre 2010) n. 19 del 5 marzo 2010, avente ad oggetto “istituzione in via sperimentale, con decorrenza 1.6.2010, di zone a traffico limitato (ZTL) e regolamentazione accesso e circolazione veicoli con introduzione di un cd. ‘ticket eco-pass’ nella città di Messina” (pubblicata all’Albo pretorio per sessanta giorni a far data dal 14 marzo 2010;
– della deliberazione del Consiglio Comunale di Messina n. 40/C del 26 settembre 2008, recante atto di indirizzo finalizzato all’ampliamento della Zona a Traffico Limitato della città di Messina “lungo tutti gli assi viari interessati dallo sbarco-imbarco e transito di veicoli gommati, da e per la Rada San Francesco, il Molo Norimberga e il Porto Storico”;
– della delibera della Giunta Comunale di Messina n. 316 del 12 aprile 2010, recante “presa atto previsione ‘ticket eco-pass’ zone a traffico limitato istituite con ordinanza commissariale n. 19 del 5 marzo 2010.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione commissariale intimata e del Comune di Messina, nonché – nella qualità di interventore ad adiuvandum – dell’Associazione Italiana delle Imprese di Trasporto – Transfrigoroute Italia Assotir, nella persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti C. Elio Guarnaccia e Carmelo Giurdanella, elettivamente domiciliata in Roma, alla via di Monte Giordano n. 36, presso l’avv. Guido Sforza;;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 ottobre 2010 il dott. Roberto Politi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue
FATTO
Premessi brevi cenni illustrativi sulla configurazione strategica assunta dal nodo di Messina ai fini del transito dei mezzi gommati da e per la Sicilia, parte ricorrente evidenzia coma la città sia dotata di quattro approdi (la Rada San Francesco, il Molo Norimberga, il Porto Storico e/o Molo Rizzo e Tremestieri; quest’ultimo situato alla distanza di otto chilometri circa dal centro cittadino e la cui realizzazione è stata avviata a seguito della dichiarazione, di cui al D.P.C.M. del 15 novembre 2001, dello stato di emergenza nella città di Messina a seguito del congestionamento del traffico veicolare).
A seguito dell’entrata in funzione dell’approdo di Tremestieri (2006), il traffico di mezzi pesanti veniva ivi prevalentemente canalizzato, riservandosi alla Rada San Francesco il traffico di autovetture da e per l’Isola.
Lo stato emergenziale veniva nuovamente dichiarato con D.P.C.M. n. 23350 dell’8 settembre 2006, atteso il persistente livello di congestionamento del traffico veicolare, suscettibile di incidere gravemente sulla sicurezza della collettività locale.
L’individuazione di interventi volti a superare lo stato di emergenza – successivamente e ripetutamente prorogato, da ultimo fino al 31 dicembre 2010 – veniva demandata, in qualità di Commissario delegato, dapprima al Prefetto di Messina e quindi al Sindaco.
Con l’ordinanza ora gravata, l’Autorità da ultimo indicata stabiliva, con decorrenza dal 1° giugno di quest’anno, l’introduzione, in via sperimentale, di talune zone a traffico limitato (ZTL) interessanti il traffico veicolare concentrato negli approdi di Rada San Francesco, Molo Norimberga e Molo Rizzo; ulteriormente stabilendo che l’accesso dei veicoli alle arterie incluse nella zona anzidetta sarebbe stato consentito solo previo pagamento di un cd. “ticket eco-pass” di ammontare pari ad € 1,50 (€ 2,50 A/R) per le autovetture, ad € 5,00 (€ 9,00 A/R) per autocarri ed autobus e ad € 10,00 (€ 18,00 A/R) per autotreni ed autoarticolati).
L’esenzione dal pagamento del suindicato ticket veniva, altresì, prevista per i residenti nei Comuni di Messina e Reggio Calabria, nonché per i mezzi transitanti nella fascia oraria compresa fra le ore 22.00 e le ore 7.00 del giorno successivo (7.00 – 22.00 nei giorni festivi).
Tutto ciò premesso, mentre la ricorrente Amministrazione comunale di Vittoria fonda la propria legittimazione ad agire sulla propria vocazione essenzialmente agricola (e, quindi, sul pregiudizio che il mercato ivi esistente verrebbe a ritrarre dall’innalzamento dei costi di trasporto dei prodotti), le due associazioni di categoria assumono di essere operanti nel settore dell’autotrasporto; e, quindi, di essere direttamente interessate dall’attuazione della gravata determinazione.
Questi i dedotti argomenti di censura:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 della legge 225/1992. Sviamento di potere. Incompetenza. Eccesso di potere per illogicità manifesta ed irragionevolezza intrinseca. Difetto di istruttoria. Carenza di motivazione. Violazione dell’art. 3 della Costituzione.
La manifestata finalità “ambientale” a giustificazione dell’introduzione del ticket celerebbe, ad avviso della ricorrente, un intento di realizzare aggiuntive risorse finanziarie in favore dell’Amministrazione comunale messinese.
Nell’osservare come la tariffazione agli accessi delle zone a traffico limitato sia preordinata – anche alla stregua delle pertinenti circolari ministeriali – a disincentivare l’uso dei veicoli a motore per il trasporto individuale privato, evidenzia parte ricorrente come la ZTL oggetto di censura, lungi dal collocarsi in prossimità del centro storico del capoluogo, interessi invece aree contermini agli approdi portuali: atteggiandosi, secondo la prospettazione di parte, quale vera e propria “tassa di ingresso” nella città di Messina.
Si esclude, peraltro, che – in ragione delle esigenze connesse al traffico veicolare da e per la Sicilia – il contestato ticket eco-pass possa, effettivamente, assolvere alla funzione di disincentivo all’uso dei veicoli a motore; ulteriormente osservandosi come le stabilite tariffe (ad onta delle finalità di abbattimento degli inquinanti ambientali) siano state nella stessa misura poste a carico dei veicoli a motore, senza alcuna distinzione in ragione del livello di emissioni inquinanti da essi prodotte.
Nella gravata determinazione sindacale (non preceduta da adeguata istruttoria) non sarebbe, ulteriormente, rilevabile alcun congruo apparato motivazionale giustificante l’introduzione del ticket di che trattasi, con riferimento alle esigenze pubbliche che si è inteso – dichiaratamente – soddisfare.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 7, commi 1 e 9, e dell’art. 36 del D.Lgs. 30 aprile 1992 n. 285.
Assume parte ricorrente che l’ordinanza impugnata sia inficiata sotto il profilo dell’incompetenza, in ragione delle prerogative in materia di traffico rimesse dall’ordinamento al Sindaco ed alla Giunta Comunale.
3) Violazione e falsa applicazione, sotto ulteriore profilo, dell’art. 7, comma 1, del D.Lgs. 285/1992. Difetto di presupposto. Violazione ed errata applicazione dei principi posti dal D.Lgs. 267/2000.
Laddove la gravata determinazione fosse suscettibile di essere intesa quale espressione dei poteri con tingibili ed urgenti riservati all’Autorità sindacale, parte ricorrente osserva che la durata dell’adottata misura viene a configgere insanabilmente con il carattere di temporaneità che deve assistere i provvedimenti di che trattasi.
4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del D.Lgs. 285/1992. Difetto di presupposto. Difetto di istruttoria. Violazione ed errata applicazione dei principi posti dal D.Lgs. 267/2000.
La previsione della ZTL avrebbe, secondo quanto sostenuto dalla parte ricorrente, non avrebbe individuato percorsi alternativi, mentre le fasce orarie di esenzione dal pagamento del ticket si rivelerebbero non adeguate ed irragionevoli.
Mancherebbe, poi, il necessario coordinamento dell’introduzione della ZTL con il piano urbano del traffico (P.U.T.).
5) Violazione degli artt. 23 e 16 della Costituzione. Contraddittorietà. Eccesso di potere per sviamento della causa tipica. Difetto di presupposto. Incompetenza. Violazione ed errata applicazione dei principi e del riparto di competenze posti dal D.Lgs. 267/2000.
Nell’assumere che l’assolvimento del ticket integri la presenza dio una prestazione patrimoniale imposta, ai sensi dell’art. 23 della Costituzione, osserva parte ricorrente come la relativa introduzione non sia stata presidiata, nel caso di specie, da disposizione normativa di rango primario.
Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
L’Amministrazione commissariale intimata ed il Comune di Messina, costituitisi in giudizio, hanno eccepito l’infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell’impugnativa.
L’Associazione Italiana delle Imprese di Trasporto – Transfrigoroute Italia Assotir, costituitasi nella qualità di interventore ad adiuvandum, ha invece sostenuto la fondatezza delle doglianze dedotte con l’atto introduttivo del giudizio, sollecitandone l’accoglimento.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 13 ottobre 2010.
DIRITTO
1. Con O.P.C.M. 19 dicembre 2008 n. 3721 (art. 1), il Sindaco di Messina, già nominato Commissario delegato ai sensi dell’ordinanza di protezione civile n. 3633 del 5 dicembre 2007, è stato investito, nella qualità di Commissario delegato in sostituzione del Prefetto di Messina, delle attribuzioni preordinate a “garantire la prosecuzione degli interventi finalizzati a fronteggiare la grave situazione di emergenza ambientale determinatasi nel settore del traffico e della mobilità nella città di Messina”.
Nell’ambito dei poteri finalizzati all’“individuazione di misure efficaci per la disciplina del traffico, della viabilità, del controllo della sosta e per il miglioramento della circolazione stradale” (già riconosciuti all’organismo commissariale in questione dalla citata O.P.C.M. 3633/2007) venivano ricompresi i seguenti interventi (art. 1):
– la realizzazione del piano urbano parcheggi del comune di Messina, di aree pedonali, di piste ciclo-pedonali, di strade e di corsie riservate al trasporto pubblico e di zone a traffico limitato;
– l’installazione di nuove tecnologie per il controllo della sosta e della mobilità, anche al di fuori delle zone a traffico limitato, finalizzate alla identificazione dei veicoli per l’applicazione delle sanzioni amministrative, in deroga all’art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica 22 giugno 1999, n. 250.
Va in proposito osservato come l’Amministrazione comunale del capoluogo siciliano avesse, con determinazioni articolatesi in un arco temporale decennale, individuato talune misure incidenti sulla disciplina del traffico veicolare.
Infatti, il Consiglio Comunale:
– con deliberazione n. 76/C del 16 dicembre 1998, aveva approvato il Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU);
– con successivo atto deliberativo del 20 maggio 2004, aveva introdotto la Zona a Traffico Limitato (ZTL), prevedendo la sosta a pagamento in talune aree del centro storico;
– e, con deliberazione del 26 settembre 2008, aveva varato un atto di indirizzo tendente all’ampliamento della ZTL mediante integrazione lungo tutti gli assi viari interessati dallo sbarco-imbarco e transito di veicoli gommati, da e per la Rada San Francesco, il Molo Norimberga ed il Porto Storico, subordinandosi l’ingresso nelle istituende Zone al pagamento di un ticket.
2. Ciò doverosamente premesso, i presupposti dai quali muove la gravata ordinanza commissariale – con la quale è stato imposto il pagamento di un ticket (cd. “eco-pass”) per i veicoli in transito attraverso gli approdi messinesi da e per la Sicilia – possono così riassumersi:
– “gravoso dispendio”, da parte del Comune di Messina, “di risorse finanziarie ed umane necessarie per assicurare tutti i servizi complementari e logistici all’attraversamento dei veicoli da e per la Penisola”, a fronte dell’“elevatissimo numero di veicoli in transito nel centro abitato”, “tale da compromettere anche gli equilibri economico-finanziari dell’Ente”;
– presenza di una “grave situazione emergenziale in atto nella città, causata dalla congestione del traffico e della mobilità, tale da condizionare negativamente la qualità della vita, le relazioni sociali ed economiche dei cittadini per i suoi riflessi indotti”.
Prosegue il provvedimento impugnato rilevando che “l’istituzione di nuove zone a traffico limitato ed il relativo ‘ticket eco-pass’, con specifica finalità ambientale, si appalesa ormai necessaria, urgente ed indifferibile per fronteggiare i sempre più crescenti disagi e relativi costi che il Comune sopporta autonomamente ormai da decenni, derivante dal costante traffico automobilistico proveniente dall’attraversamento dello Stretto di Messina che determina una gravissima congestione del traffico veicolare ed un grave inquinamento ambientale”, sì da concludere che “è indispensabile, previa istituzione di zone a traffico limitato, prevedere, nell’ambito delle politiche di ‘mobilità sostenibile’, il pagamento di un ‘ticket eco-pass’”.
La determinazione commissariale individua, altresì, la destinazione dei proventi derivanti dal pagamento del ticket in questione, con riferimento alla “realizzazione di interventi, servizi ed opere connessi alla funzionalità del sistema di mobilità ed al miglioramento delle condizioni ambientali e di vivibilità generale della città relative alla viabilità ed alla mobilità urbana”.
È importante sottolineare che, come indicato in narrativa, l’istituzione delle zone a traffico limitato – ed il conseguente pagamento del ticket – non concerne aree strettamente pertinenti al Centro storico del capoluogo siciliano; quanto, piuttosto, zone limitrofe agli approdi per lo sbarco/imbarco del traffico veicolare da e per l’Isola.
La ZTL, infatti, concerne:
– la strada denominata “serpentone”, di collegamento fra l’approdo dei traghetti della rada “San Francesco” ed il Viale della Libertà;
– la via San Raineri (uscita Molo Norimberga) fino all’incrocio (escluso) con il cd. “cavalcavia”;
– via Luigi Rizzo (uscita Molo Rizzo), per il solo tratto adiacente al Piazzale Campo delle Vettovaglie;
– l’infrastruttura viaria denominata “chiocciola”, di collegamento tra l’approdo di Tremestieri e la rete stradale.
Va soggiunto, poi, che il provvedimento commissariale oggetto di censura ha quantificato l’eco-pass per i veicoli in transito da e per la Sicilia (con esenzione per i residenti nelle province di Messina e Reggio Calabria, le Forze dell’ordine ed i veicoli adibiti a trasporto di persone con limitata e/o impedita capacità motoria) ai seguenti importi:
– € 1,50 (€ 2,50 A/R) per le autovetture
– € 5,00 (€ 9,00 A/R) per autocarri ed autobus
– € 10,00 (€ 18,00 A/R) per autotreni ed autoarticolati);
ed ha temporalmente limitato la vigenza della misura “per un periodo sperimentale di osservazione nel quale sarà valutata l’incidenza degli interventi attuati e sulla base delle ulteriori osservazioni e rilievi”.
3. L’introduzione di zone a traffico limitato (ZTL) e la previsione dell’introduzione di un corrispettivo a carico del traffico veicolare ai fini dell’accesso alle (e del transito nelle) stesse, trova compiuta disciplina nelle pertinenti previsioni del Codice della Strada.
L’art. 7, comma 1, lett. b), del D.Lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (Nuovo Codice della Strada), infatti, prevede che “nei centri abitati i comuni possono, con ordinanza del sindaco, limitare la circolazione di tutte o di alcune categorie di veicoli per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale, conformemente alle direttive impartite dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentiti, per le rispettive competenze, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e della tutela del territorio, il Ministro per i beni culturali e ambientali”.
Il successivo comma 9 stabilisce, poi, che “i comuni, con deliberazione della giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio. In caso di urgenza il provvedimento potrà essere adottato con ordinanza del sindaco, ancorché di modifica o integrazione della deliberazione della giunta. Analogamente i comuni provvedono a delimitare altre zone di rilevanza urbanistica nelle quali sussistono esigenze particolari di traffico, di cui al secondo periodo del comma 8. I comuni possono subordinare l’ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all’interno delle zone a traffico limitato, anche al pagamento di una somma. Con direttiva emanata dall’Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale entro un anno dall’entrata in vigore del presente codice, sono individuate le tipologie dei comuni che possono avvalersi di tale facoltà, nonché le modalità di riscossione del pagamento e le categorie dei veicoli esentati”.
Con Circolare del Ministero dei Lavori Pubblici 21 luglio 1997 n. 3816 (emanata in attuazione dell’ultima parte del riportato comma 9 dell’art. 7 del D.Lgs. 285/1992 e recante “Direttive per l’individuazione dei comuni che possono subordinare l’ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all’interno delle zone a traffico limitato, al pagamento di una somma, nonché per le modalità di riscossione della tariffa e per le categorie dei veicoli a motore esentati”), si dà facoltà ai comuni di subordinare al pagamento di una somma l’ingresso o la circolazione dei veicoli a motore all’interno delle zone a traffico limitato.
Nella Circolare anzidetta si precisa, tuttavia, che la tariffazione degli accessi alle zone a traffico limitato:
– se “si inserisce nelle strategie generali d’intervento per migliorare la mobilità urbana previste dalle direttive per la redazione, adozione ed attuazione dei Piani urbani del traffico, emanate da questo Ministero il 24 giugno 1995, e più precisamente rappresenta una forma mediata di disincentivazione dell’uso dei veicoli a motore per il trasporto individuale privato attraverso l’intervento sulla domanda di mobilità”
– non può tuttavia “essere considerata una misura a se stante ma deve essere studiata ed attuata nell’ambito delle strategie generali d’intervento del Piano urbano del traffico”.
Viene al riguardo soggiunto, nella suddetta Circolare, che “i comuni, per poter subordinare l’accesso alle zone a traffico limitato al pagamento di una somma, devono:
– “aver istituito una ZTL (zona a traffico limitato) ai sensi dell’art. 7, comma 9 del NCS;
– aver adottato il Piano urbano del traffico ai sensi dell’art. 36 del NCS;
– aver introdotto la tariffazione degli accessi alla ZTL all’interno del Piano urbano del traffico, avendo verificato che tale provvedimento (che costituisce una ulteriore misura di selezione rispetto alla limitazione dell’accesso ad ore prestabilite o a particolari categorie di utenti e di veicoli a motore) si rende effettivamente necessario per il raggiungimento degli obiettivi del Piano urbano del traffico. Di tale verifica deve essere data documentazione di uno specifico paragrafo della relazione tecnica che accompagna il suddetto Piano”.
È tuttavia ammessa l’adozione della tariffazione degli accessi (anche) per i comuni che non abbiano “ancora adottato il Piano urbano del traffico, unicamente in via sperimentale e per un periodo non superiore ad un anno, a condizione che nella relazione tecnica che dovrà accompagnare il progetto di tariffazione siano precisati gli obiettivi ed i relativi criteri di verifica”.
4. La gravata determinazione commissariale si presta a fondate censure sotto una pluralità di profili.
4.1 Tale disamina non può muovere, tuttavia, se non dalla valutazione dei diversi plessi di competenze che la legislazione stradale rimette, come sopra, all’Autorità sindacale ed all’organismo giuntale, al fine di individuarne la rispettiva ratio e la connessa preordinazione funzionale.
Quanto alle competenze del Sindaco, viene in considerazione l’adozione di specifiche misure di limitazione della circolazione veicolare in ragione di determinate esigenze di prevenzione dell’inquinamento e di tutela di beni specifici quali il patrimonio ambientale, naturale ed artistico: le relative determinazioni, ad esclusivo valenza limitativa o inibitoria del traffico, rivelandosi adottabili al ricorrere di ragioni contingenti, in quanto tali non insuscettibili di trovare presupposta esplicitazione nelle generali previsioni programmatorie di disciplina della sosta e della circolazione veicolare.
Il secondo tipo di intervento (rimesso invece all’organo di governo dell’ente) esprime un generale potere di disciplina e di assetto del territorio, volto all’individuazione di specifiche aree del territorio comunale all’interno delle quali sia possibile individuare linee di intervento volte al miglioramento della qualità della circolazione veicolare.
Può quindi fondatamente sostenersi che la ratio legis trovi espressione, quanto al potere conferito alla Giunta dal comma 9 dell’art. 7 C.S., nel conferimento di una funzione programmatoria generale del traffico veicolare, attraverso la delimitazione di zone pedonali, a traffico limitato, analogamente a quanto avviene per il Piano Urbano del Traffico, con il quale viene previsto che le misure in questione trovino necessaria armonizzazione.
La previsione di un sistema di tariffazione per l’accesso, come emerge dallo stesso dato letterale della norma (“i comuni possono subordinare l’ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all’interno delle zone a traffico limitato, anche al pagamento di una somma …”), viene quindi a trovare accessoria collocazione rispetto al generale potere di individuazione delle ZTL, del quale costituisce una aggiuntiva misura disincentivante, e non già l’obiettivo “finale”, rispetto al cui raggiungimento la predetta delimitazione in zone rappresenta una mera fase di passaggio prodromico.
È infatti attraverso la suddivisione in zone – che esprime un intendimento di razionalizzazione dell’uso del territorio per il traffico veicolare – che la norma in rassegna intende introdurre più razionali modalità di disciplina, all’interno di una finalità di tutela ambientale e delle condizioni di salubrità per la vita delle popolazioni ivi insediata che rappresenta il proprium dell’esercizio del potere limitativo della circolazione.
Né può ritenersi che la possibilità di inibire la circolazione o la sosta sia riconducibile unicamente alla previsione di cui al comma 1, lettera b), dell’art. 7 C.S., atteso che un simile potere deve essere necessariamente riconosciuto ai Comuni anche nell’ambito dell’individuazione di zone a traffico limitato, le quali sono, per loro stessa natura, destinate proprio ad comportare limitazioni della circolazione veicolare.
Pertanto, ben può l’Amministrazione, nell’avvalersi del potere di disciplina generale di cui all’art. 7, comma 9 del D.Lgs. 30.4.1992, imporre specifici divieti, assoluti e non, di circolazione e sosta, i quali andranno peraltro armonizzati in una visione d’insieme delle problematiche (quando non, addirittura, delle criticità) indotte dal particolare atteggiarsi del traffico veicolare relativamente a determinate zone; le attribuzioni contemplate dal citato comma 1, lettera b) rivelandosi, piuttosto, elettivamente deputate a fronteggiare problematiche di disciplina del traffico di carattere maggiormente estemporaneo e per esclusive esigenze di prevenzione dall’inquinamento e di tutela del patrimonio storico, naturale ed ambientale.
4.2 La ricerca di un equo contemperamento degli interessi e della proporzionalità della misura concretamente adottata non può non muovere da una lettura costituzionalmente orientata della norma di cui all’art. 7, comma 9, del D.Lgs. 285/1992.
La previsione di una prestazione a carattere patrimoniale – sostanziata dall’obbligatorietà del pagamento di una somma al fine di poter transitare in particolari aree del territorio comunale – non riveste certamente carattere corrispettivo, atteso che a fronte dell’assolvimento dell’onere economico non è prevista, a carico del beneficiario (l’Amministrazione comunale impositrice) l’obbligatorietà nella prestazione di servizi di alcun tipo; né, in ogni caso, il riconoscimento, in favore dell’utenza, di utilità eccedenti la mera fruizione dei tratti stradali compresi nel territorio comunali ed interessati dalla misura limitativa in questione.
Esclusa, per l’effetto, la natura “tributaria” dell’imposizione (del pagamento) del ticket per il transito attraverso zone a traffico limitato, atteso che l’introduzione di una tariffa non esprime la presenza di un obbligo di contribuzione alla spesa pubblica dell’ente locale, quanto piuttosto viene atteggiarsi come strumento (ulteriormente) disincentivante al traffico veicolare in zone particolarmente “sensibili” alle problematiche indotte dall’elevata presenza di quest’ultimo, deve tuttavia ritenersi che la prestazione patrimoniale di che trattasi rientri nella declaratoria dell’art. 23 della Costituzione (“Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”), con accessiva presupposta contemplazione in una fonte legislativa di rango primario.
4.3 Dal momento che il requisito da ultimo indicato appare presidiato dalla previsione di cui all’art. 7, comma 9, C.S., resta da verificare quali siano i limiti intrinseci alla introduzione di un sistema di tariffazione che possa ritenersi compatibile con postulati costituzionali ex artt. 16 e 41 (libera circolazione; libertà dell’iniziativa economica), conformabili alla luce di (dimostrate o almeno dimostrabili) esigenze di sicurezza e sanità (latamente intese, queste ultime, come coinvolgenti anche la garanzia della salubrità ambientale).
Se il diverso atteggiarsi delle attribuzioni dalla disciplina di legge rimesse, rispettivamente, al Sindaco ed alla Giunta Comunale, non rivela, ai fini della delibazione della sottoposta vicenda contenziosa, concludenza alcuna (in ragione dell’ampia latitudine dei poteri rimessi all’organismo commissariale in virtù delle Ordinanze presidenziali delle quali si è dato precedentemente conto), nondimeno pienamente rilevante si dimostra l’indagine in ordine alla valutazione della sussistenza e consistenza dei presupposti legislativamente preordinati all’introduzione di una tariffazione a presidio dell’istituzione di zone a traffico limitato.
Ben può convenirsi in ordine a quanto osservato dalla difesa dell’Amministrazione comunale siciliana in ordine alla peculiare configurazione geo-morfologica ed orografica del capoluogo, condizionata dall’immanenza dei rilievi dei Monti Peloritani e caratterizzata da un consistente sviluppo longitudinale rispetto al mare: tale che la connotazione stessa di “centro cittadino” – diversamente da quei centri urbani a più ampio sviluppo concentrico – è suscettibile di estensione anche ad aree (apparentemente) esterne rispetto al “centro storico”.
Così come può convenirsi in ordine alla circostanza che, attesa la “particolare conformazione della città che si estende in lunghezza secondo una unica direttrice di attraversamento nella quale transita sia il 70% dell’interscambio siciliano che la totalità dei mezzi pesanti e leggeri proveniente o diretta verso il continente”, possano venire a generarsi, nel perimetro urbano, “frequenti ed elevate situazioni di rischio, anche attese le gravi carenze infrastrutturali esistenti in relazione all’elevata possibilità di situazioni di rischio sismico”: così come evidenziato dal D.P.C.M. 8 settembre 2006 n. 23350, recante declaratoria dello stato emergenziale nel settore del traffico e della mobilità nella città di Messina.
L’argomentazione sulla quale, invece, non si ha modo di esprimere apprezzamento è quella – parimenti offerta dalla difesa del Comune siciliano – che individua anche in uno solo degli interessi a tutela dei quali è consentita l’introduzione di zone a traffico limitato (con accessiva tariffazione degli ingressi) l’idoneo presupposto per l’imposizione delle eccezionali misure in discorso.
Pur nel dare atto della corretta enucleazione degli interessi sopra accennati (sicurezza della circolazione; salute; ordine pubblico; patrimonio ambientale e culturale; territorio), le conclusioni alle quali perviene l’intimata Amministrazione comunale appaiono attributarie di una frettolosa lettura della norma di legge: la quale, come in precedenza evidenziato, contempla invece la compresente rilevanza (o, quantomeno, la complessiva valutazione) delle esigenze di tutela (a monte: degli interessi suscettibili di essere sacrificati), al fine di inalveare in un ambito di legittima espansione le limitazioni alla circolazione veicolare che trovano attuazione nella introduzione delle ZTL e nella imposizione di oneri economici per l’accesso ad esse dei veicoli.
Se, infatti, il comma 1, lett. b), dell’art. 7 C.S. stabilisce che il Sindaco possa “limitare la circolazione … per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale”, il successivo comma 9 attribuisce alla Giunta il potere di “delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio”.
Né la necessaria ponderazione di valori costituzionalmente presidiati potrebbe condurre a diverse considerazioni: dimostrandosi, ad esempio, insufficiente la sola considerazione della disciplina della circolazione veicolare urbana (ancorché più razionale) a rendere recessivi gli interessi alla libera circolazione e/o all’esercizio dell’attività imprenditoriale (direttamente vulnerati, questi ultimi, ove si consideri, nella fattispecie all’esame la preponderante presenza di traffico commerciale da e per l’Isola).
Se la stessa memoria dell’Amministrazione comunale inquadra in un’ottica (necessariamente) ipotetico-probabilistica le risultanze che potranno conseguire alla “sperimentazione” avviata con l’introduzione delle ZTL (e il conseguente pagamento dell’eco-pass), va osservato come la pur evidente inattualità degli esiti verificativi della nuova disciplina del traffico veicolare rivela elementi di depotenziata concludenza ove si consideri che non risultano essere state effettuate:
– in primo luogo, misurazioni in ordine alla presenza di inquinanti atmosferici, tali da consentire di apprezzarne l’eventuale abbattimento e/o contenimento per effetto delle approvate misure di contenimento del traffico;
– secondariamente, alcuna stima del carico inquinante del traffico veicolare, necessariamente articolata in ragione delle potenzialità emissive delle diverse classi e/o categorie di veicoli e dell’accessiva presenza di dispositivi atti a contenere la diffusione nell’aria di materie nocive;
– in terzo luogo (e viene, qui, a smentirsi un altro degli assunti esposti dalla difesa del Comune di Messina), analisi in ordine alla distribuzione giornaliera del flusso di traffico da e per l’Isola: tali, ad esempio, da indurre una più appropriata individuazione delle cd. “fasce esenti” (in atto previste, per i giorni feriali non festivi o prefestivi, dalle ore 22.00 alle ore 7.00 del mattino successivo) al fine di propiziare, in una con l’attitudine “disincentivante” verso la percorrenza delle ZTL in orari diversi, anche comportamenti maggiormente “virtuosi” suscettibili di determinare una più organica articolazione dei flussi durante l’intero arco della giornata.
4.4 Se le considerazioni sopra esposte persuadono il Collegio dell’approssimazione istruttoria che ha preceduto l’adozione del gravato provvedimento commissariale, ulteriori profili di illegittimità dell’ordinanza all’esame conseguono alla complessiva lettura delle – pure invocate – previsioni dettate dalla Circolare ministeriale n. 3816/1997, laddove si consentita l’adozione della tariffazione degli accessi anche per quei Comuni che non abbiano ancora adottato il Piano urbano del traffico, “unicamente in via sperimentale e per un periodo non superiore ad un anno, a condizione che nella relazione tecnica che dovrà accompagnare il progetto di tariffazione siano precisati gli obiettivi ed i relativi criteri di verifica”.
Se può darsi atto della (peraltro esplicitata) natura “sperimentale” del provvedimento di che trattasi, nondimeno non può omettere di rilevarsi come la sopra citata “relazione tecnica” di accompagnamento al progetto di tariffazione non risulti in alcun modo richiamata nell’ordinanza ministeriale, né – altrimenti – depositata in giudizio: sì da indurre a ritenere che nella fattispecie la “precisazione degli obiettivi” e l’individuazione dei “relativi criteri di verifica” sia stata affatto pretermessa, in modo tale da rendere le misure adottate prive non soltanto di un congruo (e presupposto) apparato giustificativo, ma anche significativamente lacunose quanto ai meccanismi verificatori (in esito alla sperimentazione) ed alla riveniente confrontabilità delle risultanze di quest’ultima con gli indicatori di salubrità ambientale rilevati antecedentemente al varo delle ZTL.
4.5 Se le sopra svolte considerazioni ex se riguardate consentono di rilevare la presenza di chiari profili inficianti l’atto gravato, non può peraltro sottrarsi il Collegio alla valutazione di un ulteriore elemento di illegittimità, rilevante sub specie della indiziarietà di un evidente vizio di eccesso di potere per sviamento.
Ferma la già esposta valutazione in ordine alla valutabilità – ai fini della legittima introduzione delle misure limitative di che trattasi – della compresenza di profili di pregiudizio (e, con essi, di interessi suscettibili di valutazione) alla stregua della declaratoria espressa nel Codice della Strada, va da sé che rivela carattere affatto estraneo al plesso di valori suscettibili di essere considerati il conseguimento di utilità economiche in favore dell’Amministrazione che si sia risolta ad imporre onerose modalità di circolazione veicolare.
Diversamente, l’ordinanza gravata dimostra (sorprendentemente) di aver riservato prioritaria considerazione a tale aspetto, laddove offre all’attenzione una cospicua porzione dell’esplicitato onere motivazionale dedicata, appunto, alle ricadute “economiche” dell’eco-pass.
Nel dare atto che “l’elevatissimo numero di veicoli in transito nel centro abitato ha esposto nel corso degli anni ed espone il Comune di Messina ad un gravoso dispendio di risorse finanziarie ed umane necessarie per assicurare tutti i servizi complementari e logistici all’attraversamento dei veicoli da e per la Penisola, determinando un costo medio per oneri riflessi che, comparato alla media nazionale di spesa degli EE.LL., risulta di gran lunga superiore e, comunque, tale da compromettere anche gli equilibri economico-finanziari dell’Ente”, l’ordinanza impugnata soggiunge che “l’istituzione di nuove zone a traffico limitato ed il relativo ticket eco-pass … si appalesa ormai necessaria, urgente ed indifferibile per fronteggiare i sempre più crescenti disagi ed i relativi costi che il Comune sopporta autonomamente ormai da decenni, derivanti dal costante traffico automobilistico proveniente dall’attraversamento dello Stretto di Messina, … risultando del tutto insufficienti gli ordinari mezzi economico-finanziari”.
Appare evidente, alla stregua dei riportati contenuti dell’ordinanza commissariale, la prevalente considerazione riservata dall’Autorità emanante all’acquisizione – veicolata dall’intoduzione dell’eco-pass – di disponibilità finanziarie per le casse comunali: e, con essa, lo sviamento realizzato dall’intervento di che trattasi, la cui legittima preordinazione funzionale – giova ancora una volta rammentarlo – non risiede nell’intento di accrescimento delle entrate per l’Amministrazione, quanto piuttosto nella tutela di valori della persona uti singulus ed uti civis (miglioramento delle condizioni di vivibilità urbana, incidenti sull’espressione e sullo svolgimento della personalità individuale; preservazione di accettabili livelli di salubrità ambientale, posti a presidio della salute individuale e collettiva della cittadinanza; preservazione del patrimonio storico, artistico e culturale; tutela dell’ordine, dell’incolumità e della sicurezza pubblici).
Se, alla stregua di quanto sopra evidenziato, l’introduzione dell’eco-pass (fuori dalla preventiva enucleazione dei necessari presupposti e dalla correlativa individuazione dei rivenienti obiettivi) viene ad atteggiarsi quale inapprezzabile imposizione para-tributaria, trovante giustificazione nel mero transito, da e per l’Isola, attraverso gli approdi messinesi (in pratica, un mero “pedaggio”), viene, per l’effetto, a configurarsi una fattispecie quasi “di scuola” di eccesso di potere per sviamento, laddove – come evidenziato quanto alla fattispecie in esame – la pur consentita esercitabilità di un potere sia distorta per la realizzazione di finalità “altre” rispetto a quelle in vista del conseguimento delle quali il potere sia stato conferito.
5. Le considerazioni sopra rassegnate persuadono – con riferimento agli esaminati profili dell’atto gravato – dell’illegittimità dell’avversata ordinanza: della quale, conseguentemente, si impone l’annullamento.
Alla valenza conformativa propria della presente decisione accede che l’eventuale rinnovato svolgimento del potere proprio dell’organismo commissariale dovrà intervenire nel quadro della necessaria osservanza degli esposti principi a presidio della legittima esercitabilità delle attribuzioni in materia.
Le spese di lite vengono poste a carico della soccombente Amministrazione, giusta la liquidazione di cui in dispositivo.
accoglie, nei limiti di cui in motivazione, il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Sindaco di Messina, assunta nella qualità di Commissario straordinario delegato ai sensi dell’O.P.C.M. 5 dicembre 2007 n. 3633 (modificata con successiva O.P.C.M. 19 dicembre 2008 n. 3721 e prorogata fino al 31 dicembre 2010) n. 19 del 5 marzo 2010.
Condanna il predetto organismo commissariale al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente per complessivi € 5.000,00 (Euro cinquemila/00) e compensa le spese di lite nei confronti delle altre parti costituitesi.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
accoglie, nei limiti di cui in motivazione, il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Sindaco di Messina, assunta nella qualità di Commissario straordinario delegato ai sensi dell’O.P.C.M. 5 dicembre 2007 n. 3633 (modificata con successiva O.P.C.M. 19 dicembre 2008 n. 3721 e prorogata fino al 31 dicembre 2010) n. 19 del 5 marzo 2010.
Condanna il predetto organismo commissariale al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente per complessivi € 5.000,00 (Euro cinquemila/00) e compensa le spese di lite nei confronti delle altre parti costituitesi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Depositata in segreteria il 3 novembre 2010.
