Il Ministero per i Beni culturali si aggiudica il primo round della battaglia giudiziaria sulla sponsorizzazione del restauro del Colosseo.
Il Tar del Lazio, infatti, con sentenza n. 6028 depositata il 3 luglio 2012, ha respinto il ricorso presentato da CODACONS per l'annullamento del contratto di “Sponsorizzazione per il finanziamento di lavori da realizzare nell’Anfiteatro Flavio – Colosseo Roma” stipulato con il gruppo TOD'S di Diego Della Valle. La nota associazione dei consumatori contestava la procedura di affidamento della sponsorizzazione, avvenuta con trattativa privata, senza che sia stato dato a conoscere la presenza di altre offerte (oltre quella presentata dal gruppo TOD’S) pervenute e giudicate non idonee. Contestava, inoltre, l'incongruità tra l’ammontare della sponsorizzazione (circa venticinque milioni di euro) e la possibilità di sfruttamento commerciale dei diritti rivenienti dall’operazione da parte di TOD’S.
Tuttavia, il Tar del Lazio non ha neanche disaminato le doglianze articolate dal Codacons, in quanto ha ritenuto inammissibile il ricorso per carenza di legittimazione ad agire. Ad avviso dei giudici amministrativi, dalla eventuale irregolare sponsorizzazione del restauro del monumento “nessun pregiudizio si dimostra ravvisabile con riferimento alle categorie di utenti e consumatori: quanto, piuttosto, un sostenuto danno alle finanze pubbliche..del quale i cittadini, in quanto contribuenti, sono destinati a risentire”.
I giudici, inoltre, precisano che “la legittimazione a ricorrere delle associazioni dei consumatori…non può tuttavia estendersi sino a ricomprendere qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si rifletta economicamente, in modo diretto o indiretto, sui cittadini, dovendo al contrario esser commisurata a quegli atti che siano idonei a interferire con specificità e immediatezza sulla posizione dei consumatori e degli utenti. La legittimazione sussiste, dunque, ove i provvedimenti che si impugnano abbiano effettivamente leso un "interesse collettivo dei consumatori e degli utenti", la cui tutela viene assunta dalla relativa associazione.”
E mentre il sindaco di Roma, Alemanno esulta per questa decisione, auspicando così di dar via libera ai cantieri per il restauro, il Codacons minaccia di continuare la querelle giudiziaria dinnanzi al Consiglio di Stato. “Non è che il Tar – precisa l'associazione dei consumatori – abbia sentenziato che il procedimento relativo alla sponsorizzazione era corretto, ma ha affermato un principio assurdo e incostituzionale: ossia che i cittadini non hanno il diritto di sindacare né dal punto di vista ambientale, monumentale e paesaggistico né come cittadini utenti della bellezza storica del monumento il distorto utilizzo di beni della collettività…A questo punto, vista l'abnorme motivazione data dai giudici, è molto probabile un nostro ricorso in appello al Consiglio di Stato”.
I presupposti per l'ennesima querelle all'italiana ci sono tutti, con al centro questa volta il più imponente e rappresentativo monumento della Roma Antica, costruito in soli 8 anni dal 72 d.C. al 80 d.C., anno in cui fu inaugurato da Tito. Chissà quanti ne passeranno per restaurarlo…
Di seguito, il testo della sentenza del Tar LAzio n. 6028/2012
. 06028/2012 REG.PROV.COLL.
N. 09264/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso n. 9264 del 2011, proposto da CODACONS – Coordinamento delle Associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avv. Carlo Rienzi e Gino Giuliano, con domicilio eletto presso l’Ufficio legale nazionale CODACONS, in Roma, viale Mazzini n,73;;
contro
– il Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
– il Commissario Delegato per la Realizzazione degli Interventi Urgenti sulle Aree Archeologiche di Roma e Ostia Antica;
– la Soprintendenza Speciale Beni Archeologici di Roma;
– l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;
– il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici;
– la Procura Generale per la Corte dei Conti della Regione Lazio;
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
– Roma Capitale, in persona del Sindaco p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Luigi D'Ottavi, elettivamente domiciliata in Roma, via Tempio di Giove n. 21;
nei confronti di
TOD’S S.p.A., in persona del legale rappresentante, non costituitasi in giudizio
per l'annullamento
– del contratto di “Sponsorizzazione per il finanziamento di lavori da realizzare nell’Anfiteatro Flavio – Colosseo Roma” sottoscritta inter partes il 21 gennaio 2011, registrata in data 20 giugno 2011 e conosciuta in data 15 settembre 2011;
– nonché dell’avviso pubblico per la ricerca di sponsor per il finanziamento e la realizzazione di lavori secondo “piano interventi”, Colosseo 1 successivamente conosciuto;
– nonché di tutti gli atti e i provvedimenti agli stessi presupposti, connessi e conseguenziali.
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;
Visto l’atto di costituzione in giudizio, in qualità di interventori ad adiuvandum, di:
– Fedeli Claudio, Rossi Sabrina, De Palo Antonio, Mosca Antonio, Tucci Francesco Maria, Di Pietro Daniele, Montani Enzo, Montani Elio, Galanti Venanzio, Felici Giovanni, Pompili Vincenzo, Fruci Domenico, Ielapi Giovanbattista, Falasca Romina, Troiano Romano, Mancini Ottavio, Troiano Enrico, Gargano Graziella, Monti Angelo, Di Gregorio Domenico, Vannicelli Giuliana, Adduocchio Giuseppe, Falasca Marco, rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovanni Pesce ed Orazio Castellana, con domicilio eletto presso il primo, in Roma, Studio Guarino, piazza Borghese n. 3;
– Gruppo Rotativo Categoria Urtisti A/1 del Comune di Roma, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Di Meglio, presso il cui studio è elettivamente domiciliato, in Roma, alla via Innocenzo XI n. 8
– Merulla Vincenzo, Falasca Fabrizio, Falasca Pierino, Franceschelli Pierina Maria, Tredicine Stefano, Tredicine Dino, Rosato Luigi, Rosato Patrizio, Mirage 93 s.n.c. di Molinaro Domenico e C., Tredicine Tania Donatella, Cirulli Rina Irene, Dhali Nasir Uddin, Uddin Md Jamal, Alam Manjurul, Absar Mohammed Nurul, Mistery s.r.l. di Molinaro Antonio, Ullah Rafique, Cirulli Anna Maria, Deside’e 2012 s.r.l., Quici Giancarlo, Uddin Dulal, Howlader Nasir Ahmed, Mohammed Nur Islam, Manik Shajahan, rappresentati e difesi dall’avv. Giovanni Di Meglio, presso il cui studio sono elettivamente domiciliato, in Roma, alla via Innocenzo XI n. 8;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 giugno 2012 il dott. Roberto Politi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Insorge parte ricorrente – assumendo la propria legittimazione ad agire sulla base delle previsioni statutarie, nonché degli orientamenti giurisprudenziali specificamente concernenti le Associazioni di tutela degli utenti e dei consumatori – avverso l’avviso per la ricerca di sponsor ed il conseguente contratto di sponsorizzazione stipulato tra il Commissario Delegato per la Realizzazione degli Interventi Urgenti nelle Aree Archeologiche di Roma e Ostia Antica ed il gruppo TOD’S, sostenendone l’illegittimità alla stregua del seguente unico motivo di gravame:
Violazione dell’OPCM 29 luglio 2010 n. 3890. Eccesso di potere nella figura sintomatica dello sviamento ad opera del Commissario Delegato. Violazione degli artt. 1 e 2 della legge 241/1990 e 97 della Costituzione. Violazione dell’art. 1, comma 4 per omessa ed insufficiente attività di controllo del Ministero, nonché degli artt. 6, 7, 18, 20, 21, 29, 39, 101 e 120 del Codice Urbani. Violazione e falsa applicazione degli artt. 26 e seguenti del D.Lgs. 163/2006 e successive modificazioni e integrazioni. Contraddittorietà ed illogicità manifeste tra la valutazione effettuata dalla Commissione esaminatrice delle offerte di sponsorizzazione e sponsorizzazione siglata. Eccesso di potere.
Nel sostenere che la stipula della convenzione esorbiti dai poteri del Commissario delegato, osserva CODACONS che non è stato dato conoscere la presenza di altre offerte (oltre quella presentata dal gruppo TOD’S) pervenute e giudicate non idonee.
Non sarebbe, inoltre, stato consultato il Ministero per i Beni e le Attività Culturali quanto alla prevista realizzazione di una struttura nei pressi dell’Anfiteatro Flavio.
In presenza della sostenuta incongruità tra l’ammontare della sponsorizzazione (circa venticinque milioni di euro) e la possibilità di sfruttamento commerciale dei diritti rivenienti dall’operazione da parte di TOD’S, si sofferma ulteriormente CODACONS sulle sostenute violazione del Codice dei contratti che sarebbero state consumate in sede di aggiudicazione nei confronti del predetto gruppo.
In particolare, ancorché la proposta di TOD’S fosse stata inizialmente giudicata inadeguata dalla Commissione appositamente costituita, si sarebbe comunque pervenuti alla stipula del contratto di sponsorizzazione con il predetto gruppo, in violazione dei principi di trasparenza e dei criteri di scelta afferenti la tipologia negoziale de qua.
Con motivi aggiunti depositati il 23 novembre 2011, CODACONS ha poi impugnato le note del Commissario delegato n. 9062 dell’11 ottobre 2010, 269 del 10 gennaio 2011, 636 del 19 gennaio 2011, 1768 del 21 febbraio 2011, 2785 del 23 marzo 2011, 2995 del 29 marzo 2011, 2785 del 29 aprile 2011.
Nell’affidarsi al medesimo complesso di ragioni di censura già esposte con l’atto introduttivo del giudizio, assume parte ricorrente la carenza istruttoria che avrebbe caratterizzato il procedimento svolto dall’Autorità commissariale, assumendo che l’offerta presentata dal gruppo TOD’S evidenzierebbe la medesima carenza di requisiti formali che ha indotto all’esclusione dell’offerta presentata dal gruppo Ryanair.
Viene inoltre lamentato il tempo ristrettissimo (due giorni) a disposizione della Commissione per valutare le offerte.
Con successive “deduzione integrative” notificate, parte ricorrente ha poi lamentato che si sarebbe passati dall’originaria sponsorizzazione tecnica ad una mera sponsorizzazione finanziaria, senza che ricorressero i necessari presupposti e che venisse svolta la necessaria attività istruttoria la fine di verificare la congruità dell’offerta di TOD’S.
Conclude parte ricorrente insistendo per l'accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
Sollecita ulteriormente parte ricorrente il riconoscimento del pregiudizio asseritamente arrecato alla collettività a seguito della commisurazione in venticinque milioni di euro del contributo di sponsorizzazione, con riveniente condanna dell'Amministrazione intimata alla liquidazione della somma al riguardo stabilita anche in via equitativa.
Le Amministrazioni statali intimate, costituitesi in giudizio, hanno eccepito l’inammissibilità del gravame per difetto di legittimazione attiva in capo alla ricorrente CODACONS, nonché l’irricevibilità del proposto mezzo in ragione dell’affermata tardività nell’evocazione della tutela giurisdizionale; nel merito, hanno poi analiticamente controdedotto alle esposte doglianze, sottolineandone l’infondatezza e sollecitando, conclusivamente, la reiezione dell'impugnativa.
Omogenee considerazioni sono state esposte dalla difesa di Roma Capitale, che ha ulteriormente chiesto l’estromissione dal giudizio dei suindicati interventori ad adiuvandum in ragione della rappresentata carenza di interesse in capo a questi ultimi.
Gli interventori ad adiuvandum – precedentemente indicati – hanno sostenuto le ragioni addotte dalla ricorrente a fondamento dell’affermata illegittimità degli atti avversati, sul presupposto del fondamento lesivo da essi determinato per le posizioni giuridiche delle quali hanno affermato la titolarità; ed hanno, quindi, chiesto l’annullamento degli atti stessi.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 20 giugno 2012.
DIRITTO
La fondatezza delle eccezioni in rito dedotte dalle difese delle Amministrazioni resistenti non consente al Collegio di procedere alla disamina delle doglianze articolate con il presente gravame.
1. Rileva, in particolare, la carenza di legittimazione attiva ravvisabile in capo al CODACONS al fine della sollecitazione della tutela giurisdizionale a fronte della vicenda (stipula, da parte del Commissario Delegato per la Realizzazione degli Interventi Urgenti sulle Aree Archeologiche di Roma e Ostia Antica, di un contratto di sponsorizzazione preordinato all’acquisizione di risorse finanziarie per fronteggiare i costi di taluni interventi da eseguirsi sull’Anfiteatro Flavio) ora all’esame.
1.1 Non può omettere il Collegio, in proposito, dal richiamarsi ad una recente pronunzia della Sezione (18 aprile 2012 n. 3496) con la quale, sulla base di precedenti orientamenti giurisprudenziali (cfr. T.A.R. Lazio, sez. II, 3 giugno 2010 n. 15013; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 6 febbraio 2008 n. 582), è stato (nuovamente) affrontato il tema della legittimazione delle associazioni di consumo: il cui ambito espansivo, come è noto, si muove sul crinale che divide l'esigenza di ampliare il sindacato sulle scelte amministrative suscettibili di incidere su interessi collettivi e la necessità di ancorare il presupposto processuale della legitimatio ad causam a criteri seri ed oggettivi.
La giurisprudenza ha già avuto modo di rilevare che il CODACONS è un'associazione a tutela dei consumatori ed utenti, iscritta nell'elenco di cui all' art. 5 della legge n. 281 del 1998 (ora art. 137 del D.Lgs n. 206 del 2005), la quale ha come finalità quella di tutelare, anche con il ricorso allo strumento giudiziario, gli interessi dei consumatori e degli utenti nei confronti dei soggetti pubblici e privati, produttori o erogatori di beni e servizi (cfr. T.A.R. Lazio, sez. II, 20 luglio 2011 n. 7455); tuttavia, la stessa giurisprudenza non ha mancato di chiarire che, pur volendosi dare ai principi e alle norme introdotte nel corso degli anni a tutela degli utenti e dei consumatori un'interpretazione estensiva, specie per quanto concerne la legittimazione ad agire in giudizio, non si può prescindere dall'accertamento di una lesione, reale o potenziale, degli interessi di cui sono titolari le predette categorie in quanto tali, e per la cui tutela, quindi, possono agire in giudizio le associazioni che raggruppano utenti e consumatori.
In altri termini, la legittimazione a ricorrere delle associazioni dei consumatori e degli utenti in possesso di regolare iscrizione nell'apposito elenco ministeriale, per quanto ampia, non può tuttavia estendersi sino a ricomprendere qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si rifletta economicamente, in modo diretto o indiretto, sui cittadini, dovendo al contrario esser commisurata a quegli atti che siano idonei a interferire con specificità e immediatezza sulla posizione dei consumatori e degli utenti.
La legittimazione sussiste, dunque, ove i provvedimenti che si impugnano abbiano effettivamente leso un "interesse collettivo dei consumatori e degli utenti", la cui tutela viene assunta dalla relativa associazione.
Convergenti considerazioni sono state dalla Sezione svolte (cfr. sentenza 19 aprile 2010 n. 7459) ove la legittimazione ad agire del CODACONS sia riguardata nella qualità di Associazione di promozione sociale, iscritta ai registri di cui alla legge 7 dicembre 2000 n. 383.
Se tale norma definisce “Associazioni di promozione sociale” (art. 2) quelle costituite al fine di svolgere attività di utilità sociale a favore di associati e terzi, senza finalità di lucro e nel pieno rispetto della libertà e dignità degli associati, con esclusione dei partiti politici, delle organizzazioni sindacali, delle associazioni dei datori di lavoro, delle associazioni professionali e di categoria e di tutte le associazioni che hanno come finalità la tutela esclusiva di interessi economici degli associati, la stessa legge 383 (all'articolo 27), attribuisce a tali Associazioni la legittimazione a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi lesivi degli interessi collettivi concernenti le finalità generali perseguite dall'associazione.
Le disposizioni in precedenza citate dimostrano inequivocabilmente che la legge riconosce alle associazioni degli utenti e dei consumatori il potere di agire a difesa dei cittadini nei casi in cui si trovano a contrattare con organismi pubblici o privati che predispongono clausole generali, uniformi, commisurate in modo standard alla quantità di servizi erogati.
L'iscrizione del CODACONS sia nei registri di cui alla legge 7 dicembre 2000 n. 383, che nel registro (già attivato a seguito della previgente legge 30 luglio 1998 n. 281, abrogata ora dall' art. 146 del D.Lgs. 206/2005; e, quindi, istituito dalla sopra richiamata previsione del Codice del Consumo) riguardante le associazioni di difesa dei consumatori, attiene, quindi, esclusivamente alla tutela dei consumatori e degli utenti in ordine ai fondamentali diritti previsti dal testo normativo in questione; ma non conferisce, altresì, alle associazioni ivi contemplate una legittimazione ad agire in giudizio così vasta da ricomprendervi qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si riverberi economicamente in modo diretto o indiretto sui cittadini non in quanto consumatori e/o utenti, ma in quanto contribuenti.
La legittimazione del CODACONS deve essere quindi parametrata agli atti incidenti sulla propria sfera soggettiva: e, conseguentemente, idonei a vulnerare con carattere al contempo di specificità e di immediatezza sulla posizione dei consumatori e degli utenti dallo stesso rappresentati.
Né può, corrispondentemente, essere riconosciuta alla predetta Associazione una generalizzata legittimazione alla tutela anche dell'interesse (che assume connotazione invero indifferenziata rispetto alla generalità dei consociati) al corretto e regolare svolgimento di una funzione o di un servizio pubblico (cfr. T.A.R. Lazio, sez. II-ter, 6 settembre 2005 n. 6582, sez. III, 15 giugno 2004 n. 5707 e sez. III-ter, 9 dicembre 2005 n. 13252; nonché T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 14 marzo 2003 n. 2491).
1.2 Elementi di conferma del consolidato insegnamento giurisprudenziale del quale si è dato conto sono, poi, rinvenibili nell’art. 1 del D.Lgs 198/2009 ha previsto, al comma 1, la possibilità della proposizione dell' azione per l'efficienza della p.a. in capo a singoli “titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori”; sancendo al contempo, al comma 4, che al ricorrere dei presupposti di cui al comma 1, il ricorso può essere proposto anche da “associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati, appartenenti alla pluralità di utenti e consumatori di cui al comma 1”.
Come si evince dalle richiamate disposizioni, e come sottolineato dalla difesa erariale, la legittimazione ad causam delle associazioni dei consumatori intanto sussiste, in quanto siano individuabili interessi dei consumatori od utenti, la cui lesione attuale e diretta venga in evidenza in dipendenza dell’espletamento delle attività prestate da amministrazioni pubbliche e/o da concessionari di servizi pubblici.
1.3 Ora, pur volendosi dare ai principi e alle norme introdotte nel corso degli anni a tutela degli utenti e dei consumatori un'interpretazione estensiva, specie per quanto concerne la legittimazione ad agire in giudizio, non si può prescindere dall'accertamento di una lesione, reale o potenziale, degli interessi di cui sono titolari le predette categorie in quanto tali, e per la cui tutela possono quindi agire in giudizio le associazioni che raggruppano utenti e consumatori.
In altri termini, la legittimazione a ricorrere delle associazioni dei consumatori e degli utenti in possesso di regolare iscrizione nell'apposito elenco ministeriale, per quanto ampia, non può tuttavia estendersi sino a ricomprendere qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si rifletta economicamente, in modo diretto o indiretto, sui cittadini: dovendo, al contrario, essere commisurata a quegli atti che siano idonei a interferire con specificità e immediatezza sulla posizione dei consumatori e degli utenti.
La legittimazione sussiste, dunque, ove i provvedimenti che si impugnano abbiano effettivamente pregiudicato un "interesse collettivo dei consumatori e degli utenti", la cui tutela viene assunta dalla relativa associazione.
Ed uno degli indici (da verificare caso per caso) che denunciano la presenza di un "interesse collettivo" è sicuramente dato dal fatto che un tale interesse deve essere in grado di soddisfare, una volta realizzato, l'intera categoria a motivo della sua omogeneità ed indivisibilità (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 25 giugno 2007 n. 3586; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 3 giugno 2010 n. 15013).
2. Consegue alle condotte considerazioni la preclusa riconoscibilità, in capo a CODACONS, di un interesse alla sollecitazione del sindacato giurisdizionale con riferimento alle determinazioni avversate con il presente gravame.
Il pregiudizio che parte ricorrente assume si sia sostanziato, come reso palese dalla domanda risarcitoria formulata, risiede nel detrimento patrimoniale che i contribuenti asseritamente avrebbero risentito per effetto dell’affidamento della sponsorizzazione di che trattasi per un prezzo eccessivamente contenuto rispetto al complessivo – quanto, con ogni evidenza, inestimabile – valore dell’opera (Anfiteatro Flavio) ed alle ricadute in termini di promozione di immagine che lo sponsor ha inteso ripromettersi di conseguire.
Nessun pregiudizio, dunque, si dimostra ravvisabile con riferimento alle categorie di utenti e consumatori: quanto, piuttosto, un sostenuto danno alle finanze pubbliche, sub specie di un introito inferiore rispetto a quanto in astratto acquisibile, del quale i cittadini, in quanto contribuenti, sono destinati a risentire.
Se l’interesse come sopra fatto valere, con ogni evidenza, non si identifica con quello proprio delle categorie rappresentate (utenti; consumatori) dall’Associazione ricorrente, va conseguentemente ribadito il già illustrato principio giurisprudenziale in base al quale l'iscrizione nei registri di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 383, come pure nel registro di cui al D.Lgs. 206/2005, se attiene esclusivamente alla tutela dei consumatori e degli utenti in ordine ai fondamentali diritti ad essi attribuiti dalla normativa di settore, non attribuisce tuttavia alle associazioni ivi contemplate una legittimazione ad agire in giudizio così vasta da ricomprendervi qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si riverberi economicamente in modo diretto o indiretto sui cittadini.
Altrimenti opinandosi, verrebbe – invero inconfigurabilmente – ad ammettersi che la legittimazione alla sollecitazione del sindacato giurisdizionale possa risolversi nella consentita sottoponibilità a verifica di qualunque atto della Pubblica Amministrazione che, in quanto suscettibile di determinare oneri per la finanza pubblica, indirettamente possa determinare un pregiudizio per i contribuenti; venendo, per l’effetto, a consentirsi:
– non soltanto l’esercizio di prerogative di fatto "suppletive" rispetto a quelle dall’ordinamento affidate ad altro organo di rilevanza costituzionale (la Corte dei Conti) e sostanzialmente coincidenti con quelle proprie di figure attributarie di un generalizzato controllo sugli atti dell’Amministrazione (si pensi, esemplarmente, all’Ombudsman in epoca risalente introdotto nell’ordinamento svedese e successivamente "esportato" negli ordinamenti di Stati a diritto anglosassone);
– ma, soprattutto, una forma indifferenziata e generalizzata di riscontro sulla spesa pubblica, affidato ad Associazioni private che, pur esponenziali dei diritti degli utenti e/o consumatori, non sono invece (per espressa contemplazione normativa; e, comunque) statutariamente destinatarie della tutela degli interessi dei contribuenti; né, altrimenti, sono legittimate a dispiegare azioni giudiziali volte a promuovere la verifica in ordine alla presunta correttezza e/o legittimità di scelte i cui effetti economici si riverberino sull’assetto finanziario dello Stato.
La chiara esorbitanza dell’azione con il presente ricorso promossa rispetto alle finalità statutarie del CODACONS, nonché alle ragioni di tutela che, veicolate dall’iscrizione negli elenchi sopra indicati, ne caratterizzano la legittimazione in sede processuale a tutela degli interessi facenti capo (esclusivamente) alle categorie da esso rappresentate esclude la ravvisabilità, in capo alla ricorrente Associazione, della legittimazione ad agire relativamente alla devoluzione giudiziale del sindacato in ordine alle determinazioni con il presente gravame avversate: per l’effetto dovendosi dare atto dell’inammissibilità del ricorso all’esame.
3. Né, altrimenti, può fondatamente sostenersi che, quanto all’oggetto dell’odierno contendere, CODACONS possa accreditare la propria legittimazione ad agire in quanto associazione iscritta negli elenchi di cui alla legge 349/1986 (istitutiva del Ministero dell’Ambiente), con riveniente deduzione in giudizio di un interesse alla protezione del bene ambientale (nella fattispecie, più propriamente qualificabile come storico-artistico, vertendo la controversia all’esame sugli interventi di restauro dell’Anfiteatro Flavio).
Nel rilevare come la L. 349/1986 abbia riconosciuto la legittimazione ad agire di taluni enti esponenziali di interessi diffusi nella materia relativa alla tutela ambientale, va rammentato che l'art. 18, comma 5, ha stabilito che le associazioni individuate in base all'art. 13 (associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale e quelle presenti in almeno cinque regioni, individuate con decreto del Ministero dell'Ambiente), possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi.
Le associazioni di protezione ambientale riconosciute sono, in particolare, legittimate ad agire, a tutela di interessi diffusi, avverso qualunque provvedimento lesivo di un bene ambientale giuridicamente rilevante (ex multis: Cons. Stato, IV, 9 novembre 2004, n. 7246; T.A.R. Abruzzo, 22 settembre 2008, n. 1116; T.A.R. Toscana, I. 23 giugno 2008, n. 1651; T.A.R. Lazio, III; 20 febbraio 2008, n. 2519).
Deve in proposito ritenersi che la lesione di un bene ambientale, normativamente qualificato come tale, determini la “qualificazione” dell'interesse sostanziale di cui è portatrice l'associazione, sollevando la sottesa posizione giuridica da un ambito di indifferenziata (e non tutelabile) genericità legittimante ai fini della sollecitazione della tutela giurisdizionale.
Come è infatti noto, la legittimazione ad agire in giudizio, fuori da specifiche ipotesi normativamente contemplate, non è riconosciuta a chiunque, uti cives, intenda censurare l'esercizio del potere pubblico: quanto, piuttosto,al (solo) titolare di una posizione di interesse legittimo e cioè di una posizione qualificata e differenziata rispetto alla posizione di tutti gli altri membri della collettività.
La peculiarità della legittimazione riconosciuta alle associazioni di protezione ambientale dall'art. 18della legge. 349/1986 si racchiude nel fatto che essa è riconosciuta non ad un soggetto individuale, persona fisica o giuridica, ma ad un ente esponenziale di interessi diffusi.
Tuttavia, una volta che l'associazione ambientale sia stata individuata con decreto del Ministero dell'Ambiente ai sensi dell'art. 13 delle ripetuta legge 349 – e sia, quindi, titolare in astratto del potere di ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa, le condizioni per agire in giudizio sono identiche a quelle predicabili affinché un qualunque soggetto dell'ordinamento abbia in concreto legittimazione ad agire in giudizio.
In particolare, la posizione legittimante alla proposizione del ricorso è caratterizzata dalla differenziazione e dalla qualificazione.
La prima qualità può discendere dall'atto amministrativo quando esso incide immediatamente nella sfera giuridica del soggetto ovvero può rinvenirsi nel collegamento tra la sfera giuridica individuale ed il bene della vita oggetto della potestà pubblica quando l'atto esplica effetti diretti nella sfera giuridica altrui e, in ragione di tali effetti, è destinato ad interferire sulla posizione sostanziale del ricorrente.
Peraltro, ai fini della configurazione della posizione sostanziale legittimante l'azione, non è sufficiente che sussista un qualsiasi interesse differenziato, rispetto a quello di altri soggetti, al corretto esercizio del potere amministrativo, ma è necessario anche che l'interesse individuale o collettivo sia qualificato, sia cioè considerato dalla norma attributiva del potere, nel senso che tale norma o l'ordinamento nel suo complesso deve prendere in considerazione oltre l'interesse pubblico che è precipuamente preordinata a soddisfare anche l'interesse individuale o, come nel caso di specie, diffuso, di cui è titolare il soggetto che intende agire in giudizio.
Ora, se è ben vero che il complesso storico-archeologico al centro dell’odierna controversia può fondatamente individuarsi come destinatario di tutela (senz’altro storico-artistica), va ex converso escluso che la contestata legittimità delle determinazioni nella fattispecie avversate trovino fondamento in esigenze lato sensu protezionistiche (e/o di valorizzazione e preservazione): quanto, piuttosto, nella contestata correttezza del modus procedendi che ha condotto l’intimata Autorità commissariale all’individuazione dello sponsor al fine della provvista di parte delle risorse finanziare occorrenti per gli interventi di restauro dell’Anfiteatro Flavio.
In altri termini, il proprium dell’interesse fatto valere non è riconducibile ad esigenze ambientalistiche, ma – come evidenziato dagli stessi scritti difensivi del CODACONS – all’affermata illegittimità della procedura di affidamento ed al riveniente pregiudizio per le finanze pubbliche riveniente dall’affermata esiguità delle utilità economiche delle quali l’impresa sponsorizzatrice si è fatta carico ai fini di cui sopra (circostanza, quest’ultima, palesemente evidenziata dalla richiesta di risarcimento danni dalla stessa Associazione formulata).
Nel rilevare, quindi, che la promozione del sindacato giurisdizionale non è stata, nel caso di specie, veicolata da esigenze di tutela ambientale, deve conseguentemente escludersi che CODACONS possa condivisibilmente mutuare la propria legittimazione ad agire dalle previsioni di cui alla citata legge 349/1986: piuttosto dovendo ribadirsi quanto precedentemente sottolineato in ordine alla sostanziale attitudine dell’intervento giudiziario di che trattasi a promuovere un controllo sull’agere dell’Amministrazione a pretesa tutela dell’interesse genericamente ascrivibile ai contribuenti.
4. Se la ravvisata carenza di legittimazione attiva in capo alla parte ricorrente preclude l’esame nel merito delle censure dalla medesima articolate, va da ultimo osservato che, quanto agli interventi ad adiuvandum dispiegati nel corso del giudizio da esercenti attività commerciali nell’area dell’Anfiteatro, la difesa di Roma Capitale (cfr. memoria depositata il 4 giugno 2012) ne ha sostenuto l’inammissibilità in ragione della non documentata dimostrazione della titolarità ad agire.
Tale prospettazione, genericamente formulata, merita un breve approfondimento.
Se, come è noto, nel processo amministrativo l'intervento ad adiuvandum o ad opponendum può essere proposto da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale (e non anche da un soggetto che sia portatore di un interesse che lo abilita a proporre ricorso in via principale), ne consegue che la mancanza nell'interveniente di una posizione sostanziale di interesse legittimo, invece di costituire momento di ostacolo al suo ingresso in giudizio, ne rappresenta al contrario un presupposto di ammissibilità.
Se è vero che anche nel processo amministrativo, così come nel processo civile, può distinguersi:
– un interesse adesivo autonomo o litisconsortile (con il quale il terzo interveniente propone una domanda propria, sebbene connessa con quella principale)
– e l'intervento adesivo dipendente (con il quale il terzo si limita a chiedere l'accoglimento della domanda già proposta dal ricorrente, senza ampliare in alcun modo il thema decidendum, proponendo autonomi motivi di ricorso)
è evidente che, mentre il primo tipo di intervento, traducendosi nella proposizione di un vero e proprio ricorso, deve essere dispiegato nel termine di decadenza previsto per impugnare in via autonoma, il secondo tipo di intervento (quello adesivo dipendente), non consentendo la proposizione di autonomi motivi, può avvenire anche quando il termine per impugnare in via principale sia già decorso (in quanto, in tale ultimo caso, l'interveniente non propone un autonomo ricorso, ma si limita a chiedere l'accoglimento di quello proposto in via principale, accettando il processo nello stato e grado in cui si trova).
Quindi:
– se negli interventi di che trattasi va riconosciuta inautonoma configurazione delle posizioni giuridiche con essi fatte valere, allora inevitabilmente la sorte di tali mezzi di tutela non può affrancarsi da quella riservata al ricorso principale (del quale, nella fattispecie, il Collegio ha ravvisato l’inammissibilità)
– mentre, laddove venga in considerazione la configurabilità di un intervento adesivo autonomo, allora l’esaminabilità dei mezzi di che trattasi è preclusa non soltanto dalla tardiva contestazione degli atti gravati, ma anche dalla carente dimostrazione delle ragioni di concreto ed attuale pregiudizio rivenienti dalle determinazioni stesse, atteso che il persistente svolgimento delle attività variamente commerciali per effetto delle quali gli interventori assumono di possedere titolarità legittimante non risulta compromesso dalla decisione di individuazione di uno sponsor, ovvero dalle modalità di affidamento della sponsorizzazione, per l’effettuazione degli interventi di restauro dell’Anfiteatro Flavio.
4. Ribadite le esposte argomentazioni, dispone conclusivamente il Collegio di porre le spese di lite a carico della parte soccombente, giusta la liquidazione di cui in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) dichiara inammissibile, giusta quanto indicato in motivazione, il ricorso indicato in epigrafe.
Condanna il ricorrente CODACONS – Coordinamento delle Associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori, in persona del legale rappresentante, al pagamento delle spese di giudizio in favore delle Amministrazioni statali intimate, in ragione di € 3.000 (euro tremila/00) e di Roma Capitale, in ragione di € 1.500,00 (euro mille e cinquecento).
Spese compensate fra le altre parti del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2012 con l'intervento dei magistrati:
Calogero Piscitello, Presidente
Roberto Politi, Consigliere, Estensore
Angelo Gabbricci, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 03/07/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
