L’Autorità per la vigilanza su contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Avcp) ha avviato una consultazione on line avente ad oggetto la disciplina delle fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione dei contratti nel settore degli appalti di servizi e forniture.
Tale disciplina, introdotta dal Regolamento di esecuzione e attuazione del Codice dei contratti pubblici (d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207) e modellata su quella relativa ai contratti di lavori, non terrebbe in debita considerazione, secondo l’Avcp, “le specificità proprie dei servizi e delle forniture rispetto ai lavori con conseguente insorgenza di una serie di criticità interpretative di rilievo”.
Alla luce dell’estrema rilevanza che la programmazione, la progettazione e l’esecuzione assumono al fine di garantire una gestione efficiente ed efficace delle risorse pubbliche, l’Autorità ha dunque deciso di interpellare gli operatori del settore e le amministrazioni interessate prima di valutare l’opportunità di adottare delle linee guida applicative in materia.
I rischi di inefficienza o inefficacia dell’appalto sono infatti aumentati, secondo quanto riportato, dalla scarsa attenzione dedicata alle fasi a monte (programmazione e progettazione) e a valle (esecuzione) della stipulazione del contratto, posto che “gli sforzi delle amministrazioni sembrano concentrarsi laddove è più alto il rischio di contenzioso, cioè nella fase dell’affidamento”.
Al fine di ottimizzare i risultati dell’attività di consultazione, l’Avcp ha predisposto un documento che, oltre a specificare le principali criticità riscontrate nella disciplina delle singole fasi, pone dei precisi quesiti a tutti i soggetti interessati a presentare osservazioni.
Con specifico riferimento alla fase di programmazione, l’Autorità afferma preliminarmente che, “come emerso dalle attività di vigilanza, negli appalti di servizi e forniture, si registra una cronica carenza di programmazione da parte delle stazioni appaltanti che genera ulteriori criticità, quali la frammentazione degli affidamenti, il frequente ricorso a proroghe contrattuali illegittime, l’avvio di procedure negoziate senza bando motivate dalla mera urgenza di provvedere, l’imprecisa definizione dell’oggetto del contratto con riguardo alle specifiche tecniche e/o alle quantità, la perdita di controllo della spesa”.
A differenza di quanto è previsto per gli appalti di lavori (per i quali la programmazione è obbligatoria e deve essere attuata su base sia annuale che triennale), per i servizi e le forniture, ai sensi dell’art. 271, comma 1, del Regolamento, l’adozione del programma è prevista in termini di sola facoltà e su base esclusivamente annuale.
Il documento di consultazione richiede agli interessati un parere in ordine alla possibilità di rendere obbligatoria una programmazione su base triennale anche per i servizi e le forniture, per poi soffermarsi su alcune rilevanti problematiche inerenti la predisposizione del programma: si fa in particolare riferimento all’ipotesi di acquisto di beni e servizi non preventivati (nei casi di urgenza determinata da eventi imprevisti o imprevedibili), all’ambito di operatività soggettiva e oggettiva, al contenuto essenziale della programmazione e agli aspetti procedurali.
Relativamente alla fase di progettazione di servizi e forniture, disciplinata dagli artt. 279 e 280 del Regolamento, l’Avcp chiarisce che si tratta di un momento fondamentale dell’intero processo di acquisto, in quanto “una corretta progettazione rappresenta un elemento essenziale per una corretta esecuzione del servizio o della fornitura. Nella progettazione si dovrebbe assumere come riferimento l’intero ciclo dell’appalto e risulta fondamentale elaborare una stima analitica dei servizi con ricorso a dati parametrici”.
Dopo un’attenta analisi, l’Autorità prospetta l’esigenza di dedicare maggiori risorse alla fase di progettazione della gara, non mancando di evidenziare le distorsioni che la disciplina presenta con riferimento, in particolare, al contenuto della progettazione e ai soggetti incaricati della stessa.
Ampio spazio è poi dedicato dal documento alla fase di esecuzione delle prestazioni contrattuali, a cui il Regolamento dedica gli artt. 297-311 (esecuzione del contratto) e gli artt. 312-325 (verifica di conformità).
L’Autorità concentra in primo luogo la sua attenzione sulla nuova figura del direttore dell’esecuzione del contratto (d.e.) e sulle attività che lo stesso deve porre in essere per la verifica di conformità: posto che l’art. 300 del Regolamento puntualizza che il d.e. debba essere un soggetto diverso dal responsabile unico del procedimento (RUP) nel caso di interventi superiori a € 500.000 oppure di interventi di particolare rilevanza e complessità, l’Avcp sostiene l’opportunità che “le due figure di RUP e di d.e. siano tenute distinte ogniqualvolta l’incarico di RUP sia affidato a funzionario o dirigente che gestisce la procedura di gara, ma lo stesso non sia dotato, altresì, delle competenze e conoscenze specifiche proprie del settore cui la prestazione da eseguire è riconducibile”. La stessa Autorità ha inoltre proposto un elenco esemplificativo di servizi e forniture che devono essere ritenuti complessi alla luce della “numerosità e difficoltà tecnica delle attività richieste” (tra cui pulizia/sanificazione in ambienti connessi con la sanità, gestione/manutenzione degli immobili o di impianti e infrastrutture idriche).
Il documento si sofferma poi sulla necessità di un corretto controllo dell’esecuzione del contratto, aspetto fondamentale per perseguire gli obiettivi di cui all’art. 2 del Codice dei contratti, segnalando inoltre dei possibili indicatori per valutare la qualità della prestazione.
Un ulteriore aspetto attiene alle criticità relative all’applicazione delle penali in fase di esecuzione: nonostante il Regolamento sembri ammettere penali solo per il caso di ritardato adempimento degli obblighi contrattuali, non potrebbe tuttavia escludersi una lettura più estensiva. Inoltre sembrerebbe opportuno prevedere in maniera esatta le modalità con cui debbano applicarsi le sanzioni previste.
Il documento affronta infine i problemi conseguenti da un lato alla possibilità di apportare varianti in corso di esecuzione (in deroga al generale principio di immodificabilità del contratto) e dall’altro alle modifiche soggettive del raggruppamento temporaneo aggiudicatario della procedura di gara.
Tutti i soggetti interessati potranno inviare le proprie osservazioni, tramite la compilazione dell’apposito modulo disponibile sul sito web dell’Autorità, entro il 15 settembre 2013.
Per ulteriori approfondimenti, si rende disponibile il testo integrale del documento di consultazione dell’Avcp.
