A seguito delle numerose richieste di chiarimenti riguardanti l’applicazione delle disposizioni contenute nell’art.1, comma 32, della legge 6 novembre 2012, n.190 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalita’ nella pubblica amministrazione” – c.d. anticorruzione – l’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici ha pubblicato un set di FAQ sugli aspetti di carattere generale, informatico e di corretta modalità di compilazione della tabella dati predisposta dall’AVCP.
Tre le sezioni predisposte:
- Sezione A – FAQ riguardanti aspetti di carattere generale
- Sezione B – FAQ riguardanti aspetti di carattere informatico
- Sezione C – FAQ riguardanti le corrette modalità di compilazione della tabella dati
Sezione A – FAQ riguardanti aspetti di carattere generale
A1. Quali sono gli adempimenti previsti dall’art.1, comma 32, della legge 190 per gli enti aggiudicatori?
Con riferimento ai procedimenti di scelta del contraente, le stazioni appaltanti sono tenute a pubblicare nei propri siti web istituzionali i dati previsti dalla norma, per garantire la trasparenza dell’attività amministrativa; per tale finalità, la CIVIT, con Delibera 50/2013 – All.1,ha fornito l’indicazione di assicurare l’aggiornamento tempestivo dei dati.
La legge prevede altresì – entro il 31 gennaio di ogni anno – la pubblicazione di tabelle riassuntive dei dati riferiti agli anni precedenti, liberamente scaricabili in formato digitale standard aperto, da trasmettere digitalmente all’AVCP. In proposito l’Autorità ha fornito, con Deliberazione n.26 del 22 maggio 2013 e successivo Comunicato del Presidente del 13 giugno 2013, le specifiche del ‘set’ di dati richiesto e del relativo formato, chiarendo altresì che – in sede di prima applicazione – la trasmissione si intende assolta comunicando la URL di pubblicazione dei suddetti dati, in formato XML.
Per questo adempimento da svolgere nei confronti dell’AVCP, la prima delle scadenze annuali si colloca quindi al 31 gennaio 2014.
A2. I dati da pubblicare nelle tabelle riassuntive per l’AVCP entro la prima scadenza annuale del 31 gennaio 2014, a quale periodo temporale si devono riferire? E le procedure interessate sono solo quelle pervenute alla conclusione?
Come chiarito nel Comunicato del Presidente del 13/06/2013, l’obbligo si riferisce a tutte le procedure indette a partire dal 1° dicembre 2012; ciò significa che vanno ricompresi tutti i procedimenti di scelta del contraente avviati a decorrere dalla suddetta data, anche se espletati con gara andata deserta o tuttora in pendenza dell’aggiudicazione. In quest’ultimo caso, la pubblicazione dei dati disponibili dovrà comunque essere effettuata salvaguardando il principio di segretezza delle offerte, per cui gli estremi dei partecipanti alla procedura di selezione potranno essere resi pubblici solo in data successiva a quella di scadenza della presentazione delle offerte.
A3. La trasmissione parziale dei dati richiesti configura sempre un inadempimento ai sensi della disposizione di legge in questione?
L’inadempimento si concretizza quando non vengono pubblicate tutte le informazioni disponibili all’atto della pubblicazione, in quanto riferite a circostanze note. Pertanto, nel caso di procedure concluse (o comunque in tutti i casi in cui è possibile valorizzare tutti i campi previsti), deve essere pubblicato l’intero ‘set’ di dati richiesti dall’AVCP, mentre per le procedure in corso l’obbligo di informazione va esteso a tutti gli eventi già accaduti, laddove si può inserire nei rispettivi campi un contenuto non nullo.
Come precisa l’art.1, comma 32, della legge di cui trattasi, l’inadempimento è perciò configurabile quando le informazioni pubblicate sono solo una parte di quelle che sarebbe possibile e doveroso fornire, oppure quando le medesime informazioni non vengono rese disponibili nel formato digitale standard aperto XML, individuato dall’AVCP con propria deliberazione.
A4. Gli adempimenti di cui alla legge 190 si ricollegano alla natura della stazione appaltante, o a quella del contratto?
Secondo l’art.1, comma 34, della legge n.190/2012, gli adempimenti in questione sono dovuti dalle amministrazioni pubbliche di cui all’art.1, comma 2, del D.Lgs.n.165/2001, dagli enti pubblici nazionali, dalle società partecipate dalle amministrazioni pubbliche e dalle loro controllate, ai sensi dell’art.2359 del C.C., “limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea”. È altresì noto che anche alcuni soggetti privati possono stipulare contratti che rivestono un pubblico interesse (si pensi, ad esempio, al caso dei concessionari di pubblici servizi, i cui contratti hanno ripercussioni sull’utenza, in quanto incidenti sulle tariffe praticate). In questa seconda ipotesi, la natura del contratto attrae nella sfera pubblicistica anche quei soggetti che – per loro natura giuridica – andrebbero collocati al di fuori di essa. Va infine posto in evidenza che proprio la Legge n.190/2012 – con l’art.1, comma 75 – ha apportato modifiche all’art.318 del Codice Penale (originariamente intitolato “Corruzione per un atto d’ufficio” ed ora rubricato “Corruzione per l’esercizio della funzione”) spostando l’attenzione dall’esercizio del pubblico ufficio a quello della funzione, nonché al successivo art.320, laddove ora si stabilisce che le disposizioni di cui all’art.318 “si applicano anche all’incaricato di un pubblico servizio”.
Che la natura pubblica del contratto costituisca un riferimento per il legislatore sembra testimoniarlo anche il compito che esso ha affidato all’Autorità – il cui precipuo fine è proprio quello di vigilare suicontratti pubblici – e lo stesso richiamo (espresso nell’ultimo periodo del citato comma 32) all’utilizzo del potere sanzionatorio previsto dall’art.6, comma 11, del D.Lgs.n.163/06, che può essere esercitato nei confronti di qualsiasi soggetto – anche privato – nell’ipotesi in cui non venga dato riscontro alla richiesta di “documenti, informazioni e chiarimenti relativamente ai lavori, servizi e forniture pubblici, in corso o da iniziare, al conferimento di incarichi di progettazione, agli affidamenti”.
Pertanto, precisato comunque che non compete a questa Autorità fornire interpretazioni autentiche in merito alla riconducibilità di talune particolari stazioni appaltanti all’ambito soggettivo di applicazione della legge n.190/2012, si può solo evidenziare che la norma in questione intende porre le condizioni affinché sia assicurata la massima trasparenza nell’affidamento dei contratti che possono definirsi ‘pubblici’ in quanto impegnano risorse economiche pubbliche, nell’accezione precedentemente fornita, a prescindere dalla natura giuridica del soggetto appaltante.
A5. La legge n.190/2012 prevede la figura di un soggetto che controlla – per conto della stazione appaltante – l’adempimento degli obblighi di pubblicazione delle informazioni richieste, assumendone la conseguente responsabilità?
L’art.43 del D.Lgs.n.33/2013 ha stabilito che all’interno di ogni amministrazione il responsabile per la prevenzione della corruzione di cui all’art.1, comma 7, della legge n.190/2012, svolge le funzioni diresponsabile per la trasparenza, ponendo a suo carico le conseguenze dell’inadempimento degli obblighi di pubblicazione di cui trattasi, fatta salva l’ipotesi di causa a lui non imputabile.
A6. Quali sono le tipologie di affidamento rientranti nell’ambito di applicazione della legge n.190/2012 e qual è l’importo economico minimo, oltre il quale sussiste l’obbligo di trasmissione?
L’art.1, comma 16, lett.b), della legge n.190/2012 indica come oggetto dell’adempimento i procedimenti di “scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi” senza alcuna distinzione o esclusione, per cui si deve ritenere che l’obbligo di informazione comprenda tutte le tipologie di affidamento previste dal Codice dei contratti pubblici, a prescindere dall’acquisizione del codice CIG o di quello smartCIG per le relative procedure, così come a prescindere dal fatto che la scelta del contraente sia avvenuta in esito ad un confronto concorrenziale, o con affidamenti in economia mediante cottimo fiduciario, o in modalità diretta, o che sia stata preceduta o meno da un bando pubblico o da una lettera di invito. Va inoltre richiamato il successivo comma 26, laddove chiarisce che le disposizioni in questione “si applicano anche ai procedimenti posti in essere in deroga alle procedure ordinarie”. Nella pubblicazione deve essere comunque assicurato, come specifica il precedente comma 15, il “rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d’ufficio e di protezione dei dati personali”.
Riguardo all’importo economico degli affidamenti, la norma in questione non prevede soglie minime, né può essere l’AVCP a stabilirle, nel silenzio del legislatore; ne deriva che – allo stato attuale – anche nel caso di affidamenti per spese economali di minima entità non pare ipotizzabile un’esenzione dall’obbligo di pubblicazione.
A7. L’adempimento previsto dalla legge n.190/2012 soddisfa anche quello relativo all’attuazione dell’art.5 del D.Lgs.n.229/2011?
Con il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Ragioneria Generale dello Stato del 26/02/2013, attuativo dell’art.5 del D.Lgs.n.229/2011, è stato definito il dettaglio delle informazioni da comunicare alla banca dati unitaria delle Amministrazioni pubbliche (BDAP), al fine di assicurare un efficace controllo e monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica. In data 02/08/2013 è stato poi stipulato un Protocollo d’intesa tra l’AVCP ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze – R.G.S., avente lo scopo di ridurre gli oneri informativi a carico delle stazioni appaltanti e degli enti aggiudicatori, in un’ottica di efficienza, competitività, semplificazione e di eliminazione nella duplicazione delle richieste di adempimenti. Nel merito, l’AVCP si è impegnata a trasmettere alla BDAP i dati anagrafici, finanziari, fisici e procedurali, concernenti il ciclo di vita dei contratti pubblici di lavori (opere pubbliche) dalla fase di assegnazione del CIG, in suo possesso.
Quindi, il set informativo richiesto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze –R.G.S., pur risultando significativamente ridotto, in ragione dei dati acquisibili direttamente dall’AVCP, mantiene comunque una propria specifica finalità, che non può considerarsi soddisfatta con l’adempimento previsto dalla legge n.190/2012.
A8. Gli adempimenti in parola sostituiscono quelli relativi all’art 23, comma 1, lettera b) e comma 2, del D.Lgs.n.33/2013?
L’art.23 del D.Lgs.n.33/2013 dispone che le amministrazioni aggiornino ogni sei mesi, mediante pubblicazione in distinte partizioni della sezione «Amministrazione trasparente», gli elenchi dei provvedimenti adottati, con particolare riferimento ai “provvedimenti finali” di alcune tipologie di procedimenti, tra cui quelli relativi alla “scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici, relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n.163”.Viene poi stabilito che, per ciascuno dei provvedimenti compresi negli elenchi, sono pubblicati – “nella forma di una scheda sintetica, prodotta automaticamente in sede di formazione del documento che contiene l’atto” – “il contenuto, l’oggetto, la eventuale spesa prevista e gli estremi relativi ai principali documenti contenuti nel fascicolo relativo al procedimento”.
Da tale lettura si evince che l’adempimento di cui all’art.23, comma 1, lettera b) del D.Lgs.n.33/2013 differisce, per contenuto informativo e tempistiche di pubblicazione, da quello previsto dall’art.1, comma 32, della legge n.190/2012, pur sussistendo una parziale sovrapposizione nella esposizione dei dati.
A9. E’ sempre necessaria la pubblicazione, sul sito delle Stazioni Appaltanti, degli avvisi di postinformazione, ai sensi dell’art. 331 del D.P.R. n.207/2010?
Gli adempimenti di cui alla legge n.190/2012 direttamente coinvolgenti l’AVCP, si concretizzano nella pubblicazione, entro il 31 gennaio dell’anno successivo a quello di interesse, di tabelle riassuntive delle informazioni che le stazioni appaltanti sono comunque tenute a pubblicare sul proprio sito web istituzionale. Quindi, i dati che vengono resi disponibili all’Autorità, essendo aggiornati annualmente, mancano del requisito della tempestività che dovrebbe contraddistinguere l’obbligo dipostinformazione degli affidamenti mediante cottimo fiduciario, descritto dall’art.331 del D.P.R. n.207/2010.
Nulla vieta che tale obbligo venga assolto pubblicando tempestivamente gli avvisi dipostinformazione in un’apposita partizione della sezione «Amministrazione trasparente» dei siti web delle stazioni appaltanti.
A10. L’adempimento previsto dalla legge n.190/2012 sostituisce – in tutto o in parte – gli altri obblighi di pubblicità previsti dal Codice dei contratti pubblici?
L’art.37 del D.Lgs.n.33/2013, nel disciplinare gli “Obblighi di pubblicazione concernenti i contratti pubblici di lavori”, specifica al comma 1 che “Fermi restando gli altri obblighi di pubblicità legale e, in particolare, quelli previsti dall’articolo 1, comma 32, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ciascuna amministrazione pubblica, secondo quanto previsto dal decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e, in particolare, dagli articoli 63, 65, 66, 122, 124, 206 e 223, le informazioni relative alle procedure per l’affidamento e l’esecuzione di opere e lavori pubblici, servizi e forniture”.
Il successivo comma 2 stabilisce poi che “Le pubbliche amministrazioni sono tenute altresì a pubblicare, nell’ipotesi di cui all’articolo 57, comma 6, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, la delibera a contrarre”.
Ne deriva che il legislatore non ha inteso attribuire all’adempimento, previsto dalla legge n.190/2012, un valore ‘assorbente’ di altre osservanze indicate dal Codice dei contratti pubblici.
A11. Per quanto tempo devono essere pubblicati i dati in questione?
L’art.8, comma 3, del D.Lgs. 14 marzo 2013, n.33, nel trattare il tema della ‘Decorrenza e durata dell’obbligo di pubblicazione’, dispone che “I dati, le informazioni e i documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblicati per un periodo di 5 anni, decorrenti dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello da cui decorre l’obbligo di pubblicazione, e comunque fino a che gli atti pubblicati producono i loro effetti, fatti salvi i diversi termini previsti dalla normativa in materia di trattamento dei dati personali…”. L’obbligo è perciò quinquennale, salvo estensione, se i dati da pubblicare si riferiscono ad atti producenti effetti oltre tale termine.
Sezione B – FAQ riguardanti aspetti di carattere informatico
B1. La legge n.190/2012 prevede che le informazioni richieste – pubblicate in tabelle riassuntive entro il 31 gennaio di ogni anno – siano trasmesse all’AVCP per la successiva pubblicazione sul proprio sito; come avviene tale trasmissione?
Con il Comunicato del Presidente in data 22/05/2013 è stato chiarito che l’adempimento costituito dalla trasmissione delle informazioni all’AVCP, si intenderà assolto tramite l’invio all’Autorità della comunicazione attestante l’avvenuta ottemperanza agli obblighi di cui all’art. 1 comma 32 della Legge 190/2012.
La comunicazione – da effettuarsi utilizzando l’apposito modulo messo a disposizione nella sezioneServizi ad accesso libero > Modulistica del portale istituzionale dell’Autorità www.avcp.it, e da compilare secondo le istruzioni ivi riportate – dovrà provenire da un indirizzo di PEC della stazione appaltante ed essere rivolto all’indirizzo PEC dedicato comunicazioni@pec.avcp.it.
Il modulo dovrà indicare il codice fiscale della stazione appaltante e l’URL di pubblicazione dati appalti, cioè l’indirizzo di riferimento per la pubblicazione sul sito web istituzionale dei dati sui contratti pubblici, che potrà essere valorizzato come Link diretto al dataset in formato digitale standard aperto, oppure come Link ad un indice di dataset.
E’ necessario indicare l’URL completo dell’esatta pubblicazione del file XML ovvero dell’indice (es.:http://www.comune.(nome).it/190/appalti2013.xml). Non saranno considerati URL (Uniform Resource Locator) difformi dalle specifiche di sintassi e semantica indicate nel documento che ne definisce il formato (RFC 1738, del dicembre 1994).
Sarà poi l’AVCP – tra il 1 febbraio e il 30 aprile di ciascun anno – ad eseguire da un minimo di due a un massimo di cinque tentativi di accesso automatizzato agli indirizzi comunicati; l’indisponibilità della risorsa a tutti i tentativi di accesso sarà equiparata ad omessa pubblicazione e, in quanto tale, ad inadempimento.
La pubblicazione dovrà riguardare l’intera stazione appaltante, come individuata dal codice fiscale. In caso di molteplici comunicazioni PEC, verrà presa in considerazione esclusivamente l’ultima trasmessa in ordine di data. Non saranno prese in considerazione comunicazioni PEC con molteplici moduli PDF di comunicazione di ottemperanza agli obblighi di cui all’art.1, comma 32, della Legge n.190/2012.
B2. Nel caso in cui la stazione appaltante non sia ancora dotata di un proprio sito istituzionale web, è possibile pubblicare i dati – nel formato XML e con le specifiche fornite dall’AVCP – presso un altro sito, comunicandone l’URL nei termini suddetti?
Pare opportuno rammentare che l’art.32, comma 1, della Legge 18 giugno 2009 n. 69(“Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile”) hadisposto che “A far data dal 1° gennaio 2010, gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati”.Quindi, almeno per quanto riguarda la parte preponderante dei soggetti tenuti all’obbligo della Legge n.190/2012, non dovrebbe sussistere l’ipotesi prospettata; tuttavia – limitandosi, in senso stretto, all’analisi delle modalità idonee ad assicurare il concreto accesso alle informazioni sui contratti pubblici – si può ritenere ammissibile, in via eccezionale e transitoria, che una stazione appaltante comunichi un URL di riferimento coincidente con l’indirizzo del sito web istituzionale di un’altra pubblica amministrazione.
B3. Esiste un limite nel numero di caratteri che possono inserirsi nel campo dove viene indicato l’URL della stazione appaltante?
Tale limite esiste ed è pari a 2.048 caratteri.
B4. L’adempimento previsto dalla legge n.190/2012 presuppone che le informazioni siano rese liberamente scaricabili in un formato digitale standard aperto; sono possibili altre modalità, oltre il formato XML, indicato dall’AVCP?
L’AVCP ha indicato il formato aperto e standardizzato XML per l’adempimento in questione, in quanto l’uso dello stesso viene espressamente raccomandato dalle “Linee Guida sui siti web delle PA” – 2011 (Punto 5. Criteri di indirizzo e strumenti per il trattamento dei dati, della documentazione pubblica e per la loro reperibilità) emanate dal Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione, per tutti i casi in cui sia necessario realizzare dei database di pubblico accesso ai dati.
Per questo motivo – anche ai fini dell’espletamento delle successive verifiche di adempimento di competenza dell’AVCP – sarà ritenuto ammissibile il solo formato XML.
B5. È necessario utilizzare uno specifico software per la gestione delle informazioni richieste nel formato XML?
Per l’AVCP non assume alcun rilievo la circostanza che il software di gestione dei dati in formato XML, utilizzato da qualsivoglia stazione appaltante, sia stato autoprodotto, acquistato o condiviso – a titolo gratuito – con le altre Amministrazioni pubbliche che hanno già provveduto in tal senso e che hanno reso disponibile l’applicativo in loro uso.
L’unica condizione da rispettare è che il programma utilizzato produca un tracciato XML pienamente conforme agli standard indicati dall’AVCP con il Comunicato del Presidente in data 22/05/2013 e con il relativo Allegato, contenente le specifiche tecniche di pubblicazione.
B6. E’ possibile utilizzare le informazioni già fornite dalle SS.AA. durante l’arco dell’anno ai fini dell’art 7, comma 8, del Codice dei contratti pubblici, per le finalità di cui all’art.1, comma 32, della Legge n.190/2012?
L’AVCP ha reso disponibile, sul Portale Trasparenza del proprio sito, la funzionalità per l’esportazione in formato aperto XML dei dati già trasmessi alla Sezione Centrale dell’Osservatorio, oppure – nei casi di stazioni appaltanti di interesse regionale, provinciale o comunale, dei dati inviati alle Sezioni Regionali e da queste ultime già riversati alla Sezione Centrale. Tale funzionalità – attivabile tramite selezione dell’opzione OPEN DATA, seguita dall’indicazione del codice fiscale (o della denominazione) dell’Amministrazione e dalla scelta Export in XML – consente ai soggetti che hanno effettuato le comunicazioni di riacquisire in un formato idoneo i dati pervenuti – nelle due forme sopra indicate – alla Sezione Centrale dell’Osservatorio. Le stazioni appaltanti potranno quindi utilizzare le informazioni scaricate dal Portale Trasparenza ai fini della pubblicazione sui propri siti, previa verifica, aggiornamento ed integrazione delle stesse, dal momento che il set di dati richiesto dalla Legge n.190/2012 non è pienamente sovrapponibile con le informazioni acquisite ai sensi dell’art.7, comma 8, del D.Lgs.n.163/2006.
B7. E’ stata definita una specifica sezione del sito web istituzionale della stazione appaltante, in cui pubblicare le informazioni richieste dalla Legge n.190/2012?
La norma non fornisce indicazioni sulla necessità di creare una sezione particolare del sito web, nella quale pubblicare i dati. Sarà quindi la singola Amministrazione, nell’ambito della sua discrezionalità, a valutare l’opportunità di fare riferimento alla sezione ‘Amministrazione trasparente’, invece che ad un’altra già presente o creata ad hoc.
Per l’AVCP è comunque necessario che l’indicazione fornita, riguardo all’indirizzo URL dell’esatta pubblicazione dei dati in formato XML, assicuri il corretto ed esaustivo accesso alle informazioni, e quindi consenta di operare le verifiche richieste dalla norma.
B8. Nella pubblicazione, occorre creare un distinto file per le informazioni di ciascun appalto, o è possibile predisporre un documento riassuntivo unitario?
Il tracciato prevede la possibilità di pubblicare tutti gli appalti in unico file dataset ovvero su più filescollegati ad un dataset indice, laddove esigenze di spazio (il limite massimo della dimensione di ciascun file è stabilito in 5 Mbyte) e/o organizzative lo richiedano (ad esempio, per il primo adempimento, che riguarda il mese di dicembre 2012 e l’intero anno 2013, si potranno articolare i dati in due files – su base annua – oppure realizzare un unico dataset, se non supera il limite anzidetto).
Laddove ci si avvalga del dataset indice la URL da trasmettere – nel modulo PDF di comunicazione di ottemperanza agli obblighi di cui all’art.1, comma 32, della Legge n.190/2012 – dovrà essere quella del dataset indice medesimo.
B9. Nel tracciato XML/XSD fornito come riferimento, la Struttura proponente deve coincidere con il Centro di Costo o con la Stazione appaltante?
Premesso che nella tabella di cui all’art.3 della deliberazione n.26/2013, all’informazione ‘struttura proponente’ viene abbinata la descrizione ‘codice fiscale e denominazione della stazione appaltante’, si ritiene che – in alcune condizioni – la ‘struttura proponente’ possa anche coincidere con il Centro di costo (quindi con la Direzione o l’Ufficio, competenti per le varie tipologie di appalti), ovviamente laddove nella stazione appaltante sia presente una tale articolazione amministrativa. Ciò vale, in particolare, qualora la denominazione della stazione appaltante risulti già indicata (nel file XML) come‘ente pubblicatore’, fermo restando che la finalità specifica di tale ultimo ‘metadato’ è quella di individuare il soggetto che effettua fisicamente la pubblicazione.
Appare invece chiaro che se una stazione appaltante dovesse comunicare un URL di riferimento coincidente con l’indirizzo del sito web istituzionale di un’altra pubblica amministrazione (cioè, quando il soggetto ‘ospitante’ i dati non corrisponde a quello che ha affidato gli appalti ad essi relativi), l’indicazione della denominazione del solo Centro di costo nel campo denominato ‘struttura proponente’ potrebbe determinare una ‘perdita di informazione’ per chi non fosse in condizione di risalire al nome del soggetto dal Codice Fiscale indicato, o comunque in caso di susseguente variazione della ragione sociale.Al verificarsi di tale circostanza, nel campo ′struttura proponente′dovrà quindi essere riportata la denominazione della stazione appaltante.
Anche per quanto riguarda il sito web delle singole stazioni appaltanti – ferma restando la discrezionalità in capo a queste ultime di operare come meglio ritengono – valgono le considerazioni precedenti. Quindi, se l’ente pubblicatore combacia identicamente con la stazione appaltante, appare ammissibile che la ‘struttura proponente’ possa coincidere con il Centro di costo, qualora – ad esempio, si voglia evitare che sul medesimo sito risulti ripetuta – in corrispondenza di ogni record – la denominazione della medesima stazione appaltante.
B10. Al fine di adempiere alla pubblicazione e trasmissione dei dati previsti dall’art.1, comma 32, della legge n.190/2012, per ciascun affidamento è necessario indicare anche il nominativo ed il codice fiscale del Responsabile del procedimento?
Per quanto riguarda la Stazione Appaltante che ha provveduto alla scelta del contraente, il tracciato XSD recante le specifiche tecniche per la pubblicazione dei dati (come da schema allegato al Comunicato del Presidente del 22/05/2013), presuppone l’indicazione della denominazione dell’Ente pubblicatore, seguita da quelle della denominazione e del codice fiscale della ‘struttura proponente’, che ha curato lo svolgimento della procedura di scelta del contraente.
Non risulta perciò richiesta alcuna indicazione riguardante nominativo e codice fiscale del Responsabile del procedimento.
Sezione C – FAQ riguardanti le corrette modalità di compilazione della tabella dati
C1. Ci sono casi nei quali è possibile non indicare il CIG?
Come è stato chiarito anche dalle FAQ A5 e A13 sulla ‘tracciabilità’, Il codice CIG (codice identificativo di gara) assolve – tra le altre – anche la funzione (attribuita dalla legge n.136/2010) di individuare univocamente (tracciare) le movimentazioni finanziarie degli affidamenti di lavori, servizi o forniture, indipendentemente dalla procedura di scelta del contraente adottata, e dall’importo dell’affidamento stesso.
Vi sono, tuttavia, alcune fattispecie per le quali non sussiste l’obbligo di richiedere il codice CIG, al fine precedentemente indicato; sempre in relazione a tale argomento, la FAQ A12 sulla tracciabilità (cui si rimanda per il necessario dettaglio) ha sufficientemente chiarito la casistica delle esclusioni, tra le quali figurano, ad esempio, gli affidamenti diretti a società in house ele spese effettuate dai cassieri che utilizzano il fondo economale, fermo restando che tali ultime spese – che non originano da contratti d’appalto e per le quali è ammesso l’utilizzo di contanti – devono essere tipizzate dalle stazioni appaltanti in un apposito regolamento interno, recante il dettaglio dei beni e servizi di non rilevante entità (spese minute) necessari per sopperire ad esigenze impreviste, nei limiti di importo delle relative spese.
Nei casi suindicati è quindi ammissibile che il campo di indicazione del CIG non venga valorizzato, non sussistendo alcun obbligo normativo di acquisizione dello stesso.
C2. Se per l’espletamento delle procedure di scelta del contraente l’amministrazione si avvale di un ‘organismo strumentale’ che funge da stazione appaltante, dotato di proprio codice fiscale, a cui si delega anche la funzione di RUP, devono essere indicati – nel campo della tabella relativo alla struttura proponente – la denominazione, il codice fiscale del suddetto ‘organismo strumentale’, nonché il nominativo del RUP esterno alla propria organizzazione?
Premesso che il codice fiscale richiesto per la struttura proponente è unico, occorre distinguere il caso in cui la pubblicazione avvenga a cura dell’amministrazione delegante, da quello in cui il medesimo adempimento sia posto a carico dell’organismo strumentale.
Nel primo caso, dovrà essere la singola amministrazione, anche in esito alle proprie valutazioni di carattere organizzativo circa la compilazione del modello, a privilegiare l’indicazione della propria denominazione e del proprio codice fiscale, oppure ad optare per una denominazione ‘integrata’ con quella dell’organismo strumentale di cui si avvale, indicando poi il codice fiscale di quest’ultimo (ciò soprattutto nell’ipotesi in cui il CIG sia stato richiesto dal soggetto delegato all’espletamento della procedura d’appalto).
Nel secondo caso, l′amministrazione delegante dovrà comunque porre in essere gli adempimenti idonei a garantire il rispetto della trasparenza, compresi quelli riguardanti gli estremi dell’indirizzo URL dell’organismo strumentale. Qualora quest’ultimo svolga le funzioni di stazione appaltante anche per conto di terzi, si renderà poi opportuno inserire nell’oggetto dell’affidamento anche un riferimento alla denominazione dell’amministrazione delegante, per assicurare la corretta riconducibilità dei vari appalti ai differenti committenti.
Per quanto riguarda il nominativo del Responsabile unico del procedimento esterno alla propria organizzazione amministrativa, si precisa che la relativa indicazione non è richiesta, fermo restando – ovviamente – che le incombenze relative alla trasmissione dei dati richiesti dalla legge n.190/2012 fanno capo al responsabile per la trasparenza, da individuarsi all’interno di ogni amministrazione (l’art.43 del D.Lgs.n.33/2013 ha stabilito che sarà il responsabile per la prevenzione della corruzione di cui all’art.1, comma 7, della legge n.190/2012, a svolgere le relative funzioni), che risponde anche delle eventuali omissioni, se a lui imputabili.
C3. Quali sono le modalità di comunicazione dei dati all’AVCP da parte di un’amministrazione pubblica che si avvale di una Stazione Unica Appaltante (SUA) priva di codice fiscale, oppure da parte della medesima SUA, qualora – ad esempio – sia l’espressione diretta di un unione di acquisto tra più Comuni?
Una questione analoga si è già posta – nel passato – per quanto riguarda la trasmissione dei dati al sistema SIMOG, ai sensi dell’art.7, comma 8, del Codice dei contratti pubblici, ed è stata gestita utilizzando un codice fiscale fittizio assegnato in maniera automatica a tutti i soggetti della ‘classe’“Associazioni, unioni o consorzi privi di personalità giuridica”. Ciò ha consentito ai singoli soggetti racchiusi in questa ‘classe’ (ad esempio, una singola ‘unione di Comuni’) di iscriversi ai sistemi informatici dell’AVCP, figurando come “centri di costo” nell’ambito del codice fiscale fittizio attribuito, e di agire conseguentemente, acquisendo i CIG e trasmettendo i dati richiesti dalla norma.
Per questi soggetti, già censiti in anagrafe, sarà quindi possibile procedere alla trasmissione richiamando il codice fiscale fittizio attribuito, avendo poi la facoltà di specificare – utilizzando i campi denominazione ‘Ente pubblicatore’ e ‘Struttura proponente’ – chi è il soggetto che gestisce la procedura di scelta del contraente e per conto di quale altro soggetto agisce.
C4. Se la stazione appaltante che gestisce la fase procedurale dell’affidamento è diversa da quella che ne gestisce la fase esecutiva, come si procede nella compilazione della tabella predisposta dall’AVCP?
Appare evidente che in un caso simile ciascuno dei due soggetti appaltanti dispone solo in parte del set di informazioni richieste dalla legge n.190/2012, in quanto ha curato una specifica fase procedurale e non ha piena conoscenza delle altre.
Per quanto concerne la stazione appaltante che agisce come centrale di committenza e che ha perciò acquisito un cosiddetto CIG master, la compilazione dovrà riguardare i campi di diretta competenza (di norma, fino all’aggiudicazione). La stazione appaltante che aderirà all’accordo quadro o convenzione a valle dell’aggiudicazione, acquisendo un cosiddetto CIG derivato, dovrà indicare – nel campo ‘procedura di scelta del contraente’ – la prevista opzione “affidamento diretto in adesione ad accordo quadro/convenzione”, nonché fornire gli ulteriori dati disponibili al 31 dicembre di ciascun anno. Sarà poi l’AVCP, attraverso il collegamento tra CIG master e CIG derivato, a ricostruire l’unitarietà della procedura; ciò consentirà altresì di evitare che la parzialità dei tracciati pervenuti possa essere letta come inadempimento.
C5. Come si procede quando la competenza nella gestione di una procedura di scelta del contraente passa da una stazione appaltante ad un’altra?
Quando una stazione appaltante subentra ad un’altra nella gestione di un appalto viene disposta la ‘migrazione’ del CIG, che ne sposta la titolarità al nuovo soggetto.
Per tale motivo, dovrà essere la stazione appaltante che ha preso in carico il CIG ad adempiere – in occasione della prima scadenza successiva al subentro – alla prevista pubblicazione dei dati, previa comunicazione all’AVCP (qualora fosse necessario) della URL di pubblicazione dati appalti, secondo le modalità indicate nella FAQ B1. Al ricorrere di questa ipotesi, se alcuni dati necessari alla sua pubblicazione non fossero in suo possesso (per fare un solo esempio, la denominazione ed il codice fiscale dell’aggiudicatario che ha poi ceduto il contratto ad altro operatore economico in data anteriore al subentro nella gestione della procedura) la stazione appaltante che ha preso in carico il CIG dovrà reperire le informazioni mancanti presso il soggetto che ha espletato la gara.
C6. L’oggetto dell’appalto deve essere indicato estensivamente?
Il relativo campo presuppone l’inserimento di un numero massimo di 250 caratteri, quindi è strutturato per un’indicazione estensiva dell’oggetto del bando.
Naturalmente è sufficiente anche il dato fornito all’atto dell’acquisizione del CIG, purché lo stesso soddisfi le esigenze di trasparenza (soprattutto nei confronti della generalità dei possibili utenti) sottese dalla legge n.190/2012.
C7. Qual è la procedura di scelta del contraente da indicare, nel caso in cui si sia dato luogo ad un affidamento diretto, a causa dell’estrema urgenza di realizzare l’appalto di lavori, servizi o forniture?
Tra le opzioni previste nello schema XSD è contemplata (con il codice 04) la “procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara”, ai sensi dell’art.57, comma 2, lett.c), che ben si attaglia al caso in questione. Pare comunque utile rammentare che in tale fattispecie (supportata da adeguata motivazione nella delibera o determina a contrarre) le circostanze invocate a giustificazione della estrema urgenza non devono essere imputabili alle stazioni appaltanti.
C8. Nel caso di varianti suppletive o di affidamento di lavori, servizi o forniture complementari (ex art.57, comma 5, lettera a, del Codice), come ci si deve comportare nella compilazione della tabella predisposta dall’AVCP?
L’art.1, comma 32, della legge n.190/2012 richiede la pubblicazione delle somme liquidate, senza chiarire se quest’ultimo importo possa essere aggiornato dinamicamente, nel corso dell’anno solare, per effetto dell’esecuzione di lavori contemplati in una variante suppletiva, e quindi risultare maggiore del valore iniziale del contratto, né se in questo caso si debba parlare di ‘nuovo contratto’.
Analogamente, non vi è cenno all’ipotesi di affidamento complementare, nella fattispecie prevista dal citato articolo del Codice.
Poiché uno degli elementi fondamentali oggetto della trasmissione dei dati è il CIG, si ritiene utile ricordare che – con le FAQ sulla tracciabilità, e, nello specifico, con la A39 -l’AVCP ha chiarito che la definizione di nuovo contratto (per il quale richiedere un nuovo CIG) si riferisce:
– ai contratti aventi ad oggetto lavori o servizi complementari – ai sensi dell’articolo 57, comma 5, lettera a) del Codice – per quanto collegati ad un contratto stipulato antecedentemente;
– ai contratti aventi ad oggetto varianti in corso d’opera che superino il quinto dell’importo complessivo dell’appalto ai sensi dell’articolo 132 del Codice e degli articoli 161 e 311 del D.P.R. n.207/2010.
Si ritiene quindi opportuno – per omogeneità di classificazione tra i dati già acquisiti in via ordinaria dall’AVCP, ai sensi dell’art.7, comma 8, del Codice, e quelli pubblicati dalle stazioni appaltanti per adempiere alle prescrizioni di cui alla legge n.190/2012 – che nel caso di affidamenti aventi ad oggetto lavori o servizi complementari, oppure nel caso di varianti in corso d’opera che superino il quinto dell’importo complessivo dell’appalto, per i quali sono stati acquisiti CIG ulteriori rispetto a quelli degli originari contratti, la compilazione del campo ‘procedura di scelta del contraente’ avvenga con riferimento all’opzione “procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara”.
C9. Nella compilazione della tabella predisposta dall’AVCP, i rinnovi o le proroghe possono essere considerati come estensioni dei contratti originari?
Anche in questo caso, si esprime un parere richiamando i precedenti dell’AVCP che possono risultare utili, e tenendo altresì in conto le finalità sottese dalla Legge n.190/2012.
Il rinnovo – nei residuali margini di applicabilità, correlata all’ipotesi della ripetizione di servizi analoghi (purché espressamente prevista e stimata nel bando e contenuta temporalmente) – dà vita ad un contratto che può considerarsi “nuovo” e necessita dell’acquisizione di un proprio CIG (FAQ D25 Contributi in sede di gara); come tale, esso presuppone di essere rendicontato autonomamente.
La proroga può non considerarsi ‘nuovo contratto’ solo se sia concessa per il tempo strettamente necessario a garantire la prosecuzione dello svolgimento del servizio (in capo al precedente affidatario) nelle more dell’espletamento delle procedure necessarie per l’individuazione di un nuovo soggetto affidatario (FAQ A42 Tracciabilità). In caso contrario, essa deve equipararsi ad un nuovo contratto, affidato direttamente.
Quindi, per le ragioni già espresse nella risposta precedentemente fornita, laddove sia configurabile un nuovo contratto (e relativo nuovo CIG), nella compilazione del campo ‘procedura di scelta del contraente’ si dovrà indicare “procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara”.
C10. Se la stazione appaltante ha aderito ad una convenzione CONSIP per utenze (ad esempio, ‘fonia da apparecchi fissi’), che definisce sostanzialmente un piano tariffario e non consente perciò di indicare preventivamente un preciso importo economico del contratto – determinabile solo a posteriori, in funzione dell’effettivo consumo – è ammissibile che tale importo non venga indicato?
Di solito, anche nei casi di adesioni ad un piano tariffario, sussistono dei parametri indicativi di partenza (per limitarsi all’esempio più immediato, su base storica) del rilievo economico del contratto stipulato. È tuttavia indubitabile che nella fattispecie descritta non esiste il dato numerico esatto che definisce l’importo di aggiudicazione, per come richiesto dall’art.1, comma 32, della legge n.190/2012, e deve perciò ritenersi ammissibile la mancata indicazione del relativo parametro.
Va comunque sottolineato che secondo le attuali specifiche tecniche non è possibile omettere il parametro ‘importo di aggiudicazione’, ma è possibile valorizzarlo a 0.
Appare evidente che assumerà un valore ancora più essenziale – ai fini della trasparenza – la precisa indicazione dell’importo delle somme liquidate, da aggiornarsi dinamicamente a cura della stazione appaltante, secondo la tempistica prevista dalla norma (‘tempestivamente’ sul proprio sito web istituzionale, riassunto nelle tabelle annuali da mettere a disposizione dell’AVCP).
C11. Nel caso di acquisti sul Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MePA), qual è la procedura di scelta del contraente da indicare e come deve essere compilato l’elenco degli operatori invitati a presentare offerta?
Come è noto, sul MePA le stazioni appaltanti possono effettuare acquisti secondo due modalità:acquisto diretto o Richiesta d’Offerta – RdO.
La modalità ‘acquisto diretto’ presuppone un confronto tra beni/servizi standardizzati, descritti nei cataloghi di operatori economici previamente abilitati, in modo che i prodotti proposti siano omogenei tra di loro e consentano di individuare agevolmente la migliore offerta. In questo caso, la stazione appaltante può immediatamente formalizzare l’acquisto, procedendo quindi ad unaffidamento diretto, in esito ad una selezione tra le offerte disponibili, che potrebbero anche essere in numero molto elevato. Al verificarsi di tale ultima ipotesi, risulterebbe oggettivamente difficile indicare la denominazione ed il codice fiscale di tutti gli operatori economici abilitati per la fornitura di quel determinato bene/servizio, e troverebbe perciò una sua giustificazione la carenza nelle informazioni fornite al riguardo.
La modalità ‘Richiesta d’Offerta – RdO’ si articola in modo significativamente diverso, sviluppandosi – di fatto – come una procedura negoziata tra alcuni operatori economici selezionati dalla stazione appaltante, che li invita a presentare un’offerta (attraverso la procedura telematica sulla piattaforma in uso), entro un termine temporale coerente con quelli stabiliti, in linea generale, dall’art.70, comma 1, del Codice dei contratti pubblici. In questa fattispecie, è logico parlare di procedura negoziata, ed è altrettanto logico attendersi che la stazione appaltante fornisca i riferimenti degli operatori economici invitati, secondo quanto richiesto dalla norma.
C12. Quali sono i soggetti da comprendere nell’Elenco degli operatori invitati a presentare offerte, previsto dall’art.3 della Deliberazione n.26/2013?
Con il Comunicato del Presidente AVCP del 13/06/2013, si è inteso chiarire che nelle procedure negoziate e ristrette la dizione di “invitati a presentare offerta” va intesa nel senso letterale (cioè i soggetti ai quali è stata limitata, in partenza, la partecipazione e quindi la possibilità di presentare offerta), mentre nelle procedure aperte (dove la platea dei concorrenti potenzialmente interessati raggiunge la sua massima ampiezza) la suddetta dizione va intesa nel senso di “operatori che hanno presentato offerta”, cioè quelli che hanno concretamente manifestato interessealla procedura.
C13. In caso di avvalimento (ai sensi dell’art.49 del D.Lgs.n.163/06), l’impresa ausiliaria deve essere indicata – nell’elenco degli operatori invitati a presentare offerta – avendo come riferimento la fattispecie di partecipazione in associazione con altri soggetti, oppure non deve essere fornita alcuna indicazione in proposito?
La legge n.190/2012 richiede – per ciascuna procedura di scelta del contraente – l’indicazione degli invitati a presentare offerta e dell’aggiudicatario, senza fare alcun cenno all’ipotesi in cui quest’ultimo intenda avvalersi di altri soggetti per soddisfare il possesso di uno o più requisiti speciali, tra quelli richiesti nel bando di gara.
L’AVCP, nel predisporre le specifiche dello schema XSD dei tipi, ha reso altresì possibile chiarire il ‘ruolo’ dell’invitato o dell’aggiudicatario (ad esempio, mandante, mandataria, associata, consorziata, ecc.), in caso di partecipazione in associazione con altri soggetti. A ben vedere, l’avvalimento non rientra nei casi di associazione, né chi presta l’ausilio sottoscrive il contratto con la stazione appaltante; infine, la stessa responsabilità solidale tra avvalente ed ausiliaria va delimitata – secondo una giurisprudenza ricorrente – con riferimento ai soli requisiti che hanno formato oggetto di avvalimento.
Pertanto, supponendo che lo spirito della legge sia quello di rendere trasparente il nominativo del soggetto affidatario dell’appalto (tant’è che non vengono richieste informazioni circa l’intervento di eventuali subappaltatori), si ritiene che non sussista l’obbligo di indicare i riferimenti dell’impresa ausiliaria nel file XML.
C14. Qualora le procedure di scelta del contraente da comunicare all’AVCP non prevedano la formale redazione di atti che registrino formalmente l’inizio o la fine delle prestazioni, quali devono essere i riferimenti per indicare – come da richiesta – le date dell’effettivo inizio e dell’ultimazione delle prestazioni affidate?
Per quanto riguarda l’effettivo inizio, se manca un documento di contenuto analogo al verbale di consegna dei lavori, sarà necessario fare riferimento alla data di attivazione del contratto – comunque denominata – desumibile dai documenti disponibili, che possono essere lo stesso contratto, la lettera d’invito (eventualmente riscontrata con l’accettazione da parte dell’operatore economico), la presentazione dell’offerta, ecc.
Circa la data di ultimazione, che va indicata solo se conseguita (nel qual caso potrà coincidere con quella contrattualmente prevista, oppure con quella eventualmente posticipata in virtù di ulteriori pattuizioni tra le parti interessate), in mancanza di un formale certificato di ultimazione, sarà possibile desumere l’effettiva conclusione dell’appalto con riferimento – ad esempio – alla fattura a saldo presentata dall’operatore economico, o all’attestazione di regolare espletamento della prestazione, ecc.
C15. Ai fini di un corretto adempimento, cosa si deve intendere per ‘importo delle somme liquidate’?
In relazione al dato ‘importo delle somme liquidate’,la Deliberazione n.26/2013 ha indicato come descrizione l’importo complessivo dell’appalto al netto dell’IVA; è stato poi ulteriormente chiarito con il Comunicato del Presidente del 13/06/2013 che – secondo le finalità della legge n.190/2012 – deve essere indicato l’importo complessivo delle somme erogate annualmente dalla stazione appaltante.
In sostanza, l’importo da indicare dovrà essere sempre e comunque quello complessivamente liquidato, al lordo delle ritenute operate per legge ed al netto dell’IVA. Ovviamente, se all’atto di una comunicazione annuale ex L.n.190/2012 l’appalto dovesse risultare ancora in corso di espletamento, l’importo da specificare non potrà che essere commisurato alle somme liquidate sino a quel momento. Tale ultimo dato sarà suscettibile di incremento in occasione delle successive comunicazioni, fino al raggiungimento dell’importo complessivamente liquidato in forza degli atti contrattuali stipulati.
C16. Se entro il 31 dicembre del 2013 non vengono liquidate somme in riferimento ad un certo appalto, cosa è necessario pubblicare?
In questo caso il campo relativo alle somme liquidate dovrà essere valorizzato a zero nella pubblicazione. Tali somme saranno verosimilmente compilate nei dati pubblicati per l’anno successivo.
C17. In quali casi la compilazione dei tracciati può essere parziale?
Con riferimento alla singola procedura di scelta del contraente per la quale – alla data di comunicazione all’AVCP – non siano ancora disponibili informazioni sui partecipanti e sull’aggiudicatario, dovrà comunque essere indicato il ‘set minimo’ di dati oggetto di pubblicazione, che comprende: CIG, struttura proponente, oggetto del bando e procedura di scelta del contraente, così come definiti all’art.3, comma 1, della Deliberazione n.26/2013. Nelle successive annualità si dovrà procedere all’aggiornamento ed alla integrazione dei dati richiesti, man mano che si rendono disponibili.
C18. Se per una determinata annualità una stazione appaltante non ha alcun dato da comunicare, può ritenersi esentata dall’obbligo di comunicazione all’AVCP?
Nel caso in cui nel corso dell’anno antecedente a quello di pubblicazione non siano state avviate procedure di scelta del contraente, né risultino ancora contratti ‘attivi’ stipulati negli anni precedenti, la stazione appaltante dovrà comunque pubblicare un tracciato vuoto rispondente alle specifiche tecniche di cui all’allegato tecnico al Comunicato del Presidente del 22/05/2013. Questa indicazione, contenuta tra i chiarimenti forniti con il successivo Comunicato del Presidente del 13/06/2013, consentirà di evitare che ad una preliminare verifica presso l’indirizzo URL di residenza del tracciato, segnalato all’AVCP – condotta in automatico – l’assenza del file XML possa essere letta come inadempimento totale da parte della stazione appaltante.
