Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 4931 del 28 ottobre ha chiarito che il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di sovvenzioni pubbliche va attuato in base al generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata.
In base a tale criterio, sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione (cfr. Cass. Sezioni Unite, 7 gennaio 2013, n. 150).
Ugualmente la controversia appartiene al giudice ordinario quando attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un asserito inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, non rilevando che gli atti siano formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione.
In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (Cass. Sezioni Unite, ordinanza 25 gennaio 2013, n. 1776).
Appartiene, invece, al giudice amministrativo la controversia che riguardi una fase precedente al provvedimento attributivo del beneficio o quello adottato successivamente alla erogazione del beneficio per vizi che attengono al momento genetico, per la presenza di vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass. Sezioni Unite, 24 gennaio 2013, n. 1710; Cons. Stato, Ad. Plen., 29 luglio 2013, n. 17).
Di seguito il testo della sentenza.
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N. 04931/2015REG.PROV.COLL.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3038 del 2006, proposto da:
Star Work Sky di Giovanni Subrero s.a.s., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Ludovico Ferdinando Villani e Roberto Damonte, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ludovico Villani in Roma, via Asiago, n. 8;
contro
la Regione Liguria, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Barbara Baroli e Michela Sommariva, con domicilio eletto presso l’Ufficio regionale Servizio Affari Generali della Presidenza, in Roma, Piazza Madama, n. 9;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Liguria – Sezione II n. 1422/2005, resa tra le parti, concernente revoca finanziamento
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Liguria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 luglio 2015 il Consigliere Doris Durante;
Uditi per le parti l’avvocato Stefano Santarelli su delega dell’avvocato Roberto Damonte e l’avvocato Gabriele Pafundi su delega dell’avvocato Barbara Baroli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- Con ricorso al TAR Liguria n. 253 del 2002, Star Work Sky di Giovanni Subrero s.a.s. impugnava, chiedendone l’annullamento, il decreto dirigenziale del 6 dicembre 2001 con il quale era stata disposta la revoca del contributo Obiettivo 2 Azione 2.3; in via subordinata il bando per l’assegnazione delle concessioni limitatamente all’articolo 8 sul requisito dell’incremento occupazionale.
Chiedeva, anche l’accertamento del diritto a percepire il contributo e la condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni patiti.
2- La società rappresentava di aver partecipato all’avviso pubblico per l’erogazione di contributi per l’attuazione dell’Obiettivo 2 1997-99 “Sviluppo Prestiti BEI/CECA” finalizzato all’acquisto di due elicotteri per il trasporto merci, di due mezzi mobili, di un tensostruttura e di una dotazione hardware e software al fine di insediare in Genova una nuova sede operativa e di aver provveduto, in tale prospettiva di sviluppo aziendale, già in data anteriore alla richiesta di contributi, alla assunzione di nove dipendenti.
La richiesta di finanziamento veniva accolta limitatamente all’acquisto di un elicottero e di un mezzo mobile per il trasporto elicotteri e veniva concesso con decreto n. 1113 del 29 dicembre 1999 il contributo di lire 587.605.000 (pari a euro 303.472,66).
Con successivo decreto del 26 marzo 2001, la Regione Liguria comunicava l’avvio del procedimento di revoca del contributo sul presupposto che la situazione occupazionale dichiarata al momento della richiesta di contributo non corrispondesse a quella attuale e che la dichiarazione medesima fosse stata resa al solo fine di conseguire il finanziamento.
Seguiva il provvedimento di revoca del 6 dicembre 2001, di cui deduceva l’illegittimità per i seguenti motivi:
a) violazione e falsa applicazione dell’articolo 17, punto a) delle disposizioni generali di attuazione del Docup OB 2 1997/99; difetto dei presupposti;
b) violazione e falsa applicazione dell’articolo 8 del bando e dell’articolo 17 delle disposizioni generali di attuazione del Docup OB 2 1997/99;
c) violazione e falsa applicazione dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990 anche con riguardo alla impugnazione del bando.
3.- Il TAR Liguria con sentenza n. 1422 del 3 novembre 2005, dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione con condanna della ricorrente al pagamento delle spese di giudizio.
Ad avviso del TAR, poiché la revoca era stata disposta per inadempimento del beneficiario rispetto agli scopi perseguiti dall’amministrazione con il contributo di cui trattasi; che la posizione dell’interessato alla conservazione del contributo erogato o da erogare integrava un diritto soggettivo perfetto, declinava la giurisdizione in favore del giudice ordinario.
4.- Star Work Sky di Giovanni Subrero s.a.s ha impugnato la suddetta sentenza, di cui chiede l’annullamento o la riforma per erroneità, in quanto:
a) la revoca di un finanziamento, essendo atto amministrativo, spetterebbe alla giurisdizione del giudice amministrativo;
b) la posizione del destinatario del finanziamento sarebbe comunque di interesse legittimo, laddove la revoca intervenga prima della erogazione del finanziamento.
Nel merito ha riproposto le censure dedotte in primo grado.
5.- Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna che ha confutato le censure di parte ricorrente, concludendo per il rigetto dell’appello, essendo indubbio il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
6.- Le parti hanno depositato memorie difensive e, alla pubblica udienza del 21 luglio 2015, il giudizio è stato assunto in decisione.
7.- L’appello è infondato e va respinto.
La giurisprudenza consolidata, confluita nella sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 6 del 2014, ha sancito che il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di sovvenzioni pubbliche va attuato in base al generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata.
In base a tale criterio, sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione (cfr. Cass. Sezioni Unite, 7 gennaio 2013, n. 150).
Ugualmente la controversia appartiene al giudice ordinario quando attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un asserito inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, non rilevando che gli atti siano formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione.
In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (Cass. Sezioni Unite, ordinanza 25 gennaio 2013, n. 1776).
Appartiene, invece, al giudice amministrativo la controversia che riguardi una fase precedente al provvedimento attributivo del beneficio o quello adottato successivamente alla erogazione del beneficio per vizi che attengono al momento genetico, per la presenza di vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass. Sezioni Unite, 24 gennaio 2013, n. 1710; Cons. Stato, Ad. Plen., 29 luglio 2013, n. 17).
8.- Alla stregua della giurisprudenza citata, la posizione della Star Work Sky nella controversia in esame è di diritto soggettivo ed appartiene, come correttamente affermato dal giudice di primo grado, alla giurisdizione del giudice ordinario.
Invero, il contributo di cui trattasi, concesso ai sensi del Documento Unico di Programmazione – Docup 1997/1999, era finalizzato agli interventi strutturali comunitari nelle zone Obiettivo 2 della Regione Liguria con specifico riferimento alla sfera delle loro difficoltà occupazionali.
Infatti, il Fondo strutturale utilizzato è stato il FESR (Fondo Europeo Sviluppo Regionale), la cui missione consiste nel fornire sostegno economico alla riconversione delle regioni gravemente colpite dal declino industriale.
Il contributo concesso alla società si collocava per l’appunto all’interno dell’Asse 2, denominato “Rafforzamento delle piccole e medie imprese esistenti” ed in particolare all’interno dell’Azione 2.3, denominata “Prestiti BEI/CECA” con finalità di consolidamento dello sviluppo e della competitività delle piccole e medie imprese tramite la concessione di contributi a fondo perduto sugli investimenti ammessi a fruire dei prestiti a fronte di programmi presentati dalle imprese stesse.
9.- La ricorrente che esercita l’attività di trasporto merci tramite elicotteri aveva ottenuto il contributo per l’attivazione di una unità operativa in Liguria perché il progetto prevedeva l’acquisto di due elicotteri e l’assunzione di nove unità lavorative che aveva dichiarato di avere già assunto con contratto di lavoro a tempo indeterminato.
Sennonché da una serie di verifiche effettuate presso gli uffici INPS successivamente alla concessione del contributo disposta con decreto direttoriale del 29 dicembre 1999, emergeva che due giorni dopo la concessione del contributo, ovvero il 31 dicembre 1999, i nove dipendenti risultavano dimessi.
Risultava, altresì, che durante i cinque mesi di attività della ditta in Liguria (23 luglio – 31 dicembre 1999) le giornate di lavoro dei nove dipendenti erano solamente 135, corrispondenti a quelle di un solo dipendente e che i tre impiegati avevano prestato complessivamente tre giornate lavorative e che i dati anagrafici di uno dei soggetti corrispondeva a quello di un noto avvocato ligure.
I fatti venivano comunicati alla Procura della Repubblica e veniva avviato il procedimento finalizzato alla revoca del beneficio concesso, le cui motivazioni facevano riferimento alla rilevata fittizietà dell’attività imprenditoriale dichiarata in domanda, con particolare riguardo all’assenza dell’aumento occupazionale promesso.
10.- In definitiva Star work aveva taciuto la pesantissima e unilaterale modifica del piano occupazionale promesso, contravvenendo alle disposizioni di attuazione del Docup che imponevano al beneficiario di comunicare preventivamente alla Regione ogni modifica dei contenuti dell’intervento finanziato; non aveva adempiuto alla prestazione coincidente con la realizzazione del progetto presentato e vagliato positivamente dalla Regione.
I fatti esposti, acclarati anche in sede penale in cui veniva disposto il rinvio a giudizio del rappresentante di Star Work, evidenziano che la fattispecie integra un tipico caso di ritiro del finanziamento sulla scorta di un inadempimento da parte del beneficiario.
Ne consegue che la controversia appartiene al giudice ordinario.
L’appello deve essere di conseguenza respinto.
La condanna al pagamento delle spese di giudizio segue la soccombenza nell’importo indicato in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna Star Work Sky di Giovanni Subrero s.a.s. al pagamento in favore della Regione Liguria delle spese di giudizio liquidate nell’importo di euro 5.000,00 oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 luglio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Alessandro Pajno, Presidente
Carlo Saltelli, Consigliere
Doris Durante, Consigliere, Estensore
Nicola Gaviano, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 28/10/2015
