Il disegno di legge di stabilità per il 2016 è stato presentato dal Governo al Senato, per l’avvio in prima lettura dell’esame parlamentare dei documenti di bilancio. Il testo contiene misure atte al risparmio della spesa pubblica attraverso il rafforzamento dell’acquisizione centralizzata di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni ( circa 160 milioni).
L’articolo 28 al riguardo contiene numerose disposizioni che intervengono sulla normativa riguardante la centralizzazione degli acquisti pubblici.
Tali interventi sono principalmente finalizzati a rafforzare il ricorso alle convenzioni attraverso differenti modalità, come la limitazione delle deroghe all’obbligo di approvvigionarsi tramite le convenzioni, che vengono disapplicate per il triennio 2017-2019, e alle quali viene comunque imposto un limite minimo di prezzo (comma 1).
Viene anche esteso l’ambito dei soggetti obbligati a forme di acquisto centralizzato, con riguardo agli enti di previdenza e alle agenzie fiscali (comma 2), a tutte le stazioni appaltanti (commi 3-5) ed agli enti locali (comma 6). L’utilizzo degli strumenti di acquisto e di negoziazione di Consip viene esteso anche ai lavori manutentivi (comma 10).
La norma punta altresì ad incrementare l’utilizzo dei parametri prezzo-qualità delle convenzioni per gli acquisti pubblici (commi 5, 13, 14). Il mancato ricorso agli strumenti Consip è infine disincentivato introducendo l’obbligo di motivazione nel caso di acquisti autonomi (comma 16).
Altre modifiche sono motivate da un’esigenza di semplificazione, mirando a garantire celerità e tempestività per i piccoli acquisti (commi 7, 8 e 9), oppure di trasparenza (comma 11).
In particolare, il comma 1 dell’articolo in esame modifica l’articolo 1, comma 7, del decreto-legge n. 95/2012, nella parte in cui prevede la deroga all’obbligo per tutte le Pubbliche Amministrazioni e per le società inserite nel conto economico consolidato della PA (come da elenco ISTAT) di approvvigionarsi attraverso convenzioni per un elenco definito di categorie merceologiche (energia elettrica, gas, carburanti, combustibili per il riscaldamento, telefonia). La normativa vigente prevede la possibilità di effettuare acquisti autonomi (tramite altre centrali di committenza o procedure ad evidenza pubblica) a prezzi inferiori di quelli delle convenzioni, purché i contratti siano sottoposti a condizione risolutiva in tal senso. Il comma 1 in esame limita tale possibilità di approvvigionarsi al di fuori delle convenzioni, in quanto richiede che il prezzo sia inferiore almeno del 10 per cento rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle convenzioni e accordi quadro Consip.
Viene mantenuto l’obbligo della condizione risolutiva per i contratti, con possibilità per il contraente di adeguamento ai migliori corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico. Tale vantaggio economico, però, deve essere in percentuale superiore al 10 per cento rispetto ai contratti già stipulati.
La norma, inoltre, richiede la trasmissione all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) di tutti i contratti stipulati avvalendosi della possibilità di effettuare acquisti in autonomia.
Si ricorda che il decreto-legge n. 90/2014 ha soppresso l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP) e trasferito le competenze in materia di vigilanza dei contratti pubblici all’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC).
Un’ulteriore novità consiste nell’individuazione di un periodo sperimentale di tre anni (dal 1 gennaio 2017 al 31 dicembre 2019) in cui non si applica la deroga che prevede la possibilità di effettuare acquisti autonomi. In tal modo, si cerca di rafforzare il sistema di obbligo di acquisizione centralizzata.
Per un periodo circoscritto, dunque, vengono disapplicate le previsioni che consentono la cosiddetta “outside option”, cioè la possibilità per le amministrazioni di svincolarsi dalle convenzioni qualora riescano ad ottenere condizioni economiche migliori. Ciò in base alla considerazione, precisata nella relazione illustrativa, che se questa opzione, da un lato, consente ad un insieme di amministrazioni di ottenere prezzi più bassi rispetto alle stesse convenzioni, dall’altro può ridurre il grado di competizione in gara e quindi creare uno svantaggio per tutte le amministrazioni aderenti alle convenzioni.
Il comma 2 estende agli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale e alle agenzie fiscali (agenzia delle entrate, agenzia delle dogane e dei monopoli, agenzia del demanio) gli obblighi di acquisto centralizzato tramite le convenzioni Consip e, per gli acquisti sotto soglia, tramite il Mercato elettronico della PA. Tali obblighi sono previsti dai commi 449 e 450 dell’articolo 1 della legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296/2006).
Gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale e le agenzie fiscali vengono quindi inclusi (lettera a)) tra le amministrazioni per le quali vige l’obbligo di approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro ai sensi del predetto comma 449 (tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche, compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie).
Per gli acquisti al di sotto della soglia di rilevanza europea (cd. “sotto soglia”), gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale e le agenzie fiscali hanno l’obbligo (lettera b)), già vigente ai sensi del predetto comma 450 per le PA statali centrali e periferiche, di ricorrere al mercato elettronico della pubblica amministrazione (MEPA).
Si segnala, inoltre, che il successivo comma 8 dell’articolo 28 in esame interviene nuovamente sul comma 450, eliminandone la decorrenza dal luglio 2007 e ponendo un limite minimo di 1.000 euro per l’importo dei beni e servizi da acquistare per i quali vige l’obbligo del ricorso al MEPA. Per importi inferiori ai 1.000 euro, quindi, le amministrazioni potranno svincolarsi dall’obbligo del ricorso al MEPA ed effettuare acquisti autonomi.
I commi 3, 4 e 5 puntano ad ampliare la facoltà di aderire alle convenzioni Consip o agli accordi-quadro, nonché l’obbligo di utilizzare i parametri prezzo-qualità.
In particolare, il comma 3 modifica la norma della legge finanziaria per il 2008 (articolo 2, comma 573, legge n. 244/2007) estendendo a tutte le stazioni appaltanti (così come definite dall’art. 3, comma 33, del Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. 163/2006) la facoltà, attualmente prevista per le sole amministrazioni aggiudicatrici, di ricorrere per l’acquisto di beni e servizi alle convenzioni stipulate da Consip Spa, nel rispetto dei princìpi di tutela della concorrenza.
Analogamente, il comma 4 interviene sul comma 225 dell’articolo 2 della legge finanziaria per il 2010, che riguarda gli accordi–quadro conclusi da Consip, a cui tutte le amministrazioni pubbliche e le amministrazioni aggiudicatrici possono fare ricorso per l’acquisto di beni e servizi.
Anche qui l’ambito soggettivo viene identificato nella definizione di «stazione appaltante» data dal Codice dei contratti pubblici.
Il comma 5 impone l’utilizzo dei parametri di prezzo-qualità delle convenzioni Consip a tutte le società controllate dallo Stato e dagli enti locali che siano organismi di diritto pubblico, con l’eccezione di quelle che emettono strumenti finanziari quotati nei mercati regolamentati.
Nell’ambito della disciplina volta a rafforzare l’acquisizione centralizzata, i commi da 7 a 9 sembrano più specificamente mirati a soddisfare un’esigenza di semplificazione e tempestività delle procedure di acquisto.
In particolare il comma 7 punta a velocizzare gli acquisti al di sotto di una certa soglia anche per i piccoli comuni. A tal fine, modifica l’articolo 23-ter, comma 3, del decreto-legge n. 90/2014, che autorizza i comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti a procedere autonomamente per gli acquisti di valore inferiore a 40.000 euro. La norma in esame estende tale franchigia a tutti i comuni, e dunque anche a quelli con meno di 10.000 abitanti, ferme restando le norme che lasciano la facoltà di aderire alle convenzioni (articolo 26, comma 3, legge 488/1999), che richiedono di utilizzare il MEPA per acquisti “sotto soglia” (articolo 1, comma 450, legge 296/2006) superiori a 1.000 euro (in relazione alle modifiche apportate dal comma 8 dell’articolo in esame), e che obbligano al ricorso a soggetti aggregatori oltre certe soglie e per determinate categorie di beni (articolo 9, comma 3, D.L. 66/2014).
Anche il comma 8 punta a rendere più rapide le procedure per gli acquisti di importo inferiore, ponendo un limite minimo di 1.000 euro per l’importo dei beni e servizi da acquistare per i quali vige l’obbligo del ricorso al MEPA, come già anticipato nel commento al comma 2 del presente articolo. Per importi inferiori ai 1.000 euro, quindi, le amministrazioni potranno svincolarsi dall’obbligo del ricorso al MEPA ed effettuare acquisti autonomi.
La medesima esigenza di speditezza in relazione agli acquisti di piccolo importo si rinviene nella ratio del comma 9, che riguarda gli acquisti degli enti del servizio sanitario nazionale, ovvero, per essi, delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano.
Il comma 10 è volto a consentire l’utilizzo degli strumenti di acquisto e negoziazione centralizzati anche con riferimento alle attività di manutenzione.
Il comma 11 riguarda gli acquisti di beni e servizi di importo stimato superiore a un milione di euro, per i quali si ravvede una particolare esigenza di trasparenza. Per tali acquisti viene imposta alle amministrazioni pubbliche l’approvazione, entro il mese di ottobre di ciascun anno, di un programma biennale e con aggiornamenti annuali.
Il comma 12 interviene in relazione al versamento ad apposito capitolo dell’entrata del bilancio dello Stato previsto per i risparmi conseguiti a seguito dell’applicazione delle norme che prevedono riduzioni di spesa per le amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della PA, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT).
Con riferimento agli enti del conto economico che assumono veste societaria, il comma in esame precisa che il versamento in questione è da intendersi come da effettuarsi in sede di distribuzione del dividendo, qualora nel corso dell’esercizio di riferimento la società abbia conseguito un utile e nei limiti dell’utile distribuibile ai sensi di legge.
A tal fine, in sede di approvazione del bilancio di esercizio, i soggetti che esercitano i poteri dell’azionista deliberano, in presenza di utili di esercizio, la distribuzione di un dividendo almeno corrispondente al risparmio di spesa evidenziato nella relazione sulla gestione, ovvero per un importo inferiore qualora l’utile distribuibile non risulti capiente.
La relazione illustrativa evidenzia che in tal modo viene limitato il versamento dei risparmi nei casi in cui non ci sia l’utile, o lo stesso non sia capiente, evitando così alle società esposizioni finanziarie aventi natura onerosa.
Il comma 13 rinvia ad un decreto del MEF, sentita l’Autorità nazionale anticorruzione, la definizione delle caratteristiche essenziali delle prestazioni principali che saranno oggetto delle convenzioni stipulate da Consip. Il decreto dovrà tenere conto degli aspetti maggiormente incidenti sul prezzo della prestazione e degli aspetti qualificanti ai fini del soddisfacimento della domanda pubblica.
Dopo l’attivazione di tali convenzioni, dovranno essere pubblicati sul sito del MEF e sul portale degli acquisti in rete i valori delle caratteristiche essenziali e i relativi prezzi, che costituiscono i parametri di prezzo-qualità di cui all’articolo 26, comma 3, della legge 23 dicembre 1999, n. 488.
La relazione illustrativa spiega che tale previsione dovrebbe limitare il fenomeno per cui le amministrazioni spesso rilevano diversità tra i beni e servizi in convenzione e quelli di interesse, e quindi rafforzare l’obbligo di adesione ovvero del rispetto dei parametri prezzo-qualità.
Il comma 14 riguarda i casi in cui non sia disponibile la convenzione stipulata da Consip né i prezzi di riferimento forniti dall’Autorità nazionale anticorruzione. In tali casi l’ANAC, sentito il MEF, individua, con proprio provvedimento, le modalità per adeguare i prezzi della precedente edizione della convenzione stipulata da Consip. I prezzi così determinati costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione per il periodo temporale indicato dalla stessa ANAC.
Il comma 15 provvede a sostituire nel citato articolo 9, comma 7, del decreto-legge n. 66/2014 l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture con l’ANAC, per le ragioni esposte al comma 1.
Il comma 16, infine, richiede alle amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni Consip di ottenere un’autorizzazione specificamente motivata da parte dell’organo di vertice amministrativo e trasmessa alla Corte dei Conti nel caso esse debbano procedere ad acquisti autonomi in quanto il bene o il servizio oggetto di convenzione non è idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali.
L’articolo 29 punta a rafforzare l’acquisizione centralizzata di beni e servizi in materia informatica, prevedendo che le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto consolidato della PA debbano approvvigionarsi tramite Consip o soggetti aggregatori. Solo in casi eccezionali, e con autorizzazione motivata dell’organo di vertice amministrativo, possono procedere ad acquisti autonomi.
Più in dettaglio, il comma 1 stabilisce l’obbligo per le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione (come individuate dall’elenco ISTAT, come da ultimo aggiornato sulla GU 30 settembre 2015, n. 227) di procedere ad acquisti di beni e servizi informatici esclusivamente tramite Consip S.p.A. o i soggetti aggregatori, comprese le centrali di committenza regionali.
Si segnala che la norma in esame introduce una disciplina particolare riferita ad una particolare categoria di beni e servizi (quelli informatici), che potrebbe essere introdotta all’interno del D.L. 95/2012, articolo 1, comma 7, che già estende, per particolari categorie merceologiche, a tutte le PA e alle società inserite nel conto economico consolidato della PA l’obbligo di ricorrere agli acquisti centralizzati proprio delle sole amministrazioni statali.
Il comma 2 richiede l’acquisizione, da parte di Consip o del soggetto aggregatore interessato, del parere vincolante dell’Agenzia per l’Italia Digitale (Agid) sui parametri di qualità e di prezzo dei beni e servizi oggetto della richiesta di approvvigionamento.
Tale disposizione, secondo la relazione tecnica, consente un governo unitario e un maggior coordinamento dell’attuazione dei progetti informatici nella PA, in linea con quanto stabilito dal Codice dell’amministrazione digitale e dall’Agenda digitale italiana.
Il comma 3 riguarda la programmazione degli acquisti da parte delle PA e delle società che fanno parte del conto consolidato della PA, che va effettuata nel rispetto dell’obiettivo di risparmio di spesa annuale posto in relazione ai precedenti commi.
A decorrere dall’anno 2016, l’obiettivo complessivo di risparmio di spesa annuale è individuato nel 50 per cento rispetto alla spesa annuale complessiva media relativa al triennio 2013-2015 nel settore informatico.
Il comma 4 limita la possibilità per le PA e le società inserite nell’elenco ISTAT di procedere ad approvvigionamenti autonomi ai soli casi in cui il bene o il servizio non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione ovvero in casi di necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità della gestione amministrativa, ed esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione motivata dell’organo di vertice amministrativo.
Gli approvvigionamenti effettuati ai sensi del presente comma sono comunicati all’Autorità Nazionale Anticorruzione e all’Agid.
Ai sensi del comma 5, la mancata osservanza delle disposizioni di cui ai commi precedenti rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale.
Il comma 6 sopprime la norma (comma 3-quinquies dell’articolo 4 del decreto-legge n. 95/2012) in base alla quale la Consip S.p.A. svolge l’istruttoria ai fini del rilascio dei pareri di congruità tecnico-economica da parte dell’Agenzia per l’Italia Digitale, che a tal fine stipula con Consip apposita convenzione per la disciplina dei relativi rapporti.
Il comma 7 richiede agli organi costituzionali di effettuare le acquisizioni di beni e servizi adottando le misure idonee a realizzare le economie previste dalla norma in esame, nella rispettiva autonomia e secondo le modalità stabilite nel proprio ordinamento.
L’articolo 31 riguarda i contratti di acquisti di beni e servizi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, le unità organizzative di valutazione delle tecnologie e la valutazione multidimensionale dei dispositivi medici.
I commi 1 e 2 prevedono che, per gli enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale, i contratti di acquisti di beni e servizi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, siano stipulati tramite la Consip S.p.A. o la centrale regionale di committenza ovvero (qualora quest’ultima non sia disponibile o operativa) tramite un’altra centrale di committenza (individuata dalla medesima centrale regionale di riferimento).
Le norme in esame costituiscono una modifica implicita, per gli enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale, limitatamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, delle norme vigenti.
Queste ultime impongono, per le amministrazioni statali e per le altre pubbliche amministrazioni ivi richiamate (tra cui gli enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale), il ricorso alla Consip S.p.A. o alle centrali di committenza per le categorie di beni e di servizi ed oltre le soglie di importo individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottarsi, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, sentita l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, entro il 31 dicembre di ogni anno.
Le nuove norme demandano al suddetto decreto l’individuazione di tutte le categorie merceologiche del settore sanitario e non fanno riferimento a soglie di importo.
Per le fattispecie residue, resta vigente la disciplina relativa ai prezzi di riferimento per gli acquisti da parte dei medesimi enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale
Il comma 2 specifica che la violazione degli adempimenti stabiliti dal medesimo comma (relativo alla summenzionata ipotesi di ricorso ad un’altra centrale di committenza) costituisce illecito disciplinareed è causa di responsabilità per danno erariale. Sarebbe opportuno chiarire se si intenda far riferimento, come sembrerebbe al di là della formulazione letterale, anche agli adempimenti di cui al precedente comma 1.
Il comma 3 dispone che i singoli contratti, relativi alle categorie merceologiche del settore sanitario individuate dal suddetto decreto, in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, non possano essere prorogati oltre la data di attivazione del contratto aggiudicato dalla Consip S.p.A. o dalla centrale di committenza. Le proroghe definite in violazione di tale divieto sono nulle e costituiscono illecito disciplinare e causa di responsabilità amministrativa. Occorrerebbe valutare se sia opportuno che il comma 3 faccia riferimento anche alle ipotesi di contratti stipulati dopo la data di entrata in vigore della presente legge e prima dell’individuazione della relativa categoria merceologica del settore sanitario.
Ai sensi del comma 4, entro 30 giorni dall’entrata in vigore della presente legge, le regioni e le province autonome adottano provvedimenti intesi a garantire che gli enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale non istituiscano unità organizzative di valutazione delle tecnologie ovvero sopprimano quelle esistenti, ricorrendo a strutture di valutazione istituite a livello regionale o nazionale.
Il comma 5 demanda alla cabina di regia (istituita con D.M. 12 marzo 2015) in materia di HTA dei dispositivi medici lo svolgimento di alcune funzioni in materia di valutazione multidimensionale dei dispositivi medici nonché di promozione dell’impiego degli esiti delle medesime valutazioni da parte delle regioni e delle aziende sanitarie, per le relative decisioni sull’adozione dei dispositivi o sul disinvestimento.
