di Gaetano Russo
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Il quadro finanziario pluriennale non costituisce tanto il bilancio dell’Unione Europea per un periodo di sette anni, ma vuole essere piuttosto un meccanismo volto a garantire che la spesa dell’UE sia prevedibile e allo stesso tempo soggetta ad una rigorosa disciplina di bilancio. Il QFP definisce gli importi massimi («massimali») disponibili per ciascuno dei principali settori di spesa («rubriche») del bilancio dell’Unione. Nell’ambito di questo quadro, il Parlamento europeo e il Consiglio, che rappresentano l’«autorità di bilancio» dell’Unione, devono concordare ogni anno il bilancio per l’anno successivo. Il QFP di fatto fissa le priorità politiche per gli anni a venire e pertanto costituisce un quadro politico, oltre che di bilancio, indicando in quali settori l’UE dovrebbe investire di più in futuro. L’obiettivo di questo quadro finanziario pluriennale è principalmente realizzare la strategia di crescita dell’UE, con particolare riferimento agli obiettivi dalla strategia Europa 2020, cioè una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Infatti, sulla base di questa “linea guida”, in data 25 novembre 2013 il Consiglio dell’Unione Europea ha adottato il Regolamento 11791/7/13 con i seguenti obiettivi:
– rafforzare i settori della ricerca, dello sviluppo tecnologico e dell’innovazione;
– migliorare l´accesso alle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, nonché l´impiego e la qualità delle medesime;
– promuovere la competitività delle piccole e medie imprese (PMI), il settore agricolo e il settore della pesca e dell’acquacoltura;
– sostenere la transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori;
– promuovere l’adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la gestione dei rischi;
– tutelare l’ambiente e promuovere l’uso efficiente delle risorse;
– promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete;
– promuovere l´occupazione e sostenere la mobilità dei lavoratori;
– promuovere l´inclusione sociale e combattere la povertà;
– investire nelle competenze, nell’istruzione e nell’apprendimento permanente;
– rafforzare la capacità istituzionale e promuovere un´amministrazione pubblica efficiente.
Come sempre, la pianificazione finanziaria dell’Unione Europea, con particolare riguardo al settennato 2014-2020, ha come finalità quella di superare le crisi nella procedura annuale di bilancio derivanti dalle frequenti situazioni di impasse che scaturiscono dai disaccordi tra il Parlamento europeo e il Consiglio. L’obiettivo principale è assicurare l’ordinato andamento della spesa, in linea con le priorità dell’Unione ed entro i limiti delle sue risorse proprie.
A seguito di negoziati tra Stati membri, il Consiglio europeo ha concordato la sua posizione nel febbraio 2013: ha ridotto i massimali complessivi per il periodo 2014- 2020 a 959,9 miliardi di euro (vale a dire all’1% dell’RNL dell’UE) per quanto riguarda gli impegni di spesa e a 908,4 miliardi di euro (vale a dire allo 0,95% dell’RNL) per i pagamenti. Un confronto con il bilancio relativo al precedente settennato 2007-2013 evidenzia una diminuzione del 3,5% degli impegni e del 3,7% dei pagamenti.
Ad ogni modo è possibile individuare gli obiettivi sopra descritti possono essere racchiusi per maggiore comodità in cinque categorie fondamentali di spesa, alcune delle quali presentano delle sottocategorie. Le rubriche sono le seguenti:
Crescita intelligente e inclusiva
Con impegni massimi pari a 450,7 miliardi di euro, costituisce il 47% del totale. Alle politiche di coesione vanno tre quarti dell’importo. L’altra sottorubrica comprende temi come la ricerca e l’innovazione, le infrastrutture, il programma Erasmus, lo spazio e le PMI. In particolare viene sottolineato il fatto che l’UE, al fine di svolgere un ruolo preponderante sulla scena internazionale, deve essere competitiva proprio in materia di innovazione. Da ciò è scaturita la scelta di accordare 80 miliardi di euro per il periodo 2014-2020 al quadro strategico comune per la ricerca e l’innovazione, integrati da fondi strutturali. Altri obiettivi prefissati sono: in primo luogo il miglioramento dell’accesso ai finanziamenti destinati alle PMI sotto forma di capitale o debito, o per meglio dire, strumenti di capitale proprio per gli investimenti in fase di sviluppo che forniranno alle PMI, tramite intermediari finanziari, finanziamenti di capitale proprio rimborsabili ad orientamento commerciale, principalmente sotto forma di capitale di rischio; in secondo luogo, uno strumento di prestito che prevede accordi di condivisione dei rischi diretti o di altro tipo con intermediari finanziari per coprire i prestiti destinati alle piccole e medie imprese. Inoltre sono previsti un piano di agevolazione all’accesso ai mercati sia dell’Unione che mondiali, servizi di sostegno alle imprese orientate alla crescita, tramite la rete “Enterprise Europe”, per favorirne l’espansione commerciale nel mercato unico. Questo programma fornirà inoltre sostegno commerciale alle PMI al di fuori dell’UE. Non manca inoltre il sostegno alla cooperazione industriale internazionale, in particolare per ridurre le differenze nei contesti normativi ed imprenditoriali tra l’UE e i suoi principali partner commerciali. E ancora promozione dell’imprenditorialità: le attività in questo settore comprendono lo sviluppo di abilità e attitudini imprenditoriali, in particolare tra i nuovi imprenditori, i giovani e le donne
Crescita sostenibile: risorse naturali
Gli impegni complessivi possono attestarsi a 373,1 miliardi di euro (il 38,9% del QFP): di essi, tre quarti sono dedicati alle spese connesse ai mercati e ai pagamenti diretti nell’agricoltura. Fra le altre politiche rientrano lo sviluppo rurale e il settore della pesca. Quest’ultimo settore privilegia la pesca intelligente ed ecocompatibile per favorire il passaggio alla pesca sostenibile; acquacoltura intelligente ed ecocompatibile; sviluppo territoriale sostenibile e inclusivo; politica marittima integrata, per sostenere priorità trasversali che gli Stati membri non intraprendono di propria iniziativa, quali la ricerca marina, la pianificazione dello spazio marittimo, la gestione integrata delle zone costiere e la sorveglianza marittima integrata e l’adattamento agli effetti avversi del cambiamento climatico sulle zone costiere. Inoltre, nell’ambito dell’azione per l’ambiente e il clima il programma è articolato in due sottoprogrammi: uno per l’ambiente, che, con una dotazione di circa 2,7 miliardi di euro, sostiene interventi nei settori della biodiversità, dell’attuazione della politica ambientale dell’UE e dell’efficienza delle risorse; un altro per il clima che, con una dotazione di circa 900 milioni di euro, sostiene interventi di attenuazione e adattamento dei cambiamenti climatici a livello locale e regionale, con particolare attenzione al coinvolgimento delle piccole e medie imprese nel collaudo di tecnologie su piccola scala a bassa emissione di carbonio e di tecnologie di adeguamento.
Sicurezza e cittadinanza
Saranno a disposizione 15,6 miliardi di euro (l’1,6%) per i programmi in questo ambito (ad esempio, in materia di sicurezza interna, di asilo e migrazione nonché di sicurezza alimentare). In particolare viene semplificata la struttura degli strumenti di spesa, riconducendo gli interventi a due soli programmi: 1) il Fondo per la migrazione e l’asilo che riguarda le azioni in materia di asilo e di migrazione, integrazione di cittadini di paesi terzi e rimpatrio; 2) il Fondo per la sicurezza interna, che fornisce assistenza finanziaria per le iniziative nell’ambito delle frontiere esterne e della sicurezza interna. Entrambi i fondi hanno una dimensione esterna per assicurare la continuità territoriale dei finanziamenti, a partire dall’UE e a seguire nei paesi terzi (più specificamente, per quanto concerne il reinsediamento dei rifugiati, gli accordi di riammissione, i programmi di protezione regionale, la lotta contro l’immigrazione illegale, il rafforzamento della gestione delle frontiere e la cooperazione di polizia con i paesi confinanti). Inoltre, si segnalano due programmi, ossia “Giustizia” e “Diritti e cittadinanza”. Il programma riunisce tre programmi esistenti (Programma Diritti fondamentali e cittadinanza; programma Daphne III per la lotta alla violenza contro le donne, e giovani e i bambini; Programma Progress, limitatamente alle sezioni “diversità e lotta contro la discriminazione” e “parità fra uomini e donne”). I due programmi si concentreranno su alcune priorità tematiche e finanzieranno attività che offrano un chiaro valore aggiunto a livello UE, quali: la formazione degli operatori del diritto (giudici e pubblici ministeri); il consolidamento delle reti, intese quali organizzazioni a livello UE per agevolare la preparazione delle future iniziative in questo settore, nonché promuovere la loro applicazione uniforme in Europa; la cooperazione transnazionale, ad esempio mediante l’istituzione di sistemi di allarme per i minori scomparsi, o il coordinamento della cooperazione antidroga a livello operativo e transfrontaliero; l’informazione e la sensibilizzazione del pubblico, ivi compreso il sostegno a campagne nazionali ed europee per informare i cittadini circa i loro diritti garantiti dalla normativa europea e i mezzi per farli valere.
L’Europa globale
Fino a 58,7 miliardi di euro (il 6,1%) sono destinati ad attività legate alle relazioni esterne. Per tale settore di spesa vi sono i seguenti strumenti: lo strumento di cooperazione allo sviluppo che viene affiancato dal Fondo europeo di sviluppo (FES), relativo alla cooperazione con i paesi ACP (paesi dell’Africa dei Caraibi e del Pacifico) e i PTOM (paesi e territori d’oltremare); lo strumento di assistenza pre-adesione, inteso a garantire che i paesi candidati o candidati potenziali siano adeguatamente preparati per l’adesione; lo strumento europeo di vicinato, che finanzia la cooperazione con i paesi vicini dell’UE; lo strumento di partenariato, atto a fornire un sostegno ad hoc per la cooperazione con tutti i paesi terzi (in via di sviluppo e non in via di sviluppo), con un’attenzione specifica ai partner strategici e alle economie emergenti; lo strumento europeo per la democrazia e i diritti dell’uomo, teso alla difesa dei diritti umani e della democrazia; lo strumento di stabilità, volto a finanziare interventi per la reazione alle crisi, tra cui le calamità naturali, nonché per la prevenzione dei conflitti e il consolidamento della pace e delle istituzioni statali.
Amministrazione
Per questa categoria di spesa, il massimale è fissato a 61,6 miliardi di euro (il 6,4%). La spesa amministrativa non ha subito modifiche sostanziali negli ultimi anni, nonostante l’allargamento, il numero crescente di Istituzioni e organismi con sede in tutta l’UE, i compiti supplementari e la conseguente crescita numerica del personale e, successivamente, anche dei pensionati. La spesa per il funzionamento delle Istituzioni è così ripartita: Parlamento europeo (circa 20%), Consiglio europeo e Consiglio (7%), Commissione (40%), altre istituzioni e organi (15%).
Il regolamento sul QFP prevede anche una serie di “strumenti speciali”. Scopo di tali strumenti è consentire all’UE di reagire a circostanze impreviste o di finanziare spese legate a obiettivi ben precisi che non possono essere finanziati entro i massimali del QFP. A tale proposito, sono previsti: 1) una riserva per gli aiuti d’urgenza, utilizzata per il finanziamento di operazioni umanitarie, di gestione civile delle crisi e di protezione svolte in paesi terzi per far fronte a eventi imprevisti; 2) un Fondo di solidarietà dell’UE, destinato a fornire un aiuto finanziario in caso di gravi catastrofi in uno Stato membro o in un paese candidato; 3) uno strumento di flessibilità, impiegato per esigenze conclamate e ben individuate che non possono essere finanziate entro i limiti dei massimali del QFP; 4) un Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione, istituito per aiutare i lavoratori in esubero a causa di trasformazioni rilevanti della struttura del commercio mondiale o a causa della crisi finanziaria ed economica mondiale nella ricerca di un nuovo impiego; 5) un margine per imprevisti e flessibilità specifica per affrontare la disoccupazione giovanile e rafforzare la ricerca, approntati per reagire a circostanze impreviste.
Estratto dal Capitolo 3 – Politiche europee e obiettivi di sviluppo di Europa 2020 -, del Manuale Cesda “Diritto dell’Europrogettazione″.
