Il TAR Piemonte, Sez. I, con la sentenza n. 348 del 10 marzo 2017, sui requisiti necessari per la sussistenza della giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di servizi pubblici ed in particolare sul giudice competente a decidere una controversia relativa alla dismissione di quote societarie in società a partecipazione pubblica.
Si legge dalla sentenza: “In materia di servizi pubblici sussistono due criteri in base ai quali viene perimetrata la giurisdizione del giudice amministrativo:
Il primo fa riferimento alla tipologia di controversia ed opera per qualsiasi servizio pubblico, includendo tutte le controversie che attengono alle concessioni di pubblici servizi, ai provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora le controversie relative all’affidamento di un pubblico servizio, nonché alla vigilanza e al controllo nei confronti del gestore.
Il secondo criterio prescinde dal tipo di controversia, in quanto la giurisdizione viene determinata in base alla tipologia di servizio, che può essere quella della vigilanza sul credito, delle assicurazioni e del mercato immobiliare”.
Pertanto, da quanto espresso, emerge che per poter affermare con assoluta certezza la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo non è sufficiente che si tratti di una materia afferente ai servizi pubblici, ma occorre pur sempre che la P.A. abbia svolto azioni determinate all’esercizio del proprio autoritativo.
Non rientra, invece, nelle giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di servizi pubblici, ma nella giurisdizione del Giudice ordinario, una controversie relativa agli atti di un procedimento di dismissione di quote di società a partecipazione pubblica adottati dai Comuni nella loro veste di soci, concretizzandosi in tal caso un atto di diritto privato.
Si riporta di seguito il testo della sentenza.
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Pubblicato il 10/03/2017
N. 00348/2017 REG.PROV.COLL.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 382 del 2011, proposto da:
Acea Servizi Strumentali Territoriali S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Cavallo Perin, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via Bogino, 9;
contro
Comune di Fenestrelle, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Bruno Sarzotti e Teodosio Pafundi, con domicilio eletto presso il primo in Torino, corso Re Umberto, 27;
Comune di Perrero, Comune di Villar Perosa – non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Societa’ Acea Pinerolese Industriale S.p.A., Acea Pinerolese Energia S.r.l., Societa’ Pracatinat S.C.P.A. – non costituite in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 381 del 2011, proposto da:
Acea Servizi Strumentali Territoriali S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Cavallo Perin, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via Bogino, 9;
contro
Comune di Perrero, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Teodosio Pafundi e Bruno Sarzotti, con domicilio eletto presso il primo in Torino, corso Re Umberto, 27;
Comune di Roure, Comune di Villar Perosa – non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Societa’ Acea Pinerolese Industriale S.p.A. – non costituita in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 383 del 2011, proposto da:
Acea Servizi Strumentali Territoriali S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Cavallo Perin, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via Bogino, 9;
contro
Comune di Salza di Pinerolo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Teodosio Pafundi e Bruno Sarzotti, con domicilio eletto presso il primo in Torino, corso Re Umberto, 27;
Comune di Perrero, Comune di Villar Perosa – non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Societa’ Acea Pinerolese Industriale S.p.A., Societa’ Acea Pinerolese Energia S.r.l., Societa’ La Tuno S.r.l. – non costituite in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 384 del 2011, proposto da:
Acea Servizi Strumentali Territoriali S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Cavallo Perin, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via Bogino, 9;
contro
Comune di Roure, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Bruno Sarzotti e Teodosio Pafundi, con domicilio eletto presso il primo in Torino, corso Re Umberto, 27;
Comune di Perrero, Comune di Villar Perosa – non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Societa’ Acea Pinerolese Industriale S.p.A. – non costituita in giudizio;
per l’annullamento
quanto al ricorso n. 382 del 2011:
– della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Fenestrelle 30/12/2010, n.38, pubblicata all’albo pretorio dal 15 al 29/01/2011, mai comunicata alla ricorrente, nella parte in cui delibera “di avviare le procedure per la cessione, ai sensi dell’art.3, comma 29, della legge 24/12/2007, n.244 e s.m.i., delle partecipazioni nelle società sotto indicate: a) Acea servizi strumentali territoriali s.r.l.”;
– di ogni ulteriore atto preordinato, consequenziale e comunque connesso del relativo procedimento, nonchè per ogni ulteriore consequenziale statuizione.
Quanto al ricorso n. 381 del 2011:
– della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Perrero 29/12/2010, n.44, pubblicata all’albo pretorio dal 15 al 29/01/2011, mai comunicata alla ricorrente, nella parte in cui delibera “di avviare le procedure per la cessione, ai sensi dell’art.3, comma 29, della legge 24/12/2007, n.244 e s.m.i., delle partecipazioni nelle società sotto indicate: a) Acea servizi strumentali territoriali s.r.l.”;
– di ogni ulteriore atto preordinato, consequenziale e comunque connesso del relativo procedimento, nonchè per ogni ulteriore consequenziale statuizione.
Quanto al ricorso n. 383 del 2011:
– della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Salza di Pinerolo 31/12/2010, n.34, pubblicata all’albo pretorio dal 18/01/2011 al 01/02/2011, mai comunicata alla ricorrente, nella parte in cui delibera “di avviare le procedure per la cessione, ai sensi dell’art.3, comma 29, della legge 24/12/2007, n.244 e s.m.i., delle partecipazioni nelle società sotto indicate: a) Acea servizi strumentali territoriali s.r.l.”;
– di ogni ulteriore atto preordinato, consequenziale e comunque connesso del relativo procedimento, nonchè per ogni ulteriore consequenziale statuizione.
Quanto al ricorso n. 384 del 2011:
– della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Roure 30/12/2010, n.30, pubblicata all’albo pretorio dal 18/01/2011 al 01/02/2011, mai comunicata alla ricorrente, nella parte in cui delibera “di avviare le procedure per la cessione, ai sensi dell’art.3, comma 29, della legge 24/12/2007, n.244 e s.m.i., delle partecipazioni nelle società sotto indicate: a) Acea servizi strumentali territoriali s.r.l.”;
– di ogni ulteriore atto preordinato, consequenziale e comunque connesso del relativo procedimento, nonchè per ogni ulteriore consequenziale statuizione.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visto gli atti di costituzione in giudizio dei Comuni di Fenestrelle, Perrero, Salza di Pinerolo e Roure;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2017 il dott. Giovanni Pescatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Acea Pinerolese Industriale (A.P.I.) S.p.A. è una società a capitale interamente pubblico, avente come scopo sociale la gestione per i comuni soci di servizi pubblici locali a rilevanza economica.
La costituzione di Acea è avvenuta nel 2002 per trasformazione del preesistente Consorzio Acea, in attuazione dell’art. 35 comma 8 L. n. 448/2001, che imponeva agli enti locali di trasformare in società di capitali le aziende speciali e i consorzi tra comuni che gestivano i servizi pubblici locali muniti di rilevanza economica.
Ad oggi, Acea Industriale si occupa, direttamente o per mezzo di sue controllate: della gestione delle reti di distribuzione del gas; del teleriscaldamento; della produzione di calore; del ciclo di raccolta, smaltimento e trattamento dei rifiuti; del servizio idrico integrato.
2. L’Assemblea straordinaria di Acea Industriale, in data 25 giugno 2010, ha approvato un “progetto di scissione parziale proporzionale di Acea Pinerolese Industriale S.p.A. ai sensi dell’art. 2506 bis del codice civile”.
L’operazione di scissione parziale è stata concepita con l’intento di trasferire una parte del patrimonio di Acea Industriale (€. 100.000,00 diviso tra i Comuni in proporzione alla partecipazione da ciascuno di essi posseduta) ad una società di nuova istituzione, denominata Acea Servizi Strumentali Territoriali (A.S.S.T.) S.r.l., costituita per la gestione di servizi strumentali all’attività dei Comuni soci. Più nel dettaglio, secondo il progetto deliberato, la nuova società avrebbe dovuto occuparsi della “gestione calore” in favore dei Comuni – soci, acquisendo il ramo d’azienda a ciò deputato, in modo da consentire alla società madre (Acea Industriale) lo svolgimento dell’attività di “gestione calore” in favore di clienti diversi dai Comuni – soci.
3. La delibera di approvazione del progetto di scissione del 25 giugno 2010 è stata impugnata innanzi a questo TAR dai Comuni di Perrero, Roure e Salza di Pinerolo con il ricorso iscritto ad R.G. 1152/2010.
4. A seguito della suddetta impugnazione, i Comuni qui ricorrenti – dopo aver rilevato che “… a prescindere dall’esito del ricorso stesso (radicato nei confronti della delibera 25.6.2010) questo ente non ha comunque nessun interesse a mantenere quota di partecipazione nella Acea servizi Strumentali Territoriali s.r.l., anche in relazione alla vastità dei contenuti dell’oggetto sociale, essenzialmente non funzionali al conseguimento delle finalità istituzionali del Comune … ” – hanno assunto, con le impugnate delibere del dicembre 2010, la decisione di avviare comunque la procedura per la cessione – mediante procedura ad evidenza pubblica – delle rispettive partecipazioni nella società A.S.S.T. S.r.L. Ciò, sul presupposto che i servizi elencati nell’art. 3 dello statuto sociale della stessa A.S.S.T. S.r.L. (servizi di gestione del calore, di riscossione dei tributi locali, di gestione del ‘verde e dell’arredo urbano e di gestione dei servizi informatici) non sarebbero servizi ‘imprescindibili’ per l’esercizio delle funzioni amministrative e l’erogazione dei servizi di competenza degli enti comunali.
5. La Acea Servizi Strumentali Territoriali (A.S.S.T.) S.r.l. ha contestato la legittimità delle impugnate delibere comunali, radicando i quattro giudizi qui riuniti, nei quali ha denunciato come i Comuni intimati:
– non abbiano comunicato ad A.S.S.T. l’avvio del procedimento amministrativo preordinato alla cessione delle quote di partecipazione societaria in A.S.S.T., in violazione dell’art. 7 della legge 241/1990;
– abbiano erroneamente ritenuto che la costituzione della società A.S.S.T. sia in contrasto con l’art. 3 c. 27 della legge n. 244/2007. Contrariamente a quanto ritenuto dai Comuni ricorrenti, infatti, i servizi elencaci nell’art. 3 dello statuto sociale di A.S.S.T. (servizi di gestione del calore, di riscossione dei tributi locali, di gestione del verde e dell’arredo urbano e di gestione dei servizi informatici) sarebbero servizi ‘imprescindibili’ per il funzionamento dei Comuni stessi, l’esercizio delle funzioni amministrative e l’erogazione dei relativi servizi.
6. I Comuni intimati si sono ritualmente costituiti in giudizio, depositando memoria di deduzioni difensive in data 21 gennaio 2017 con la quale hanno contestato nel merito gli assunti avversari ed eccepito, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Con la memoria di replica dell’1 febbraio 2017, la parte ricorrente ha riconosciuto la fondatezza dell’eccezione preliminare di carenza di giurisdizione del giudice amministrativo.
7. Le cause sono state discusse e poste in decisione all’udienza del 22 febbraio 2017.
DIRITTO
1. Gli evidenti profili di connessione soggettiva e oggettiva che avvincono i ricorsi qui all’esame, ne consigliano nella presente sede la trattazione congiunta.
2. Il Collegio reputa fondata e dirimente la questione preliminare di giurisdizione sollevata dalle parti resistenti.
Ai sensi dell’art 133 comma l lett. c) sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità”.
Dunque, in materia di servizi pubblici sussistono due criteri in base ai quali viene perimetrata la giurisdizione del giudice amministrativo.
Il primo fa riferimento alla tipologia di controversia ed opera per qualsiasi servizio pubblico, includendo tutte le controversie che attengono alle concessioni di pubblici servizi, ai provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora le controversie relative all’affidamento di un pubblico servizio, nonché alla vigilanza e al controllo nei confronti del gestore.
Il secondo criterio prescinde dal tipo di controversia, in quanto la giurisdizione viene determinata in base alla tipologia di servizio, che può essere quella della vigilanza sul credito, delle assicurazioni e del mercato immobiliare.
In entrambi i casi, per radicare la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo non è sufficiente che si versi in materia di servizi pubblici, ma occorre pur sempre che la Pubblica Amministrazione abbia agito nello specifico esercitando il proprio potere autoritativo.
È il caso di ricordare, infatti, che il testo dell’art 133 ha recepito l’orientamento espresso dalla Corte Costituzionale, con la sentenza n. 204 del 6 luglio 2004, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 33, comma 1, del d.lgs. n. 80/1998, come sostituito dall’art. 7, comma 1, lett. a), della legge 21 luglio 2000, n. 205, nella parte in cui esso prevedeva che fossero devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo ” tutte le controversie in materia di pubblici servizi “, anziché ” le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi (omissis…) “.
3. Nel caso di specie, A.S.S.T. non gestisce – per stessa ammissione di parte ricorrente – servizi pubblici (pag. 2 del ricorso), ma solo servizi strumentali al funzionamento dei Comuni.
Conseguentemente, non viene in considerazione nessuno dei due ‘criteri di collegamento’ della giurisdizione previsti dalla predetta norma del c.p.a..
Inoltre, le delibere impugnate non possono essere ricondotte nell’ambito della giurisdizione di legittimità, trattandosi di atti di avvio di un procedimento di dimissione di quote adottati dai Comuni nella loro veste di soci di una società e, quindi, nell’esercizio di poteri privatistici.
La dismissione della partecipazione concreta infatti un atto jure privatorum, compiuto dal comune “uti socius” – e non “jure imperii”. Pertanto, delibere di cui si chiede l’annullamento pongono le parti qui contendenti, il Comune e A.S.S.T., su un piano paritetico e rivelano nelle rispettive posizioni giuridiche soggettive da queste azionate una natura di diritti soggettivi, in quanto attinenti alla posizione dei comuni-soci all’interno della società.
Sotto diverso profilo, l’azione esperita nel presente giudizio dalla società ricorrente è volta a dimostrare la insussistenza dei presupposti per esercitare la dimissione delle quote da parte di un socio e, di conseguenza, la permanente validità della adesione dei Comuni alla società: essa è, quindi, diretta a tutelare il diritto soggettivo perfetto all’esecuzione delle partecipazioni comunali ed alle conseguenti controprestazioni.
Il reale oggetto del giudizio, dunque, non è l’esercizio del servizio, né, tantomeno la questione attinente alla complessiva azione di gestione dei servizi erogati da A.S.S.T., ma gli atti con i quali i Comuni hanno fatto valere una posizione contrattuale paritetica.
Non venendo in questione l’esercizio di un potere amministrativo propriamente detto, ma soltanto l’accertamento – vincolato – del ricorrere dei presupposti di legge per la cessazione della partecipazione azionaria, deve ritenersi che la controversia esuli – ex art. 7 comma 1 c.p.a. – dalla giurisdizione del giudice amministrativo, per rientrare appieno in quella dell’autorità giudiziaria ordinaria.
4. Va quindi dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice adito a favore del giudice ordinario, con la precisazione che, ai sensi dell’art.11 secondo comma del c.p.a., gli effetti processuali e sostanziali della domanda medesima rimangono salvi, ove il giudizio sia riassunto entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia che declina la giurisdizione.
5. Per la peculiarità delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e individua, ai sensi dell’art. 11 c.p.a., nel giudice ordinario l’autorità giurisdizionale cui spetta la cognizione delle domande proposte.
Spese di lite compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2017 con l’intervento dei magistrati:
Domenico Giordano, Presidente
Roberta Ravasio, Consigliere
Giovanni Pescatore, Primo Referendario, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Giovanni Pescatore | Domenico Giordano | |
IL SEGRETARIO
