Nei Comuni la giunta è competente a creare nuove zone pedonali, e quindi è legittimo per i Commissari adottare il medesimo provvedimenti, che non hanno natura eccezionale, ma, al contrario rientrano nell’ordinaria gestione dei centri urbani
Valore solo politico, e non giuridico, dei protocolli di intesa tra Amministrazione e associazioni di cittadini.
Un gruppo di commercianti contestava l’istituzione di una zona pedonale nelle strada in cui si trovano i loro esercizi commerciali.
Il Tar Palermo ( sez. III, 8 giugno 2018, sentenza n. 1299 ), ritenendo legittimo il provvedimento, fa il punto sull’istituzione delle zone pedonali in un ente locale
Competenza a istituire zone pedonali
Ai sensi del comma 9 dell’art. 7 del D.Lgs. n. 285/1992: “I comuni, con deliberazione della Giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio”.
L’ampiezza degli interessi posti a fondamento dell’istituzione di zone pedonali e l’attribuzione del relativo potere a un organo politico e non tecnico (Giunta comunale) rendono evidente l’ampia discrezionalità amministrativa, confinante con valutazioni politiche, che connotano l’esercizio del relativo potere; e non appare irrilevante notare che analoghi provvedimenti sono stati adottati nella maggior parte dei centri urbani (grandi e piccoli) italiani.
Da questo punto di vista, non è possibile affermare che si tratti di misure eccezionali, per le quali sarebbero necessarie particolari motivazioni o particolari attività istruttorie, mentre l’art. 7 ha ricondotto nell’ambito dell’ordinaria gestione dei centri urbani la possibilità di pedonalizzare alcune delle sue strade.
La circostanza poi che le misura in questione siano state adottate da un commissario destinato a cessare il suo incarico a distanza di pochi mesi non vizia le sue determinazioni, adottate nel pieno dei suoi poteri; determinazioni che, ove fossero state ritenute inopportune dagli organi politici successivamente insediatisi nel comune, ben avrebbero potuto essere revocate o modificate.
Valore non vincolante, ma solo politico, dei protocolli di intesa
Interessante approfondimento del Tar sul valore di un protocollo di intesa, che sarebbe stato violato dal Comune con gli atti impugnati.
Nessun valore giuridico va dato ai protocolli di intesa.
Più precisamente il protocollo invocato non è un atto giuridicamente vincolante ma un atto con valore puramente politico.
E’ evidentemente forzato e non condivisibile il tentativo di far rientrare tale protocollo nell’ambito degli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241/1990, non avendone né i requisiti formali né sostanziali: il protocollo non sostituisce alcun provvedimento amministrativo, né ne determina il contenuto; tale protocollo invero non è altro che un accordo politico tra un’amministrazione politica del comune e un’associazione di commercianti, privo di valore giuridico vincolante, che possa limitare l’azione amministrativa delle successive gestioni dell’ente locale.
Di seguito la sentenza del Tar Sicilia – Palermo, sez. III, 8 giugno 2018, n. 1299
Pubblicato il 08/06/2018
N. 01299/2018 REG.PROV.COLL.
N. 01188/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1188 del 2016, proposto da
Cafè Napoleon s.r.l., Gioielleria Settipani s.a.s. di Settipani L. & C., Margi s.a.s. di Lipari Roberta & C., Le Mode s.a.s. di Dara Chiara & C., Associazione promozione sociale “Centro Storico di Alcamo”, in persona dei rappresentanti pro tempore, Bianco Sposa atelier di Giacalone Caterina, Rodriquenz Vincenzo e Angelo Perfetto, rappresentati e difesi dall’avvocato Alessandro Finazzo, con domicilio eletto presso il suo studio sito in Palermo, via Noto n. 12;
contro
Comune di Alcamo, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanna Mistretta e Silvana Maria Calvaruso, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Maurizio Cannizzo sito in Palermo, via Resuttana Colli n. 366;
per l’annullamento
– dell’ordinanza n° 0022 del 30 marzo 2016, adottata dal Commissario Straordinario del Comune di Alcamo, avente ad oggetto “istituzione di area pedonale Corso VI Aprile <<tratto da P.zza Bagolino a P.zza Ciullo>>e via XI Febbraio<<tratto da via P. Stella a C.so VI Aprile>>;
– della deliberazione del Commissario Straordinario n° 94 del 21 marzo 2016, avente ad oggetto: “modifica alla Delibera di G.M. n.105 del 24.03.2015 relativamente all’esclusione dei parcheggi a pagamento nell’area da pedonalizzare; istituzione di area pedonale – Corso VI aprile << tratto stradale compreso tra P.zza Bagolino e P.zza Ciullo; via XI febbraio <<tratto stradale compreso tra via P. Stella e C.so VI Aprile>>;
– dell’ordinanza n.0027 del 29 aprile 2016, avente ad oggetto “regolamentazione carico e scarico merci in area pedonale”, nella parte in cui consente il transito/sosta ai mezzi destinati al carico/scarico delle merci soltanto nella fasce orarie dalle 06:00 alle ore 08:00 e dalle 14:00 alle ore 16:00 di tutti i giorni lavorativi;
– di ogni altro atto e/o provvedimento anche soltanto implicitamente presupposto, connesso o consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Alcamo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 maggio 2018 il cons. Nicola Maisano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso notificato in data 6 maggio 2016, e depositato il successivo 9 maggio, gli odierni ricorrenti hanno impugnato i provvedimenti indicati in epigrafe articolando le censure di: 1) incompetenza del Commissario Straordinario ad adottare l’ordinanza di istituzione dell’area pedonale – Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 7, comma 9, del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, in combinato disposto con gli artt. 50, 54 e 107 del D.Lgs. n. 267/2001; 2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 7 del codice della strada nonché delle disposizioni del regolamento di esecuzione approvato con il D.P.R. n. 495/1992 – Eccesso di potere per mancata istruttoria – Vizio e apoditticità della motivazione – Sviamento dall’interesse pubblico – Eccesso di potere per violazione dei principi di imparzialità, proporzionalità, ragionevolezza, efficacia, efficienza; 3) Violazione e mancata applicazione dei principi di buon andamento, efficacia, ragionevolezza e di proporzionalità dell’azione amministrativa – Eccesso di potere per contraddizione con precedenti provvedimenti amministrativi – Violazione dei principi sottesi al corretto esercizio del potere di revoca – Mancata dimostrazione dell’interesse pubblico – Violazione del principio di leale collaborazione; 4) Eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà sotto diverso profilo – Elusione di motivazione – Sviamento; 5) Eccesso di potere per lesione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità – Violazione dei principi di iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost.
Sostengono i ricorrenti che l’ordinanza commissariale n. 22/2016 sarebbe viziata da incompetenza, rientrando la sua adozione nelle competenze dirigenziali; mancherebbero i presupposti di legge che consentono di istituire un’area pedonale all’interno dei centri storici; non sarebbe stata svolta un’adeguata istruttoria, né esternate congrue motivazioni a supporto delle limitazioni disposte; le misure adottate sarebbero sproporzionate e irragionevoli e si discosterebbero dalle scelte adottate dalle precedenti amministrazioni, senza fornire alcuna motivazione; il procedimento seguito e i provvedimenti concretamente adottati violerebbero un precedente protocollo stipulato tra il comune di Alcamo e l’Associazione dei Commercianti del Centro Storico; i provvedimenti impugnati determinerebbero una revoca di precedenti provvedimenti, senza rispettare le modalità necessarie per l’adozione di tali provvedimenti di secondo grado, e violerebbero il legittimo affidamento dei ricorrenti; tali provvedimenti sarebbero illogici, contraddittori e fittiziamente motivati, oltre a determinare misure ingiustamente lesive del diritto di iniziativa economica.
Si è costituito il comune di Alcamo che ha eccepito la carenza di legittimazione attiva dei ricorrenti e comunque l’infondatezza delle censure articolate, concludendo affinché il ricorso venga dichiarato inammissibile e infondato.
Alla pubblica udienza di discussione il ricorso è stato posto in decisione.
DIRITTO
In via preliminare deve essere esaminata l’eccezione di carenza di legittimazione attiva, sollevata dalla difesa del comune, che deve essere valutata con riguardo alle diverse posizioni dei ricorrenti.
Tale eccezione risulta fondata con riferimento al ricorrente Angelo Perfetto, per il quale non viene chiarito quale sia la posizione differenziata a tutela della quale ha proposto il presente ricorso; posizione non chiarita neanche nella memoria con la quale i ricorrenti hanno replicato alle deduzioni difensive del comune di Alcamo.
L’eccezione è invece infondata con riguardo ai ricorrenti che esercitano attività commerciali nel tratto di strada interessato dai provvedimenti impugnati; circostanza affermata in ricorso e rimasta incontestata nel corso del giudizio.
Ritiene invero il Collegio che l’esercizio di tali attività determini la sussistenza di un interesse differenziato – diverso da quello degli ordinari cittadini, alla generica legittimità dell’attività amministrativa – che li legittimi a impugnare i provvedimenti di cui si discute, potenzialmente incidenti sullo svolgimento delle loro attività commerciali.
Più opinabile risulta la posizione dell’Associazione ricorrente che, a parere del Collegio, non potrebbe trarre la propria legittimazione processuale dal protocollo stipulato con il comune, abbondantemente richiamato in ricorso, che sembra assumere un significato esclusivamente politico, inidoneo a determinare la nascita di posizioni giuridicamente rilevanti.
Piuttosto andrebbe verificata l’effettiva rappresentatività dell’associazione e l’assenza di posizioni contrastanti tra i suoi aderenti, rispetto all’oggetto del giudizio, questione per affrontare la quale sarebbe necessario lo svolgimento di specifica attività istruttoria che il Collegio, per ragioni di economia processuale, ritiene opportuno evitare in considerazione dell’infondatezza nel merito del ricorso.
Con il primo motivo sostengono i ricorrenti che l’ordinanza n. 22/2016, ma non la delibera n. 94/2016, sarebbe viziata per incompetenza in quanto adottata dal commissario straordinario piuttosto che dal dirigente.
Tale provvedimento, che deve essere letto in sinergia con la successiva ordinanza n. 27/2016 – con la quale sono state dettate ulteriori regole di definizione della regolamentazione della zona pedonale istituita – per un verso ha una mera natura confermativa della delibera di istituzione della zona pedonale, per altro verso contiene una serie di deroghe alla zona pedonale relative a mezzi di servizio ovvero a mezzi dei residenti.
Ciò considerato se risulta comprensibile l’interesse dei ricorrenti a impugnare l’atto con il quale è stata istituita la zona pedonale nelle strada in cui si trovano i loro esercizi commerciali, non se ne ravvisa nessuno a impugnare il provvedimento con il quale i divieti posti con il primo provvedimento sono stati parzialmente ridotti, anche a prescindere dal considerare che le deroghe disposte sono, almeno in parte, discenti da norme primarie.
Inoltre la concreta individuazione del regime posto con l’introduzione di una zona pedonale non appare un provvedimento meramente esecutivo, potendo connotare significativamente la misura disposta; conseguentemente l’adozione di tali misure non è ontologicamente diversa dalla determinazione di istituire la zona pedonale, tout court, e non vi sarebbe motivo di non ritenerla rientrante nella medesima competenza dell’organo che istituisce la zona pedonale.
Se così è tali provvedimenti rientrano nella competenza della Giunta e, nello specifico caso in questione, in quella del commissario che opera in sua vece.
La censura è conseguentemente infondata.
Le ulteriori censure sono anch’esse infondate e tendono a “vestire” da motivi di legittimità censure in realtà volte a contestare profili discrezionali dell’azione amministrativa.
Al fine di una maggiore chiarezza della presente decisione il collegio ritiene opportuno riportare letteralmente la disposizione di legge attributiva del potere che costituisce il fondamento dei provvedimenti impugnati, che invero non contiene alcune enfatizzazioni indicate da parte ricorrente, estrapolate da norme diverse da quella che viene in rilievo nella presente fattispecie, che attengono all’ambito delle misure emergenziali.
Precisa la prima parte del comma 9 dell’art. 7 del D.Lgs. n. 285/1992: “I comuni, con deliberazione della Giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio”.
L’ampiezza degli interessi posti a fondamento dell’istituzione di zone pedonali e l’attribuzione del relativo potere a un organo politico e non tecnico (Giunta comunale) rendono evidente l’ampia discrezionalità amministrativa, confinante con valutazioni politiche, che connotano l’esercizio del relativo potere; e non appare irrilevante notare che analoghi provvedimenti sono stati adottati nella maggior parte dei centri urbani (grandi e piccoli) italiani.
Ciò posto, dalla lettura della delibera contestata emerge che il provvedimento pone l’attenzione proprio sugli interessi ambientali, culturali e di sviluppo complessivo del territorio, valorizzati nella norma su richiamata, risultando quindi del tutto omogenea alla configurazione in astratto del potere esercitato.
L’impostazione di fondo delle censure articolate in ricorso risulta in realtà errata in quanto calibrata sull’ipotizzato carattere eccezionale delle misure adottate, per le quali sarebbero necessarie particolari motivazioni o particolari attività istruttorie, mentre l’art. 7 ha ricondotto nell’ambito dell’ordinaria gestione dei centri urbani la possibilità di pedonalizzare alcune delle sue strade.
La circostanza poi che le misura in questione siano state adottate da un commissario destinato a cessare il suo incarico a distanza di pochi mesi non vizia le sue determinazioni, adottate nel pieno dei suoi poteri; determinazioni che, ove fossero state ritenute inopportune dagli organi politici successivamente insediatisi nel comune, ben avrebbero potuto essere revocate o modificate.
Deve essere specificatamente trattata la censura articolata dai ricorrenti concernenti l’ipotizzata violazione del protocollo d’intesa raggiunto nel 2015 dal comune di Alcamo con l’“Associazione dei Commercianti del Centro Storico”, sulla quale il difensore dei ricorrenti ha insistito anche in occasione della discussione orale del ricorso.
Tale censura è infondata per la semplice ragione che il protocollo invocato non è un atto giuridicamente vincolante ma un atto con valore puramente politico.
E’ evidentemente forzato e non condivisibile il tentativo di far rientrare tale protocollo nell’ambito degli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241/1990, non avendone né i requisiti formali né sostanziali: il protocollo non sostituisce alcun provvedimento amministrativo, né ne determina il contenuto; tale protocollo invero non è altro che un accordo politico tra un’amministrazione politica del comune e un’associazione di commercianti, privo di valore giuridico vincolante, che possa limitare l’azione amministrativa delle successive gestioni dell’ente locale.
Gli ultimi due motivi di ricorso sono, verrebbe da dire platealmente, rivolti a contestare valutazioni di merito compiute dall’amministrazione resistente; uno concernente la valutazione di pregio architettonico, storico, religioso e culturale del tratto di strada inibito al traffico veicolare – senza considerare che il breve tratto di strada interessato si trova pacificamente nel centro storico del comune di Alcamo e che quella contestata costituisce solo una delle motivazioni della determina adottata – e l’altro con i quali vengono contestati i tempi in cui è consentito lo scarico e il carico merci nella zona interdetta al traffico, consistenti in quattro ore per tutti i giorni lavorativi – dalle 6.00 alle 8.00 e dalle 14.00 alle 16.00 – esclusi festivi e prefestivi.
E’ evidente che entrambi i profili indicati attengono alla discrezionalità amministrativa e che le modalità concrete con le quali tale discrezionalità è stata esercitata escludono in radice qualsiasi ipotesi di irragionevolezza, trattandosi, si ripete, di un piccolo tratto di strada collocato nel centro storico di Alcamo, e risultando più che ampie e comode le finestre temporali in cui è consentito il carico e lo scarico merci.
In conclusione il ricorso è infondato e deve essere respinto.
Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese di lite che liquida, in favore del comune di Alcamo, in €. 2.000,00 (duemila/00), comprensivi di compensi e spese, anche generali, oltre I.V.A. e c.p.a..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Maria Cristina Quiligotti, Presidente
Nicola Maisano, Consigliere, Estensore
Calogero Commandatore, Referendario
