Domanda pregiudiziale in C.G.E., le raccomandazioni ai giudici

1.

Previsto dagli articoli 19, paragrafo 3, lettera b), del trattato sull’Unione europea (in prosieguo: il «TUE») e 267 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (in prosieguo: il «TFUE»), il rinvio pregiudiziale è un meccanismo fondamentale del diritto dell’Unione europea. Esso mira a garantire l’interpretazione e l’applicazione uniformi di tale diritto in seno all’Unione, fornendo ai giudici degli Stati membri uno strumento che consenta loro di sottoporre alla Corte di giustizia dell’Unione europea (in prosieguo: la «Corte»), in via pregiudiziale, questioni riguardanti l’interpretazione del diritto dell’Unione o la validità di atti adottati dalle istituzioni, organi o organismi dell’Unione.

2.

Il procedimento pregiudiziale si basa su una stretta cooperazione tra la Corte e i giudici degli Stati membri. Al fine di assicurare la piena efficacia di tale procedimento, appare necessario ricordarne le caratteristiche essenziali e fornire alcune precisazioni dirette a chiarire le disposizioni del regolamento di procedura per quanto riguarda, in particolare, l’autore e la portata della domanda di pronuncia pregiudiziale, nonché la forma e il contenuto di tale domanda. Dette precisazioni — applicabili a tutte le domande di pronuncia pregiudiziale (I) — sono completate da disposizioni applicabili alle domande di pronuncia pregiudiziale che necessitano di particolare celerità (II) e da un allegato riepilogativo degli elementi essenziali di qualsiasi domanda di pronuncia pregiudiziale.

3.

La competenza della Corte a statuire in via pregiudiziale sull’interpretazione o sulla validità del diritto dell’Unione è esercitata su iniziativa esclusiva dei giudici nazionali, a prescindere dal fatto che le parti del procedimento principale abbiano chiesto o meno di adire la Corte. Poiché il giudice nazionale investito di una controversia è chiamato ad assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, spetta a tale giudice — e a lui solo — valutare, alla luce delle particolari circostanze di ciascuna causa, sia la necessità di proporre una domanda di pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emanare la propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte.

4.

La nozione di organo giurisdizionale è interpretata dalla Corte quale nozione autonoma del diritto dell’Unione; a tale riguardo la Corte tiene conto di un insieme di elementi quali il fondamento legale dell’organo, il suo carattere permanente, l’obbligatorietà della sua giurisdizione, la natura contraddittoria del procedimento, il fatto che l’organo applichi norme giuridiche e che sia indipendente.

5.

I giudici degli Stati membri possono sottoporre alla Corte una questione vertente sull’interpretazione o sulla validità del diritto dell’Unione qualora reputino necessaria per emanare la sentenza una decisione della Corte su questo punto (cfr. articolo 267, secondo comma, TFUE). Un rinvio pregiudiziale può, segnatamente, risultare particolarmente utile quando dinanzi al giudice nazionale è sollevata una questione di interpretazione nuova che presenta un interesse generale per l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione, o quando la giurisprudenza esistente non sembra fornire i chiarimenti necessari in un contesto di diritto o di fatto inedito.

6.

Quando una questione è sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, tale organo giurisdizionale è tuttavia tenuto a presentare alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale (cfr. articolo 267, terzo comma, TFUE), salvo qualora esista già una giurisprudenza consolidata in materia o qualora la corretta interpretazione della norma di diritto di cui trattasi non lasci spazio a nessun ragionevole dubbio.

7.

Peraltro, da una giurisprudenza costante discende che, mentre i giudici nazionali hanno la facoltà di respingere i motivi di invalidità dedotti dinanzi ad essi contro un atto di un’istituzione, di un organo o di un organismo dell’Unione, spetta viceversa esclusivamente alla Corte dichiarare invalido tale atto. Allorché nutre dubbi sulla validità di un simile atto, il giudice di uno Stato membro deve quindi rivolgersi alla Corte indicando i motivi per cui ritiene che detto atto possa essere viziato da invalidità.

8.

La domanda di pronuncia pregiudiziale deve riguardare l’interpretazione o la validità del diritto dell’Unione, e non l’interpretazione delle norme del diritto nazionale o questioni di fatto sollevate nell’ambito del procedimento principale.

9.

La Corte può statuire sulla domanda di pronuncia pregiudiziale soltanto se il diritto dell’Unione è applicabile nel procedimento principale. A tale riguardo è indispensabile che il giudice del rinvio esponga tutti gli elementi pertinenti, di fatto e di diritto, che lo inducono a ritenere che determinate disposizioni del diritto dell’Unione siano applicabili nel caso di specie.

10.

Per quanto concerne i rinvii pregiudiziali vertenti sull’interpretazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, occorre ricordare che in forza dell’articolo 51, paragrafo 1, della stessa, le disposizioni della Carta si applicano agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. Sebbene le ipotesi di una siffatta attuazione possano essere diverse, è tuttavia necessario che dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulti in maniera chiara e inequivoca che una norma di diritto dell’Unione diversa dalla Carta è applicabile nel procedimento principale. Posto che la Corte non è competente a statuire su una domanda di pronuncia pregiudiziale se una situazione giuridica non rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, le disposizioni della Carta eventualmente richiamate dal giudice del rinvio non possono giustificare, di per sé, tale competenza.

11.

Infine, se è vero che per rendere la propria decisione la Corte prende necessariamente in considerazione il contesto di diritto e di fatto della controversia principale, come definito dal giudice del rinvio nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, essa non applica direttamente il diritto dell’Unione a tale controversia. Quando si pronuncia sull’interpretazione o sulla validità del diritto dell’Unione, la Corte cerca di dare una risposta utile per la definizione della controversia principale, ma spetta al giudice del rinvio trarne le conseguenze concrete, disapplicando all’occorrenza la norma nazionale giudicata incompatibile con il diritto dell’Unione.

12.

Un giudice nazionale può indirizzare alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale non appena constati che una pronuncia relativa all’interpretazione o alla validità del diritto dell’Unione è necessaria ai fini della decisione che esso deve emanare. Detto giudice si trova, infatti, nella posizione migliore per valutare in quale fase del procedimento occorra formulare tale domanda.

13.

Dal momento che, tuttavia, tale domanda servirà da base per il procedimento che si svolgerà dinanzi alla Corte e che quest’ultima deve poter disporre di tutti gli elementi che le consentano sia di verificare la propria competenza a rispondere alle questioni poste, sia di fornire, in caso affermativo, una risposta utile a tali questioni, è necessario che la decisione di effettuare un rinvio pregiudiziale venga presa in una fase del procedimento nella quale il giudice del rinvio sia in grado di definire con sufficiente precisione il contesto di fatto e di diritto del procedimento principale, nonché le questioni giuridiche che esso solleva. Nell’interesse di una corretta amministrazione della giustizia può anche risultare auspicabile che il rinvio venga effettuato in esito a un contraddittorio tra le parti.

14.

La domanda di pronuncia pregiudiziale può rivestire qualsiasi forma ammessa dal diritto nazionale per gli incidenti processuali, ma occorre tenere presente che tale domanda serve da base per il procedimento dinanzi alla Corte e che essa viene notificata a tutti gli interessati menzionati dall’articolo 23 dello statuto della Corte (in prosieguo: lo «statuto») e, in particolare, a tutti gli Stati membri, allo scopo di ricevere le loro eventuali osservazioni. La conseguente necessità di tradurre la domanda di pronuncia pregiudiziale in tutte le lingue ufficiali dell’Unione europea richiede pertanto, da parte del giudice del rinvio, una redazione semplice, chiara e precisa, senza elementi superflui. Come dimostra l’esperienza, una decina di pagine è spesso sufficiente per esporre in maniera adeguata il contesto di diritto e di fatto di una domanda di pronuncia pregiudiziale.

15.

Il contenuto di qualsiasi domanda di pronuncia pregiudiziale è stabilito dall’articolo 94 del regolamento di procedura della Corte ed è riepilogato nell’allegato del presente documento. Oltre al testo stesso delle questioni sottoposte alla Corte in via pregiudiziale, la domanda di pronuncia pregiudiziale deve contenere:

In assenza di uno o più degli elementi che precedono, la Corte può essere indotta a dichiararsi incompetente a statuire sulle questioni sollevate in via pregiudiziale o a respingere la domanda di pronuncia pregiudiziale in quanto irricevibile.

16.

Nella domanda di pronuncia pregiudiziale il giudice del rinvio deve fornire i riferimenti precisi delle disposizioni nazionali applicabili ai fatti della controversia principale e indicare con precisione le disposizioni del diritto dell’Unione di cui è richiesta l’interpretazione o di cui è messa in discussione la validità. La domanda contiene, se del caso, una breve esposizione degli argomenti rilevanti delle parti del procedimento principale. In tale contesto è utile ricordare che viene tradotta soltanto la domanda di pronuncia pregiudiziale, e non gli eventuali allegati di tale domanda.

17.

Il giudice del rinvio può anche indicare sinteticamente il suo punto di vista sulla risposta da dare alle questioni pregiudiziali sottoposte. Tale indicazione risulta utile alla Corte, in particolare quando essa è chiamata a decidere sulla domanda nell’ambito di un procedimento accelerato o di un procedimento d’urgenza.

18.

Infine, le questioni sottoposte alla Corte in via pregiudiziale devono figurare in una parte distinta e chiaramente individuata della decisione di rinvio, preferibilmente all’inizio o alla fine di questa. Esse devono essere comprensibili già da sole, senza che occorra far riferimento alla motivazione della domanda.

19.

Per facilitarne la lettura, è essenziale che la domanda di pronuncia pregiudiziale giunga dattilografata alla Corte e che le pagine e i paragrafi della decisione di rinvio siano numerati.

20.

La domanda di pronuncia pregiudiziale, che dev’essere datata e firmata, è trasmessa alla cancelleria della Corte mediante plico raccomandato al seguente indirizzo: Rue du Fort Niedergrünewald, L-2925 Lussemburgo. Tale domanda dev’essere accompagnata da tutti i documenti pertinenti e, in particolare, dalle coordinate precise delle parti del procedimento principale e dei loro eventuali rappresentanti, nonché dal fascicolo del procedimento principale o da una copia del medesimo. Tale fascicolo (o una sua copia) verrà conservato per tutta la durata del procedimento nella cancelleria, presso la quale, salvo indicazioni contrarie del giudice del rinvio, potrà essere consultato dagli interessati menzionati dall’articolo 23 dello statuto.

21.

Nel corso del procedimento pregiudiziale, la Corte riprende, in linea di principio, i dati contenuti nella decisione di rinvio, ivi compresi i dati nominativi o di natura personale. Di conseguenza, spetta al giudice del rinvio, qualora lo ritenga necessario, procedere esso stesso, nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, ad occultare determinati dati oppure a coprire con l’anonimato una o più persone o enti coinvolti nel procedimento principale.

22.

Dopo il deposito della domanda di pronuncia pregiudiziale, la Corte può anch’essa coprire con l’anonimato dette persone o enti, d’ufficio o su richiesta del giudice del rinvio o di una parte del procedimento principale. Per garantire la sua efficacia, una richiesta siffatta dev’essere tuttavia formulata in una fase quanto più anticipata possibile del procedimento e, comunque, prima della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea della comunicazione relativa alla causa in questione e della notifica della domanda di pronuncia pregiudiziale agli interessati menzionati dall’articolo 23 dello statuto, che avviene, di norma, circa un mese dopo il deposito della domanda di pronuncia pregiudiziale. A causa dell’impiego crescente delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione, coprire con l’anonimato eventuali dati dopo detta pubblicazione e detta notifica può infatti non avere più alcuna utilità pratica.

23.

Sebbene il giudice nazionale rimanga competente ad adottare provvedimenti cautelari, in particolare nell’ambito di un rinvio per esame di validità, il deposito di una domanda di pronuncia pregiudiziale comporta tuttavia la sospensione del procedimento nazionale fino alla pronuncia della Corte.

24.

Sebbene la Corte rimanga in linea di principio investita di una domanda di pronuncia pregiudiziale fintantoché quest’ultima non venga ritirata, occorre tuttavia tenere presente la funzione della Corte nell’ambito del procedimento pregiudiziale, che è di contribuire all’effettiva amministrazione della giustizia negli Stati membri, e non di formulare pareri consultivi su questioni generali o ipotetiche. Poiché il procedimento pregiudiziale presuppone che una controversia sia effettivamente pendente dinanzi al giudice del rinvio, spetta a quest’ultimo rendere noto alla Corte qualsiasi incidente processuale che possa influire sul procedimento pregiudiziale dinanzi ad essa pendente e, in particolare, qualsiasi rinuncia agli atti, composizione amichevole della controversia o altro incidente che comporti l’estinzione del procedimento principale. Tale giudice deve inoltre informare la Corte dell’eventuale adozione di una decisione resa nell’ambito di un ricorso proposto contro la decisione di rinvio e delle sue conseguenze sulla domanda di pronuncia pregiudiziale.

25.

Nell’interesse di un corretto svolgimento del procedimento pregiudiziale dinanzi alla Corte e al fine di preservarne l’effetto utile, occorre tuttavia che tali informazioni siano comunicate alla Corte nel più breve tempo possibile. Si richiama peraltro l’attenzione dei giudici nazionali sul fatto che il ritiro di una domanda di pronuncia pregiudiziale può incidere sulla gestione di procedimenti (o di serie di procedimenti) simili da parte del giudice del rinvio. Quando l’esito di più procedimenti pendenti dinanzi a quest’ultimo dipende dalla risposta che la Corte fornirà alle questioni poste dal giudice del rinvio, può essere opportuno che esso riunisca tali procedimenti nella domanda di pronuncia pregiudiziale al fine di consentire alla Corte di rispondere alle questioni poste nonostante l’eventuale estinzione di uno o più procedimenti.

26.

Il procedimento pregiudiziale dinanzi alla Corte è gratuito e quest’ultima non statuisce sulla ripartizione delle spese tra le parti del procedimento pendente dinanzi al giudice del rinvio; spetta a quest’ultimo statuire a tale riguardo.

27.

In caso di risorse insufficienti di una parte del procedimento principale e qualora le norme nazionali lo consentano, il giudice del rinvio può concedere a tale parte il beneficio del gratuito patrocinio per coprire le spese, in particolare di rappresentanza, che essa deve sostenere dinanzi alla Corte. Quest’ultima può anch’essa concedere un tale beneficio qualora la parte in questione non fruisca già di un sussidio a livello nazionale o qualora lo stesso non copra — o copra solo in parte — le spese sostenute dinanzi alla Corte.

28.

Per tutta la durata del procedimento, la cancelleria della Corte resta in contatto con il giudice del rinvio, al quale trasmette copia di tutti gli atti di procedura nonché, eventualmente, le domande di precisazioni o di chiarimenti ritenuti necessari per rispondere in modo utile alle questioni poste da tale giudice.

29.

Al termine del procedimento la cancelleria trasmette la decisione della Corte al giudice del rinvio, che è invitato a informare la Corte del seguito riservato a tale decisione nel procedimento principale e a comunicarle la decisione che chiude quest’ultimo procedimento.

30.

Alle condizioni previste dall’articolo 23 bis dello statuto nonché dagli articoli da 105 a 114 del regolamento di procedura, un rinvio pregiudiziale può essere trattato, in presenza di determinate circostanze, con procedimento accelerato o con procedimento d’urgenza. L’attuazione di tali procedimenti è decisa dalla Corte su presentazione, da parte del giudice del rinvio, di una domanda debitamente motivata che espone le circostanze, di diritto o di fatto, che giustificano l’applicazione di tale/i procedimento/i oppure, a titolo eccezionale, d’ufficio, ove ciò appaia indispensabile in base alla natura o alle circostanze specifiche della causa.

31.

Ai sensi dell’articolo 105 del regolamento di procedura, un rinvio pregiudiziale può essere dunque sottoposto a procedimento accelerato, in deroga alle disposizioni di tale regolamento, quando la natura della causa richiede un suo rapido trattamento. Dato che questo procedimento impone vincoli rilevanti a tutti i partecipanti al medesimo e, in particolare, al complesso degli Stati membri invitati a presentare osservazioni, scritte o orali, in termini molto più brevi di quelli ordinari, la sua applicazione dev’essere richiesta solo in circostanze particolari, che giustifichino una rapida pronuncia della Corte sulle questioni proposte. Secondo una giurisprudenza costante, il numero rilevante di soggetti o di rapporti giuridici potenzialmente interessati dalla decisione che il giudice del rinvio deve adottare dopo aver adito la Corte in via pregiudiziale non costituisce, in quanto tale, una circostanza eccezionale che possa giustificare il ricorso ad un procedimento accelerato.

32.

Questo criterio deve valere a maggior ragione per il procedimento pregiudiziale d’urgenza, disciplinato dall’articolo 107 del regolamento di procedura. Tale procedimento, che si applica esclusivamente nei settori di cui al titolo V della parte terza del TFUE, relativo allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, impone infatti vincoli ancora più rigidi ai partecipanti poiché limita il numero delle parti autorizzate a depositare osservazioni scritte e consente, in casi di estrema urgenza, di omettere completamente la fase scritta del procedimento dinanzi alla Corte. Di conseguenza, l’applicazione di questo procedimento dev’essere richiesta solo in circostanze in cui sia assolutamente necessario che la Corte si pronunci sulle questioni proposte dal giudice del rinvio nel più breve tempo possibile.

33.

Senza che in questa sede sia possibile elencare tassativamente circostanze di tal genere, in particolare a motivo del carattere diversificato ed evolutivo delle norme del diritto dell’Unione che disciplinano lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, può essere opportuno che un giudice nazionale decida di presentare una domanda di procedimento pregiudiziale d’urgenza, ad esempio, nel caso, di cui all’articolo 267, quarto comma, TFUE, di una persona detenuta o privata della libertà, qualora la risposta data alla questione sollevata sia determinante per valutare la posizione giuridica di tale persona oppure in una controversia relativa alla potestà dei genitori o alla custodia dei figli nella prima infanzia, qualora la competenza del giudice adito in base al diritto dell’Unione dipenda dalla risposta data alla questione pregiudiziale.

34.

Per consentire alla Corte di decidere rapidamente se occorra applicare il procedimento accelerato o il procedimento pregiudiziale d’urgenza, la domanda deve esporre con precisione le circostanze di diritto e di fatto che comprovano l’urgenza e, in particolare, i rischi in cui si incorrerebbe qualora il rinvio seguisse il procedimento ordinario. Nei limiti del possibile, il giudice del rinvio deve inoltre precisare sinteticamente il suo punto di vista sulla risposta da dare alle questioni proposte. Tale precisazione agevola infatti la presa di posizione delle parti del procedimento principale e degli altri interessati che partecipano al procedimento e contribuisce pertanto alla celerità del procedimento.

35.

La domanda di applicazione del procedimento accelerato o del procedimento d’urgenza deve, in ogni caso, essere presentata in una forma scevra di ambiguità, che consenta alla cancelleria della Corte di accertare immediatamente che il fascicolo richiede un trattamento specifico. A questo scopo, il giudice del rinvio è invitato a precisare quale dei due procedimenti sia richiesto nel caso di specie e ad inserire nella sua domanda un richiamo al pertinente articolo del regolamento di procedura (l’articolo 105, sul procedimento accelerato, oppure l’articolo 107, sul procedimento d’urgenza). Questo richiamo deve comparire in un punto chiaramente identificabile della sua decisione di rinvio (ad esempio, nell’intestazione o con un atto giudiziario distinto). Eventualmente, una lettera di accompagnamento del giudice del rinvio può fare opportunamente menzione di detta domanda.

36.

Per quanto riguarda la decisione di rinvio in quanto tale, il suo carattere sintetico è tanto più importante in una situazione d’urgenza in quanto contribuisce alla celerità del procedimento.

37.

Per accelerare e agevolare le comunicazioni con il giudice del rinvio e con le parti del procedimento principale, il giudice che presenta una domanda di applicazione del procedimento accelerato o del procedimento d’urgenza è pregato di indicare l’indirizzo di posta elettronica, ed eventualmente il numero di telefax, utilizzabili dalla Corte, nonché gli indirizzi di posta elettronica, ed eventualmente i numeri di telefax, dei rappresentanti delle parti in causa.

38.

Una copia della decisione di rinvio firmata, unitamente alla domanda di applicazione del procedimento accelerato o del procedimento d’urgenza, può essere previamente spedita alla Corte per posta elettronica (ECJ-Registry@curia.europa.eu) o per telefax (+ 352 43 37 66). La trattazione del rinvio e della domanda potrà iniziare sin dal ricevimento di tale copia. L’originale di tali documenti dev’essere tuttavia trasmesso alla cancelleria della Corte nel più breve tempo possibile.