L’Adunanza Plenaria chiarisce la regola che la sentenza amministrativa, e in particolare quella di annullamento, ha effetti limitati alle parti del giudizio, mentre solo eccezionalmente produce effetti a favore dei terzi controinteressati che non hanno impugnato il provvedimento amministrativo. In particolare gli gli effetti conformativi, ordinatori, additivi o di accertamento della sentenza operano solo nei confronti delle parti del giudizio.
Cons. St., A.P. 27 febbraio 2019, n. 4
Cons. St., A.P. 27 febbraio 2019, n. 5
L’Adunanza Plenaria, con le due sentenze gemelle 4 e 5 del 2019, si occupa del tema degli effetti delle sentenze di annullamento e in generale degli effetti del giudicato amministrativo nei confronti dei terzi.
Il principio generale: le sentenze del giudice amministrativo hanno effetto per le sole parti del giudizio
Il giudicato amministrativo – in assenza di norme ad hoc nel codice del processo amministrativo – è sottoposto alle disposizioni processualcivilistiche, per cui il giudicato opera solo inter partes, secondo quanto prevede per il giudicato civile l’art. 2909 c.c.. (“L’accertamento contenuto nella sentenza passata in giudicato fa stato a ogni effetto tra le parti, i loro eredi o aventi causa”).
L’eccezione: gli effetti ultra partes del giudicato e della sentenza di annullamento
I casi di giudicato amministrativo con effetti ultra partes sono, quindi, eccezionali e si giustificano in ragione dell’inscindibilità degli effetti dell’atto o dell’inscindibilità del vizio dedotto: in particolare, l’indivisibilità degli effetti del giudicato presuppone l’esistenza di un legame altrettanto indivisibile fra le posizioni dei destinatari, in modo da rendere inconcepibile – logicamente, ancor prima che giuridicamente – che l’atto annullato possa continuare ad esistere per quei destinatari che non lo hanno impugnato.
L’Adunanza Plenaria pertanto richiama le eccezionali ipotesi di estensione ultra partes degli effetti del giudicato, come previste da dottrina e giurisprudenza.
Secondo l’orientamento tradizionale, gli effetti inscindibili del giudicato amministrativo possono dipendere:
a) in alcuni casi (ma raramente), solo dal tipo di atto annullato;
b) altre volte, più frequenti, sia dal tipo di atto annullato, sia dal tipo di vizio dedotto;
c) altre volte ancora, dal tipo di effetto che il giudicato produce e di cui si invoca l’estensione.
Si ritiene, in particolare, che produca effetti ultra partes:
a) l’annullamento di un regolamento (l’efficacia erga omnes in questo caso trova una base normativa indiretta nell’art. 14, comma 3, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, che, proprio presupponendo tale efficacia, prevede che il decreto decisorio di un ricorso straordinario che pronunci l’annullamento di un atto normativo deve essere pubblicato nelle stesse forme dell’atto annullato);
b) l’annullamento di un atto plurimo inscindibile (ad es. il decreto di esproprio di un bene in comunione);
c) l’annullamento di un atto plurimo scindibile, se il ricorso viene accolto per un vizio comune alla posizione di tutti i destinatari (ad es. il decreto di approvazione di una graduatoria concorsuale travolto per un vizio comune);
d) l’annullamento di un atto che provvede unitariamente nei confronti di un complesso di soggetti (ad es. il decreto di scioglimento di un Consiglio comunale).
In tutti i casi indicati, tuttavia, l’inscindibilità riguarda solo l’effetto di annullamento (l’effetto caducatorio), perché è solo rispetto ad esso che viene a crearsi la sopra richiamata situazione di incompatibilità logica che un atto inscindibile possa non esistere più per taluno e continuare ad esistere per altri.
Gli effetti delle sentenze di accertamento e di condanna
Ben diverso è il discorso per ciò che concerne gli ulteriori effetti del giudicato amministrativo (di accertamento della pretesa, ordinatori, conformativi).
Secondo un risalente e consolidato orientamento interpretativo, che viene confermato anche dall’Adunanza Plenaria, gli effetti di accertamento della pretesa e, consequenzialmente a tale accertamento, quelli ordinatori/conformativi operano sempre solo inter partes, essendo soltanto le parti legittimate a far valere la violazione dell’obbligo conformativo o dell’accertamento della pretesa contenuto nel giudicato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 1° dicembre 2017, n. 5634; Cons. Stato, sez. VI, 5 dicembre 2005, n. 6964; Cons. Stato, sez. IV, 5 settembre 2003, n. 4977; Cons. Stato, sez. V, 6 marzo 2000, n. 1142; Cons. Stato, sez. IV, 2 agosto 2000, n. 4253; Cons. Stato, sez. V, 9 aprile 1994, n. 276; Cons. Stato, sez. IV, 18 luglio 1990, n. 561).
Il principio di diritto affermato dall’Adunanza Plenaria 4 e 5 del 2019
Alla luce di quanto detto, il Consiglio di Stato ha affermato il seguente principio di diritto:
Il giudicato amministrativo ha di regola effetti limitati alle parti del giudizio e non produce effetti a favore dei cointeressati che non abbiamo tempestivamente impugnato.
I casi di giudicato con effetti ultra partes sono eccezionali e si giustificano in ragione dell’inscindibilità degli effetti dell’atto o dell’inscindibilità del vizio dedotto: in particolare, l’indivisibilità degli effetti del giudicato presuppone l’esistenza di un legame altrettanto inscindibile fra le posizione dei destinatari, in modo da rendere inconcepibile, logicamente, ancor prima che giuridicamente, che l’atto annullato possa continuare ad esistere per quei destinatari che non lo hanno impugnato.
Per tali ragioni deve escludersi che l’indivisibilità possa operare con riferimento a effetti del giudicato diversi da quelli caducanti e, quindi, per gli effetti conformativi, ordinatori, additivi o di accertamento della fondatezza della pretesa azionata, che operano solo nei confronti delle parti del giudizio.
