Mentre scriviamo, è in vigore lo scudo erariale, introdotto in via temporanea, in periodo covid, dal decreto semplificazioni (art. 21 DL 76/2020) e prorogato, da ultimo, fino al 30 aprile 2025, dal decreto legge milleproroghe (art. 1 co. 9 DL 202/2024), in corso di conversione.
Si tratta dell’esclusione della responsabilità erariale per atti compiuti in assenza di dolo dai pubblici funzionari (e dai soggetti equiparati). Com’è noto, l’esonero si applica solo alla colpa grave collegata ad atti positivi compiuti, non a quella riferibile a omissione o inerzia da parte del funzionario.
La Corte Costituzionale, chiamata ad esaminare lo scudo erariale, l’ha ritenuto legittimo, con la sentenza 132/2024.
In via ordinaria, dunque, “il legislatore non potrà limitare […] l’elemento soggettivo al dolo – limitazione che ha trovato giustificazione esclusivamente in una disciplina provvisoria radicata nelle caratteristiche peculiari del contesto ricordato – ma potrà, nell’esercizio della discrezionalità che ad esso compete, attingere al complesso di proposte illustrate nelle numerose analisi scientifiche della materia, anche modulandole congiuntamente e considerando profili diversi da quello dell’elemento psicologico, in modo da rendere più equa la ripartizione del rischio di danno, così alleviando la fatica dell’amministrare senza sminuire la funzione deterrente della responsabilità amministrativa”.
Il recente codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023) è ad esempio intervenuto in materia, così delimitando l’ambito di operatività della responsabilità per colpa grave:
“… Ai fini della responsabilità amministrativa costituisce colpa grave la violazione di norme di diritto e degli auto-vincoli amministrativi, nonché la palese violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza e l’omissione delle cautele, verifiche ed informazioni preventive normalmente richieste nell’attività amministrativa, in quanto esigibili nei confronti dell’agente pubblico in base alle specifiche competenze e in relazione al caso concreto. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti” (articolo 2 c. 3).
E’ ora pendente in Parlamento una proposta di riforma della giustizia contabile e dei casi di responsabilità erariale (ddl Foti, 1621 AC) su cui di recente sono stati presentati importanti emendamenti, nelle Commissioni competenti, da parte dei relatori di maggioranza, Sara Kelany e Pietro Pittalis.
Questo tema è stato oggetto di grande attenzione nell’intervento del presidente della Corte dei conti, Guido Carlino, nel corso dell’annuale cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario, svoltasi a Roma lo scorso 14 febbraio 2025.
Il presidente Carlino ha così esordito:
“Ogni spreco di denaro pubblico è un danno non solo per la Repubblica, ma anche per ogni cittadino che ha il diritto di vedere gestite con onestà e trasparenza le risorse destinate alla collettività.
La funzione giurisdizionale nelle materie di contabilità pubblica rappresenta la sentinella che presidia questo diritto.
Da sempre, infatti, la Corte dei conti vigila non solo per prevenire danni, ma anche per intervenire e responsabilizzare chiunque intacchi, con condotte illecite, l’integrità dell’erario, costituito prevalentemente dalle risorse prelevate dai cittadini.
Si tratta di un delicato equilibrio, ribadito di recente dalla Consulta, che ha confermato la necessità di mantenere un sistema di responsabilità coerente con i principi costituzionali.
Eventuali modifiche al regime della responsabilità erariale dovrebbero sempre rispettare un approccio misurato, limitando la portata delle esclusioni di responsabilità a contesti straordinari e ben definiti (sent. n. 132/2024)”.
La relazione si è quindi soffermata sulle proposte di riforma all’esame in Parlamento, segnalando l’esigenza di intervenire sul sistema dei controlli a monte sugli atti amministrativi:
“Una revisione in sede legislativa del regime della responsabilità amministrativa, fermo restando il mantenimento della responsabilità per colpa grave, non potrebbe non accompagnarsi a un contestuale rafforzamento del regime dei controlli.
Inoltre, nel mutato scenario socioeconomico, potrebbe risultare opportuno, se non necessario, consolidare il ruolo che la magistratura contabile svolge al fine di impedire a monte inefficienze e ridurre il rischio di produzione di danno all’erario.
Il presidente, richiamando sul punto le segnalazioni già inviate al Parlamento e contenute nel parere 3/2024/CONS, ha osservato che:
“A un rafforzamento delle funzioni di controllo affidate alla magistratura contabile si potrà pervenire mediante la previsione di procedure in linea con gli standard internazionali in materia di audit del settore pubblico, nonché con la valorizzazione degli effetti delle pronunce di orientamento generale assunte nelle competenti sedi.
In materia di responsabilità erariale, potrebbe risultare utile una più chiara definizione del perimetro della colpa grave, al fine di ridurre le incertezze interpretative e uniformare le prassi giurisprudenziali, ispirandosi al precedente normativo dell’art. 2, comma 3, del Codice dei contratti pubblici.
Senza alterare la natura risarcitoria della responsabilità erariale, sarebbe altresì opportuno disciplinare più adeguatamente l’istituto del potere riduttivo, con la definizione di criteri chiari per la sua applicazione e con l’introduzione di specifici obblighi motivazionali anche nei casi di mancata applicazione, evitando tuttavia di vincolarlo a limiti edittali.
Un ulteriore intervento utile potrebbe riguardare i cd. riti speciali (abbreviato e monitorio), mediante l’introduzione di presupposti più agevoli per una definizione alternativa del giudizio, che consenta una conseguente mitigazione del carico risarcitorio.
Ciò posto, il presidente della Corte dei conti, richiamando il diritto dei cittadini a una buona amministrazione (articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), conclude con le seguenti osservazioni critiche sulle proposte di riforme su responsabilità erariale e giustizia contabile (ddl Foti e relativi emendamenti):
“Disposizioni dirette a rendere il controllo della Corte prevalentemente funzionale all’esclusione della responsabilità per colpa grave sembrano non in linea con il fine di rafforzare il buon andamento dell’azione amministrativa, sotteso alla riforma.
Altre perplessità derivano dalla previsione di un limite generalizzato al risarcimento del danno, non circoscritto a specifiche categorie o a situazioni eccezionali.
Si tratta di misure che potrebbero tradursi in un progressivo allentamento dei comportamenti virtuosi di coloro che, a vario titolo, sono coinvolti nell’azione amministrativa, con potenziali effetti negativi sulla gestione delle risorse collettive e sul diritto dei cittadini a una buona amministrazione, tutelato dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”.
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Documenti utili:
1) Il testo del discorso del presidente Carlino
2) Il video
3) La complessiva relazione sull’attività, che comprende una approfondita rassegna sui recenti orientamenti della Corte dei conti, così suddivisa:
Parte prima – Attività giurisdizionale
Capitolo 1 La Corte dei conti nella giurisprudenza del giudice delle leggi e del giudice della giurisdizione
Capitolo 2 L’attività delle sezioni riunite in sede giurisdizionale
Capitolo 3 L’attività giurisdizionale nelle sezioni regionali
Capitolo 4 L’attività delle sezioni giurisdizionali centrali di appello e della sezione di appello per la Regione siciliana
Parte seconda – Attività di controllo
Capitolo 5 Coordinamento e controllo della finanza pubblica
Capitolo 6 Corte dei conti e contesto internazionale
Capitolo 7 Controllo preventivo e successivo di legittimità sugli atti del governo e delle amministrazioni dello Stato
Capitolo 8 Controllo sulla gestione e controllo concomitante
Capitolo 9 Controllo sugli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria
Capitolo 10 Corte dei conti e sistema delle autonomie
Capitolo 11 Attività di controllo in ambito territoriale
Capitolo 12 Altre forme di controllo su gestioni pubbliche
Parte terza – Organizzazione
Capitolo 13 Organizzazione della corte dei conti
Capitolo 14 La Corte dei conti e l’informatica
4) Il disegno di legge Foti, n. 1621 AC (“Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, al codice della giustizia contabile, di cui all’allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, e altre disposizioni in materia di funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e di responsabilità per danno erariale”), all’esame alla Camera
