AUTORITA’
PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
DETERMINAZIONE 23 febbraio
2001 n.10/2001
Problemi in materia di responsabile del
procedimento.
(G.U.
8.3.2001 n. 56)
IL CONSIGLIO
Sono pervenuti
all’Autorita’ numerosi quesiti aventi ad oggetto problemi applicativi
ed interpretativi in relazione alle norme della legge quadro e del
regolamento generale che recano la disciplina del responsabile del
procedimento.
Il primo ordine di
problemi consiste nell’individuazione dei soggetti che sono tenuti
alla nomina del responsabile unico del procedimento. Ai sensi dell’
art. 7, comma 1, della legge quadro, detti soggetti sono quelli
elencati nell’art. 2, comma 2, lettera a) della legge stessa.
Conseguentemente i soggetti di cui alle lettere b) e c) della norma
richiamata non sono tenuti a procedere alla nomina e dunque ad
applicare l’art. 7 della legge, ma devono in ogni caso ottemperare a
quanto previsto dall’art. 7, comma 6 del regolamento: devono quindi
garantire che vengano svolti i compiti attribuiti al responsabile del
procedimento dalle norme alla cui osservanza sono tenuti.
Discende dalle
considerazioni riportate che i soggetti per i quali corre l’obbligo
di procedere alla nomina del responsabile del procedimento dovranno
agire nel rispetto delle norme dettate dalla legge e dal regolamento
attuativo. Pertanto, ai sensi dell’art. 7, comma 5 della legge, il
responsabile del procedimento deve essere un tecnico dipendente
dell’amministrazione e, solo ove venga dimostrata una carenza di
organico gli potranno essere affiancati professionisti aventi le
necessarie competenze, selezionati con le forme e le modalita’ di cui
al decreto legislativo n. 157/1995.
Viene richiesto se dopo
l’entrata in vigore del regolamento attuativo sia necessario
procedere a nuova nomina del responsabile del procedimento ove il
soggetto gia’ incaricato non soddisfi le prescrizioni regolamentari.
La disposizione di cui all’art. 232 del regolamento prevede che siano
immediatamente applicabili, anche ai rapporti in corso di esecuzione,
tutte le norme che disciplinano l’organizzazione ed il funzionamento
della stazione appaltante.
Il problema di diritto
intertemporale, come anche gli aspetti connessi al passaggio delle
competenze dall’ingegnere capo al responsabile del procedimento sono
stati affrontati dall’Autorita’ con propria determinazione
n. 54/2000, a cui si fa rinvio per l’interpretazione dei problemi
di disciplina transitoria.
Possono ora esaminarsi
i quesiti relativi ai casi particolari in cui il regolamento ha
previsto delle eccezioni rispetto alle prescrizioni ordinarie, per
procedere all’individuazione del responsabile del procedimento. In
particolare sono state prese in considerazione due diverse ipotesi:
la prima connessa all’importo dei lavori da affidare e la seconda al
numero di abitanti dei comuni che devono procedere ad affidamenti.
Nel caso di interventi
di importo non superiore a 500.000 euro (l’importo e’ relativo alla
spesa globale per realizzare l’opera) e ove non si tratti di progetti
integrali o opere di speciale complessita’ il responsabile del
procedimento puo’ svolgere anche le funzioni di progettista o
direttore lavori. L’ulteriore modalita’ di individuazione del
responsabile del procedimento e’ quella relativa ai comuni con
popolazione inferiore a 3.000 abitanti o per appalti di importo
inferiore a 300.000 euro, sempre che non si tratti di realizzazione
di opere di speciale complessita’; in tali casi e’ consentito di
attribuire al responsabile dell’ufficio tecnico o analoga struttura,
le competenze del responsabile del procedimento.
Qualora tali figure non
esistano nell’ambito dell’organico della stazione appaltante, le
competenze sono attribuite al responsabile del servizio cui attiene
l’opera. (art. 7, comma 5 del regolamento generale).
La disposizione in
argomento pone come ulteriore condizione che ci si trovi in caso di
particolare necessita’: su detta condizione ed in particolare
sull’individuazione delle situazioni che soddisfino la condizione,
viene richiesto all’Autorita’ di fornire chiarimenti.
E’ possibile ipotizzare
che il caso piu’ ricorrente di particolare necessita’ sara’ quello in
cui l’ente aggiudicatore non abbia nel proprio organico altri tecnici
con i titoli professionali richiesti dall’art. 7, comma 4, del
regolamento. Qualora il responsabile del servizio cui attiene il
lavoro da realizzare sia un soggetto che non abbia i requisiti
previsti dall’art. 7, comma 4 del regolamento, vale a dire non sia un
tecnico, ma ad esempio un amministrativo, sara’ possibile comunque
che quest’ultimo ricopra l’incarico proprio in virtu’ di un’eccezione
alla regola prevista dal legislatore per consentire di dare comunque
luogo a procedure di affidamento di lavori pubblici.
Numerosi quesiti
riguardano i limiti entro i quali l’incarico di responsabile del
procedimento possa essere attribuito ai geometri. La norma che
individua i requisiti che deve possedere il soggetto prescelto per
l’espletamento dell’incarico e’ l’art. 7, comma 4 del regolamento.
Oltre a prevedere che il responsabile del procedimento debba essere
un tecnico, stabilisce che quest’ultimo debba essere in possesso di
titolo di studio adeguato alla natura dell’intervento da realizzare,
di abilitazione all’esercizio della professione o, se l’abilitazione
non e’ prevista dalle norme vigenti, l’incarico potra’ essere
affidato ad un funzionario con adeguata professionalita’ e con
anzianita’ in ruolo non inferiore a cinque anni.
La qualifica di
geometra soddisfa la condizione imposta dalla legge quadro che il
responsabile del procedimento deve essere un tecnico.
L’adeguatezza a
ricoprire l’incarico e’ data dalla professionalita’ acquisita dal
tecnico nel corso del tempo e, dunque, dell’esperienza maturata.
Pertanto e’ ragionevole
ritenere che la competenza e le capacita’ acquisite consentano di
individuare nella figura professionale del geometra il soggetto
idoneo ad essere nominato responsabile del procedimento anche per
opere che non rientrano nelle strette sue competenze; infatti il
ruolo del responsabile del procedimento all’interno dell’iter
realizzativo dell’opera pubblica e’ piuttosto quello del project
manager e, quindi quello di fornire impulso al processo anche
avvalendosi di uno staff di supporto. La capacita’ che si richiede al
soggetto e’ organizzativa e propositiva in misura molto maggiore di
quanto non sia la capacita’ meramente tecnica;
tuttavia la logica
conduce a ritenere che a fronte della realizzazione di opere
particolarmente complesse, sara’ opportuno che l’incarico di
responsabile del procedimento venga affidato a soggetti in possesso
di titolo di studio piu’ elevato e commisurato alla tipologia degli
interventi da effettuare.
In merito alla
predisposizione e pubblicazione del bando di gara viene richiesto se
il responsabile del procedimento debba essere colui che sottoscrive
gli atti di gara (in particolare il bando). La lettura di quanto
stabilito dall’art. 8, comma 1, lettera h) del regolamento conduce a
ritenere possibile che, al fine di garantire la conformita’ del bando
e della lettera d’invito alle norme vigenti, detto adempimento
rientri tra le competenze del responsabile del procedimento. La firma
degli atti di gara, infatti, e’ indubbiamente un mezzo attraverso il
quale il responsabile del procedimento attesta che la procedura
prescelta e le modalita’ di svolgimento sono conformi alle
deliberazioni adottate dalla stazione appaltante e soprattutto alla
normativa in vigore.
Viene richiesto di
conoscere chi dovra’ essere il soggetto che nell’ambito del comune
sara’ tenuto all’invio dei dati all’Osservatorio. La legge quadro,
art. 4, comma 17, stabilisce, in via generale, che le amministrazioni
aggiudicatrici e gli altri enti aggiudicatori o realizzatori sono
tenuti a comunicare all’Osservatorio una serie di dati relativi agli
affidamenti.
Il regolamento ha
individuato, art. 8, comma 1, lettera s), nel responsabile del
procedimento colui che, relativamente agli interventi di propria
competenza, raccoglie e trasmette i dati all’Osservatorio.
L’omissione o la non veritiera trasmissione dei dati richiesti ha
come conseguenza l’irrogazione da parte dell’Autorita’ di sanzioni
pecuniarie e conseguentemente e’ stato necessario individuare un
soggetto da ritenere responsabile in merito all’obbligo imposto dall’
art. 8, comma 1, lettera s).
I soggetti che per
legge non sono tenuti all’obbligo di nominare il responsabile del
procedimento secondo quanto previsto dall’art. 7, comma 1, della
legge n. 109/1994 e successive modificazioni e integrazioni,
dovranno, comunque inviare i dati all’Osservatorio, incaricando della
trasmissione un proprio dirigente o funzionario, anche per singole
fasi, che assumera’ la responsabilita’ relativa al corretto e
tempestivo invio.
Altra questione di
rilievo e’ relativa al momento in cui la stazione appaltante dovra’
procedere alla nomina del responsabile del procedimento.
In proposito la
disciplina regolamentare, art. 7, comma 1, sembra risolvere il
problema stabilendo che il responsabile del procedimento venga
nominato "prima della fase di predisposizione del progetto
preliminare". Essendo, ai sensi dell’art. 14, comma 6,
l’approvazione del progetto preliminare requisito indispensabile per
l’inserimento dell’intervento nell’elenco annuale, la nomina del
responsabile del procedimento e’ sicuramente precedente rispetto alla
formazione di detto elenco. La legge quadro, inoltre, all’art. 7,
comma 3, stabilisce che il responsabile del procedimento deve
formulare proposte e fornire dati al fine della predisposizione del
programma triennale.
Occorre preliminarmente
chiarire la natura del programma triennale.
Il legislatore ha
disposto che ogni anno si redige un programma triennale ed un elenco
annuale. In realta’ il programma triennale viene redatto nel primo
degli anni a partire dalla data in cui l’obbligo e’ in vigore, mentre
per gli anni successivi si procede con l’aggiornamento del piano
triennale attraverso modifiche anche notevoli. Pertanto il programma
triennale e’ uno strumento programmatorio che puo’ defnirsi
scorrevole. Negli aggiornamenti, con riferimento al primo anno del
piano triennale viene approvato anche l’elenco annuale e, dunque,
nominato il responsabile del procedimento che formulera’ proposte per
la definizione dell’aggiornamento del piano triennale.
In sede di prima
applicazione della norma sulla programmazione, quindi nel momento in
cui viene approvato il vero e proprio programma triennale (si e’
detto che negli anni successivi si procedera’ con l’aggiornamento),
il responsabile del procedimento potra’ formulare le proprie proposte
esclusivamente nel caso in cui, in base delle norme dell’ordinamento
che prevedevano comunque l’obbligo di nominare un responsabile per
ogni procedimento, le stazioni appaltanti abbiano effettivamente
adempiuto all’obbligo suddetto.
Viene poi chiesto di
conoscere se il responsabile del procedimento possa nominare dei
sub-responsabili. La scelta operata dal legislatore e’ stata nel
senso di evitare la frammentazione eccessiva delle responsabilita’:
pertanto deve ritenersi che la responsabilita’ connessa all’incarico
debba essere imputata ad un unico soggetto. E’ fuori dubbio che
quest’ultimo possa avvalersi delle professionalita’ interne alla
stazione appaltante.
Quanto alla
possibilita’ di richiedere all’amministrazione una copertura
assicurativa, il legislatore non ha previsto per il responsabile del
procedimento alcuna forma di garanzia, mentre ha posto l’obbligo di
dotarsi di adeguata polizza assicurativa per coloro ai quali verranno
affidati i compiti di supporto esterno.
Poiche’ una siffatta
previsione non e’ ricompresa nella normativa attualmente in vigore,
nulla vieta che in sede di contrattazione decentrata venga previsto
di stipulare polizze assicurative a copertura dei rischi connessi
all’attivita’ del responsabile del procedimento, anche con oneri a
carico dell’amministrazione aggiudicatrice.
Vengono richiesti
chiarimenti in ordine alla corretta interpretazione dell’espressione
di cui all’art. 7, comma 4 del regolamento, laddove si prevede che
quando l’abilitazione non sia prevista dalle norme vigenti, il
responsabile del procedimento e’ un funzionario con idonea
professionalita’ e con anzianita’ di servizio in ruolo non inferiore
a cinque anni.
La previsione normativa
fa riferimento alle ipotesi in cui si tratta di effettuare interventi
su beni mobili soggetti a vincoli archeologici od artistici. Anche
gli interventi su detti beni si svolgono sulla base delle norme
contenute nella legge n. 109/1994 e successive modificazioni e
integrazioni e conseguentemente sara’ necessario procedere alla
nomina del responsabile unico del procedimento per le varie fasi
dell’opera da realizzare. In tali casi, in assenza di soggetti
abilitati, soccorre la disposizione appena richiamata, che consente
all’ente appaltante di nominare un funzionario con idonea
professionalita’ in relazione all’intervento da effettuare e con
anzianita’ di servizio non inferiore a cinque anni.
In ordine alla
possibilita’ di sostituire il responsabile del procedimento in corso
di procedimento, ragioni di organizzazione interna agli uffici,
nonche’ ragioni di opportunita’ in ordine a comportamenti tenuti dal
soggetto incaricato, consentono la possibilita’ di operare la
sostituzione in tutti quei casi in cui l’amministrazione ne ravveda
la necessita’.
Viene chiesto
all’Autorita’ se il responsabile del procedimento possa espletare
anche le funzioni di presidente della commissione di gara per
l’affidamento di una concessione. Nell’ambito dell’ordinamento degli
enti locali, l’art. 107 del decreto legislativo n. 267 del 18 agosto
2000, recante il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti
locali, prevede che la presidenza della commissione di gara spetti ai
dirigenti. Ove il responsabile del procedimento sia anche dirigente
non si rinvengono nella disciplina sugli appalti motivi ostativi
all’espletamento dell’incarico di presidente da parte del
responsabile del procedimento.
In merito alle
modalita’ di nomina del responsabile del procedimento si pone in
evidenza la questione sull’identificazione dell’organo competente a
detta nomina ed in particolare se debba essere fatta mediante
delibera di giunta; inoltre e’ stato richiesto se l’approvazione del
regolamento per la ripartizione dell’incentivo di cui all’art. 18
della legge sia un presupposto necessario per procedere alla nomina
del responsabile unico del procedimento.
L’atto di nomina deve
costituire un provvedimento ad hoc, con data certa, mentre, nel
silenzio del legislatore della legge Merloni puo’ ritenersi che la
competenza ad emanare l’atto stesso riguardi profili organizzativi
dell’ente; pertanto la questione potra’ risolversi alla luce delle
disposizioni contenute negli ordinamenti che disciplinano le
autonomie locali e che definiscono l’ambito di competenza degli
organi delle stesse.
Quanto alla necessaria
approvazione del regolamento ex art. 18 della legge quadro, non
sussistono motivi per ritenere che la mancata adozione da parte
dell’ente del regolamento sia da considerare ragione ostativa alla
nomina del responsabile del procedimento.
Come gia’ ricordato in
precedenza, la nomina del responsabile del procedimento deve
obbligatoriamente avvenire prima della fase di predisposizione del
progetto preliminare; la disposizione di cui all’art. 18 della legge
n. 109/1994 e successive modificazioni e integrazioni, invece,
attiene alla ripartizione del fondo incentivante previsto a favore
dei soggetti individuati dalla norma stessa. Pertanto la mancata
adozione del regolamento interno sulle modalita’ di ripartizione del
fondo, rileva ai soli fini della liquidazione delle quote spettanti
agli aventi diritto.
Roma, 23 febbraio 2001
Il presidente: Garri
Il segretario: Esposito
