Il commissariamento sine-die delle province, in attesa del riordino degli enti locali, equivale ad una abolizione larvata. Lo ha stabilito il TAR Sardegna con ordinanza depositata a fine anno, precisando dunque che “la Regione Sarda -anziché commissariare sine die la Provincia di Cagliari- avrebbe nel frattempo dovuto avviare nuove elezioni per il rinnovo dei suoi organi politici”.
Il TAR, con la stessa ordinanza, ha sollevato la “questione di costituzionalità dell’art. 1, comma 4, della legge Regione Sardegna n. 15/2013, dell’art. 1, comma 115, terzo periodo, della legge n. 228/2012 e dell’art. 12, commi 3 e 4 del d.l. n. 93/2013, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 119/2013 -nella parte in cui comportano il commissariamento delle province “storiche” della Sardegna (tra cui Cagliari) oggetto di “cessazione anticipata” dei loro organi elettivi- per violazione: a) degli articoli 3, prima parte e 43 dello Statuto speciale della Regione Sardegna, anche in relazione agli artt. 5 e 114 della Costituzione; b) degli artt. 3, 5 e 118 della Costituzione, prima parte, e 43 dello Statuto Regionale della Sardegna, in relazione ai principi di ragionevolezza e di uguaglianza”.
Osservano in particolare i giudici sardi che: “la scelta della Regione di commissariare la Provincia di Cagliari sino alla all’approvazione di una ‘riforma organica dell’ordinamento degli enti locali’ (tra l’altro già ripetutamente rinviata, quanto meno a partire dalla l.r. 7 ottobre 2005, n. 13, con cui la Regione già si era ‘impegnata’ in tal senso) assume in concreto i connotati di una ‘abolizione larvata’, per mano di una fonte a ciò non autorizzata. Pertanto la Regione -anziché commissariare sine die la Provincia di Cagliari- avrebbe nel frattempo dovuto avviare nuove elezioni per il rinnovo dei suoi organi politici, secondo quanto previsto dagli art. 53, comma 1, e 141, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 267/2000″.
Di seguito, il testo dell’ordinanza, che verrà trasmessa alla Corte Costituzionale (qui altri articoli sul tema).
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Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)
Ordinanza n. 881 del 13 dicembre 2013
(presidente Francesco Scano, estensore Antonio Plaisant)
(…)
FATTO
I ricorrenti, qualificandosi alcuni come consiglieri, altri come assessori e uno come vicepresidente della Provincia di Cagliari all’esito delle elezioni svoltesi il 30 e 31 maggio 2010, impugnano le deliberazioni in epigrafe descritte, con le quali la Regione Sardegna ha disposto lo scioglimento del Consiglio provinciale e nominato un commissariato straordinario.
Tali deliberazioni si inseriscono in un’articolata vicenda normativa e istituzionale, svoltasi parallelamente a livello statale e regionale, che è necessario riassumere.
Con gli artt. da 14 a 20 bis dell’art. 23 del d.l. 6 dicembre 2011, n.201, convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, il legislatore aveva disposto la radicale trasformazione delle province italiane in enti di indirizzo e coordinamento dell’attività dei comuni “nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze” (comma 14 del d.l. n. 201/2011), con il conseguente trasferimento agli stessi comuni di molte delle funzioni (e correlate risorse) provinciali (comma 18), la drastica riduzione dei componenti del consiglio provinciale (commi 16 e 19) ed il rinvio sino alle successive elezioni (che avrebbero dovuto svolgersi con le modalità previste da una successiva legge statale da emanarsi entro il 31 dicembre 2012) alla disciplina prevista dall’art. 141 del d.lgs. n. 267/2000 (comma 20); per le regioni a statuto speciale il comma 20 bis aveva previsto che le stesse “adeguano i propri ordinamenti alle disposizioni di cui ai commi da 14 a 20 entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto”.
Nella vigenza di tale disciplina si era verificata la decadenza ex lege (per condanna penale) del Presidente della Provincia di Cagliari, della quale il Consiglio provinciale aveva preso atto (deliberazione 29 dicembre 2011, n. 119), per cui con deliberazione 4 gennaio 2012, n. 1/1, la Giunta regionale sarda -sul presupposto che “la decadenza del presidente della Provincia è disciplinata dall’art. 53 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267”- aveva deliberato lo scioglimento degli organi provinciali e la loro contestuale permanenza in carica per la gestione provvisoria “sino alla elezione del nuovo consiglio e del nuovo presidente…”.
In data 6 maggio 2012 si era svolta in Sardegna una consultazione referendaria avente ad oggetto, tra l’altro, l’eliminazione delle province; il quesito referendario era di valore abrogativo per le province istituite con l.r. 12 luglio 2001, n. 9 (cioè Carbonia-Iglesias, Medio Campidano, Ogliastra Olbia-Tempio) e di valore, invece, consultivo per le province “storiche” di Cagliari, Nuoro, Oristano e Sassari.
Su entrambi i quesiti il responso popolare era stato favorevole all’abolizione delle province e ciò aveva indotto la Regione Sardegna ad adottare la l.r. 25 maggio 2012, n. 11, con cui -oltre a prevedere l’approvazione, entro il 31 ottobre 2012, di una legge di riordino generale delle autonomie locali, previa consultazione delle popolazioni interessate- aveva stabilito che “gli organi provinciali in carica assumono in via provvisoria, e sino al 28 febbraio 2013, la gestione delle funzioni amministrative attribuite alle otto province che saranno soppresse all’esito dei referendum svoltisi il 6 maggio 2012 e provvedono alla ricognizione di tutti i rapporti giuridici, dei beni e del personale dipendente ai fini del successivo trasferimento”, precisando, altresì, al comma 4, che “Agli effetti della vigente legislazione, ivi compresa quella elettorale, le gestioni provvisorie di cui al comma 3 corrispondono a circoscrizioni amministrative provinciali”.
Lo Stato, nel frattempo, approssimandosi la scadenza del 31 dicembre 2012 (già individuata dal d.l. n. 201/2011 quale termine per l’emanazione di una legge di riforma organica delle province) era a sua volta intervenuto nella materia con il d.l. 6 luglio 2012, n. 95 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135), contenente nuovi criteri di riordino delle province e la sostituzione di alcune di esse con altrettante città metropolitane, a partire dall’1 gennaio 2014.
Era stata poi emanata la legge statale 24 dicembre 2012, n. 228, che all’art. 1, comma 115, ha previsto: – la sospensione di alcune delle norme introdotte dal d.l. n. 201/2011; – il rinvio al 31 dicembre 2013 del termine per l’entrata in vigore della legge statale di riforma organica delle province; – la nomina di un commissario straordinario per la “provvisoria gestione” sino al 31 dicembre 2013 “nei casi in cui in una data compresa tra il 5 novembre 2012 e il 31 dicembre 2013 si verifichino la scadenza naturale del mandato degli organi delle province, oppure la scadenza dell’incarico di Commissario straordinario delle province nominato ai sensi delle vigenti disposizioni di cui al testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, o in altri casi di cessazione anticipata del mandato degli organi provinciali ai sensi della legislazione vigente”.
Successivamente anche la Regione Sardegna era ancora intervenuta sulla materia.
Dapprima con la l.r. 27 febbraio 2013, n. 5, la quale -oltre a prorogare al 30 giugno 2013 il termine previsto dalla l.r. n. 11/2012 per la provvisoria permanenza in carica degli organi provinciali uscenti- aveva chiarito che tale permanenza riguardava anche gli “organi delle province per i quali sono intervenuti provvedimenti di scioglimento ai sensi della legge regionale 7 ottobre 2005, n. 13”: in tal modo il legislatore precisava che la provvisoria permanenza in carica degli organi uscenti dovesse trovare applicazione anche gli organi provinciali (come quelli di Cagliari) nel frattempo interessati da cause di scioglimento autonome rispetto all’esito referendario.
E, da ultimo, con la l.r. 28 giugno 2013, n. 15, la quale -modificando proprio quest’ultimo aspetto della disciplina- ha previsto che sino all’approvazione di una legge regionale “di riforma organica dell’ordinamento degli enti locali” le cd. province storiche sarde (oggetto di referendum consultivo), per regola gestite in via transitoria dai propri organi elettivi, debbano essere, invece, commissariate nelle ipotesi di “cessazione anticipata” (art. 1, comma 4, della l.r. n. 15/2013).
Di conseguenza la Giunta regionale sarda, con deliberazione 2 luglio 2013, n. 25/10, nel rilevare che la Provincia di Cagliari si trovava proprio in tale situazione di “cessazione anticipata” (a causa dell’intervenuta decadenza del proprio presidente: vedi supra), ha stabilito doversi procedere alla nomina (in sostituzione dei preesistenti organi politici) di un commissario straordinario, che dovrà rimanere in carica “fino all’approvazione della legge di riforma organica dell’ordinamento degli enti locali di cui al comma 2 dell’art. 1 della legge regionale 28 giugno 2013, n. 15”; pertanto con decreto del Presidente della Regione 2 luglio 2013, n. 94, è stato nominato Commissario straordinario per la Provincia di Cagliari il dott. Piero Cadau.
Successivamente la normativa sulle province è stata ancora oggetto di modifiche normative a livello statale.
Dapprima i commi da 14 a 20 bis del d.l. n. 211/2011, così come i commi 17 e 18 del d.l. n. 95/2012, sono stati annullati dalla Corte Costituzionale (sentenza 19 luglio 2013, n. 220), avendo la stessa ha ritenuto che una riforma di questo tenore sistematico non potesse essere legittimamente introdotta con decreto legge.
Infine è intervenuto il d.l. 14 agosto 2013, n. 93, convertito con modificazioni dalla legge 15 ottobre 2013, n. 119, statuendo all’art. 12 (intitolato “Gestioni commissariali delle province”) che: “1.OMISSIS. 2. OMISSIS. 3. Le gestioni commissariali di cui al comma 1, nonché quelle disposte in applicazione dell’articolo 1, comma 115, terzo periodo, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, cessano il 30 giugno 2014. 4. Le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 115, terzo periodo, della citata legge n. 228 del 2012 in materia di commissariamento si applicano ai casi di scadenza naturale del mandato o di cessazione anticipata degli organi provinciali che intervengano in una data compresa tra il 1° gennaio e il 30 giugno 2014. 5.OMISSIS”.
In questa articolata vicenda si inserisce il ricorso ora all’attenzione del Collegio, con cui svariati componenti del Consiglio provinciale di Cagliari “uscente” (unitamente ad alcuni assessori ed al Vicepresidente) chiedono l’annullamento dei sopra descritti provvedimenti regionali di nomina del commissario straordinario, sulla base delle seguenti censure:
1. Illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4, della l.r. n. 15/2013, su cui gli impugnati provvedimenti di commissariamento della Provincia di Cagliari trovano fondamento, sotto il duplice profilo della violazione dell’autonomia costituzionalmente garantita delle province sarde (artt. 1, 5, 114, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione, nonché artt. 3, 6, 43, 44 e 57 dello Statuto regionale sardo) e violazione del principio di ragionevolezza.
2. Violazione della l.r. n. 15/2013, nella parte in cui la stessa fisserebbe in sessanta giorni la durata massima del commissariamento, mentre con i provvedimenti impugnati la Regione ha previsto che lo stesso duri “sino all’approvazione di una riforma organica dell’ordinamento degli enti locali”.
Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna, eccependo sotto diversi profili l’inammissibilità del ricorso ed invocandone, comunque, la reiezione nel merito.
Con ordinanza 30 luglio 2013, n. 259, questa Sezione non ha accolto l’istanza di sospensione in via cautelare contenuta nel ricorso, fissando al 30 ottobre 2013 l’udienza per la trattazione del merito e questa decisione sull’incidente cautelare è stata confermata dal Consiglio di Stato, Sez. IV, con ordinanza 29 ottobre 2013, n. 4269.
Alla pubblica udienza del 30 ottobre 2013 la causa è stata trattenuta per la decisione nel merito.
DIRITTO
A. Premesse generali.
Il ricorso in esame ha ad oggetto i provvedimenti con cui la Regione Sardegna ha disposto il commissariamento della Provincia di Cagliari in virtù di una disciplina legislativa che ciò prevede (anche) per le province “storiche” sarde (quelle previste espressamente dallo Statuto: Cagliari, Sassari e Nuoro) nei casi di “cessazione anticipata” dei loro organi elettivi; difatti il Presidente della Provincia di Cagliari era decaduto dalla carica (per condanna penale) nel 2009.
Il Collegio ritiene indispensabile sottoporre al vaglio della Consulta la disciplina legislativa in questione e, in particolare, le seguenti disposizioni:
– art. 1, comma 4, della legge Regione Sardegna n. 15/2013, a mente del quale “In relazione alle province per le quali sono stati proposti referendum consultivi, nelle more dell’approvazione della riforma cui al comma 2, continua ad applicarsi l’articolo 1, comma 3, della legge regionale 25 maggio 2012, n. 11, salvi i casi di cessazione anticipata, nei quali si nomina un commissario straordinario in conformità a quanto previsto al comma 3. Le gestioni provvisorie in carica e i commissari straordinari svolgono le funzioni di cui al comma 3”;
– art. 1, comma 115, terzo periodo, della legge n. 228/2012, secondo cui “Nei casi in cui in una data compresa tra il 5 novembre 2012 e il 31 dicembre 2013 si verifichino la scadenza naturale del mandato degli organi delle province, oppure la scadenza dell’incarico di Commissario straordinario delle province nominato ai sensi delle vigenti disposizioni di cui al testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, o in altri casi di cessazione anticipata del mandato degli organi provinciali ai sensi della legislazione vigente, e’ nominato un commissario straordinario, ai sensi dell’articolo 141 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 per la provvisoria gestione dell’ente fino al 31 dicembre 2013”;
– art. 12, commi 3 e 4 del d.l. n. 93/2013, convertito, con modificazioni, dalla Legge 15 ottobre 2013, n. 119, in virtù dei quali “3. Le gestioni commissariali di cui al comma 1, nonché quelle disposte in applicazione dell’articolo 1, comma 115, terzo periodo, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, cessano il 30 giugno 2014. 4. Le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 115, terzo periodo, della citata legge n. 228 del 2012 in materia di commissariamento si applicano ai casi di scadenza naturale del mandato o di cessazione anticipata degli organi provinciali che intervengano in una data compresa tra il 1° gennaio e il 30 giugno 2014”.
Come detto, l’elemento che accomuna tali disposizioni, e che specificamente rileva ai fini del presente giudizio, risiede nell’aver previsto un “commissariamento a lungo termine” (anche) delle province cd. “storiche” della Sardegna (cioè quelle previste dallo Statuto sardo: Cagliari, Nuoro e Sassari) che siano state colpite da situazioni definite di “cessazione anticipata”. In particolare tale peculiare regime è previsto espressamente dall’art. 1, comma 4, della l.r. n. 15/2013, mediante rinvio al precedente comma 3 che ciò prevede per le “nuove province” effettivamente abrogate (tanto è vero che i provvedimenti impugnati in questa sede, nel disporre il commissariamento della Provincia di Cagliari, richiamano in motivazione proprio l’art. 1, comma 4, della l.r. n. 15/2013), ma si ricava anche dalla citata normativa statale, la quale può trovare applicazione in Sardegna sulla base del meccanismo di supplenza previsto dall’art. 57 dello Statuto regionale sardo (approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), secondo cui “Nelle materie attribuite alla competenza della Regione, fino a quando non sia diversamente disposto con leggi regionali, si applicano le leggi dello Stato”.
Il Collegio ritiene costituzionalmente illegittimo tale aspetto della disciplina regionale/statale sotto due profili:
a) Violazione degli articoli 3, prima parte, e 43 dello Statuto speciale della Regione Sardegna, anche in relazione agli artt. 5 e 114 della Costituzione.
b) Violazione degli artt. 3, 5 e 114 della Costituzione e 3, prima parte, e 43, dello Statuto regionale della Sardegna, in relazione ai principi di ragionevolezza e di uguaglianza.
Le due questioni di legittimità costituzionale presentano i presupposti della “rilevanza” e “non manifesta infondatezza”, per le ragioni che si passa ad esporre.
B. Sulla rilevanza.
B.1. In primo luogo deve escludersi che la res controversa possa essere decisa in relazione a profili giuridici differenti, essendo infondate sia le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dalla difesa regionale che il secondo motivo di ricorso, per le ragioni che si passa ad esporre.
B.2. Infondatezza delle eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dalla resistente Regione.
La prima di tali eccezioni riguarda un preteso difetto di legittimazione e interesse processuale dei ricorrenti, che la difesa regionale argomenta nei seguenti termini:
– il mandato elettorale dei ricorrenti sarebbe venuto meno per effetto della decadenza del Presidente della Provincia, che avrebbe condotto il Consiglio provinciale a decretare il proprio scioglimento, con deliberazione 28 dicembre 2011, n. 119;
– a seguito di tale scioglimento, poi formalmente disposto dalla Giunta regionale, i ricorrenti non avrebbero potuto proseguire nel mandato oltre il successivo turno elettorale utile (in questo caso previsto nel primo semestre 2012), tuttavia non svoltosi a causa del sopravvenuto esito referendario, che abolendo le quattro “nuove” province (Carbonia-Iglesias, Medio Campidano, Ogliastra, Olbia-Tempio) avrebbe di fatto modificato le circoscrizioni amministrative provinciali di quelle “storiche”, rendendo “impossibile” lo svolgimento delle nuove elezioni;
– pertanto la permanenza in carica dei ricorrenti sino al 30 giugno 2013 sarebbe da ricollegare esclusivamente alle “proroghe” loro inizialmente concesse dalle leggi regionali n. 11/2012 e n. 5/2013, per cui gli stessi non potrebbero fondatamente dolersi del successivo “cambio di linea” della Regione, che ha adottato la l.r. n. 15/2013 e conseguentemente commissariato la Provincia di Cagliari.
L’eccezione non può essere condivisa.
È priva di fondamento, in primo luogo, l’osservazione della resistente secondo cui il mandato elettorale rivendicato dai ricorrenti è “venuto meno per effetto del verificarsi della decadenza riguardante il Presidente della Provincia di Cagliari, che ha condotto il Consiglio provinciale ad adottare la deliberazione di scioglimento n. 119 del 28.12.2011” (così la difesa regionale a pag. 2 della propria memoria).
Difatti con quest’ultima deliberazione, peraltro adottata ben prima dell’entrata in vigore della l.r. n. 15/2013, il Consiglio provinciale si era limitato a prendere atto della decadenza del proprio presidente e aveva preannunciato -non già il proprio scioglimento tout court, bensì- quella particolare forma di scioglimento disciplinata dall’artt. 53, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000, secondo cui: “In caso di …decadenza…del presidente della provincia, la giunta decade e si procede allo scioglimento del consiglio. Il consiglio e la giunta rimangono in carica sino alla elezione del nuovo consiglio e del nuovo sindaco o presidente della provincia”. Quindi, in virtù della disciplina applicata dal Consiglio provinciale (come del resto delle precedenti leggi regionali n. 11/2012 e 5/2013), la decadenza del presidente non avrebbe dovuto comportare il commissariamento dell’ente, bensì la permanenza “in via transitoria” degli organi preesistenti (e la sostituzione del presidente con il vicepresidente) “sino alla elezione del nuovo consiglio e del nuovo…presidente della provincia” (così testualmente l’art. 53, comma 1, del T.U. locali), il che trova conferma anche nel successivo art. 141, comma 3, dello stesso T.U., ove si prevede la nomina di un commissario straordinario solo “nei casi diversi da quelli previsti dal n. 1) della lettera b) del comma 1” (laddove la lett. b del comma 1 contempla, tra gli altri, proprio la decadenza del presidente).
Tanto è vero che la stessa Giunta regionale, con deliberazione 4 gennaio 2012, n. 1/1 (doc. 1 di parte ricorrente), aveva inizialmente preso atto che “il Consiglio provinciale, con la deliberazione n. 119 del 29 dicembre 2011, ha dichiarato la decadenza del presidente della provincia ai sensi del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Titolo IIII, Capo II)”, osservato “che la decadenza del presidente della provincia è disciplinata dall’art. 53 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267” e concluso che “il consiglio provinciale e la giunta provinciale resteranno in carico sino al primo turno elettorale utile, come previsto dal comma 4 dello stesso art. 141”.
È, quindi, la stessa Giunta regionale ad aver “preventivamente smentito” la tesi ora sostenuta dalla propria difesa, avendo inizialmente avvallato la permanenza in carica dei consiglieri provinciali sino alle successive elezioni, salvo poi mutare orientamento con l’adozione degli atti odiernamente impugnati, che però si basano proprio sulla normativa sopravenuta (l’art. 1, comma 4, della l.r. n. 15/2013) della cui legittimità costituzionale ora si dubita.
Irrilevante è, poi, il riferimento operato dalla difesa regionale a quella specifica disposizione normativa statale (esattamente l’art. 141, comma 4, del T.U. sugli enti locali) che in caso di decadenza del presidente della provincia limita nel tempo la permanenza degli organi preesistenti sino al primo turno elettorale utile (in questo caso previsto per la primavera del 2012), giacché il mancato espletamento delle elezioni in quella data (peraltro attribuibile esclusivamente alla Regione, come si vedrà) non elide l’interesse dei ricorrenti, in veste di consiglieri uscenti e persino di elettori, a contestare la legittimità costituzionale del “meccanismo alternativo” individuato dalla Regione (cioè il commissariamento della Provincia sine die), che a loro giudizio avrebbe ingiustamente sospeso il normale “funzionamento democratico” dell’ente (su questi aspetti si tornerà più avanti, in relazione alla “non manifesta infondatezza”). In altre parole i ricorrenti lamentano non già la propria cessazione dal mandato in sé, ma il fatto che la stessa sia avvenuta al di fuori del meccanismo previsto dal T.U. enti locali, cioè con la decisione della Regione di sospendere lo svolgimento delle elezioni e provvedere al commissariamento sine die della Provincia.
Infine non può condividersi l’ulteriore e correlato rilievo della resistente, secondo cui la sospensione a tempo indeterminato delle elezioni sarebbe da ricollegare all’esito dei referendum del 2012, sul presupposto che l’abolizione delle quattro “nuove” province (Carbonia-Iglesias, Medio Campidano, Ogliastra, Olbia-Tempio) avrebbe indirettamente modificato le circoscrizioni elettorali di quelle superstiti, a quel punto non più individuabili con certezza, rendendo impossibile lo svolgimento delle operazioni di voto.
In primo luogo questa affermazione è smentita per tabulas dal tenore testuale della l.r. n. 11/2012, approvata all’indomani dei referendum, con cui era stato previsto che -nelle more di un intervento normativo per il complessivo riordino delle autonomie locali- dovessero restare provvisoriamente in carica tutti gli organi provinciali esistenti e che le gestioni provvisorie “ai fini della vigente legislazione, anche elettorale…corrispondono a circoscrizioni amministrative provinciali” (art. 1, comma 4, della l.r. n. 11/2012): quindi le circoscrizioni elettorali scaturenti dall’esito referendario erano state precisamente individuate dalla stessa Regione.
In secondo luogo la tesi sostenuta dalla difesa regionale, secondo cui l’esito referendario avrebbe reso “indefiniti” i confini delle circoscrizioni elettorali della Provincia di Cagliari, comunque si scontra con il costante insegnamento della Corte costituzionale, secondo cui i quesiti referendari relativi a norme che incidono sul sistema elettorale sono ammissibili solo a condizione che dall’eventuale abrogazione scaturisca “una coerente normativa residua, immediatamente applicabile, tale da garantire, pur nell’eventualità di inerzia legislativa, la costante operatività dell’organo” (così Corte costituzionale 30 gennaio 2008, n. 16; negli stessi termini Corte costituzionale 24 gennaio 2012, n. 13). Ne discende che al referendum abrogativo delle quattro province minori, svoltosi previa verifica di ammissibilità da parte degli organi a ciò deputati, non può fondatamente attribuirsi un effetto (la sostanziale “cancellazione delle circoscrizioni elettorali delle province superstiti” e la conseguente impossibilità di tenere nuove elezioni) che lo porrebbe in frontale contrasto con un requisito di ammissibilità dei referendum individuato in via generale dalla Consulta.
La verità è che l’abolizione delle “province minori” non può che aver prodotto la “riespansione” dei precedenti confini delle “province storiche”, essendo detta riespansione -non già un “regime normativo” dettato dalla legge di istituzione delle nuove province (poi a sua volta abrogata dal referendum), bensì- un “dato meramente materiale” inciso da quella legge al solo fine di “far posto” alle “nuove province”, in quanto disegnate nell’alveo di quelle preesistenti. Inoltre è agevole osservare che uno degli elementi costitutivi di ogni ente pubblico è proprio il suo territorio, per cui chi sostiene che il territorio della Provincia di Cagliari ora non esista più -ovvero sia divenuto “indefinito”- implicitamente ne sta postulando l’abolizione e in tal modo attribuisce ai referendum del 2012 un effetto che gli stessi non possono aver prodotto, essendosi trattato di “referendum consultivo” circa l’abolizione delle “province storiche” e di “referendum abrogativo” solo per con riferimento alle “nuove province”.
Ne consegue che la Regione, quand’anche avesse riscontrato, all’esito dei referendum, elementi di incertezza circa l’individuazione e/o ripartizione delle circoscrizioni elettorali della Provincia di Cagliari, invece che commissariare l’ente, avrebbe dovuto adottare le misure organizzative necessarie allo svolgimento delle nuove elezioni, nell’ambito della sua ordinaria funzione di organizzazione delle elezioni provinciali.
Per quanto sin qui esposto la prima eccezione sollevata dalla difesa regionale non merita accoglimento.
Vi sono poi la seconda e la terza eccezione di rito, strettamente connesse, con cui la resistente contesta sotto altro profilo la legittimazione attiva e l’interesse processuale dei ricorrenti, rilevando che nessuno di loro “si è qualificato come (né ha dimostrato di essere) elettore della Provincia di Cagliari avente un interesse differenziato rispetto al commissariamento” (pag. 7 della memoria difensiva), così come alcuno di loro ha “depositato idonea documentazione comprovante il titolo (consigliere, assessore e/o vicepresidente della Provincia di Cagliari)”, per cui non sarebbe stato dimostrato che almeno uno o più dei ricorrenti “siano stati proclamati eletti e/o nominati assessori (e persino vicepresidente), né che risultassero in carica al momento del commissariamento”.
Tali eccezioni sono destituite di fondamento.
La Regione non può non sapere, trattandosi di fatto notorio, che i ricorrenti hanno ricoperto le funzioni indicate in ricorso, certamente conosciute se non altro per motivi istituzionali, per cui avrebbe dovuto essere proprio quest’ultima, nel sollevare l’eccezione, a dimostrare, sulla scorta di documenti ufficiali, gli eventuali motivi di concreta inesistenza delle qualifiche esibite dai ricorrenti, il che nel caso di specie non è avvenuto.
Infine con la quarta eccezione la difesa regionale deduce l’inammissibilità del ricorso per difetto di notifica a tutti componenti del “decaduto Consiglio provinciale di Cagliari”, sul presupposto che costoro “ben potrebbero essere titolari di un interesse esattamente opposto a quello vantato dai medesimi ricorrenti” (cfr. pag. 10 della memoria difensiva della Regione).
L’eccezione è chiaramente infondata, dovendosi escludere che gli altri consiglieri provinciali uscenti assumano la veste di controinteressati, in quanto, nell’ipotesi di accoglimento del ricorso, costoro ben potrebbero rinunciare al mandato, evitando così un effetto (il reinsediamento in Consiglio sino alle successive elezioni) da presumersi, peraltro, favorevole, per cui costoro assumono semmai la posizione di “cointeressati” e non sono, quindi, “contraddittori necessari” nel presente giudizio.
B.2. Infondatezza del secondo motivo di ricorso.
Sempre al fine di verificare la concreta rilevanza della questione di legittimità costituzionale che si intende sollevare, va poi esaminata la seconda censura dedotta dai ricorrenti, con cui si sostiene che gli impugnati provvedimenti di nomina del commissario straordinario -nel far durare tale forma di gestione sino all’approvazione di una legge di riforma organica dell’ordinamento degli enti locali- violerebbero la stessa l.r. n. 15/2013, che avrebbe fissato in sessanta giorni il tempo massimo a disposizione del commissario per l’espletamento dei propri compiti.
Tale assunto non può essere condiviso.
In disparte il fatto che lo stesso viene proposto in via sostanzialmente ipotetica e subordinata rispetto alla principale censura di illegittimità costituzionale, la doglianza non trova comunque riscontro nel tenore testuale della l.r. n. 15/2013, la quale:
– prevede che il mandato commissariale debba proseguire sino alla “approvazione della legge…di riforma organica dell’ordinamento degli enti locali” (così l’art. 1, comma 3, primo periodo, per rinvio al precedente comma 2);
– indica in sessanta giorni il termine entro cui i commissari dovrebbero predisporre “gli atti contabili, finanziari e patrimoniali ricognitivi e liquidatori necessari per le procedure conseguenti alla riforma di cui al comma 2”, per cui quest’ultimo termine -di natura, peraltro, ordinatoria- non costituisce il limite temporale del mandato commissariale nel suo complesso;
– tanto è vero che la legge regionale affida al commissario l’ulteriore (e più generale) compito di provvedere “all’amministrazione ordinaria dell’ente” e di garantire “il proseguimento dell’esercizio delle funzioni e dell’erogazione dei servizi”, senza alcuno specifico limite temporale.
La censura in esame è, quindi, infondata.
B.3. Gli effetti dell’eventuale accoglimento della proposta questione di legittimità costituzionale.
Una volta esclusa la possibilità di definire il giudizio su profili giuridici diversi dalle sollevate questioni di legittimità costituzionale, occorre esaminare, sempre ai fini del giudizio sulla rilevanza, gli effetti concreti che sulla presente controversia dispiegherebbe l’annullamento delle contestate disposizioni normative.
Orbene, a seguito dell’annullamento dell’art. 1, comma 4, della legge della Regione Sardegna n. 15/2013, dell’art. 1, comma 115, terzo periodo, della legge n. 228/2012 e dell’art. 12, commi 3 e 4 del d.l. n. 93/2013 (nei limiti in cui comportano il commissariamento anche delle “province storiche” sarde oggetto di “cessazione anticipata” dei loro organi elettivi), la fattispecie oggetto del presente giudizio verrà ad essere regolata dall’art. 53, comma 1, in combinato disposto con l’art. 141, comma 4, del d.lgs. n. 267/2000, per cui il Consiglio, la Giunta e il Vicepresidente della Provincia di Cagliari dovranno essere a quel punto reinsediati nelle proprie funzioni sino alle successive elezioni, da tenersi in occasione del primo turno elettorale utile. Per cui, in ultima analisi, l’effetto concreto dell’annullamento delle contestate disposizioni normative sarebbe quello di rendere illegittimi gli impugnati provvedimenti di commissariamento per contrasto con gli artt. 53, comma 1 e 141, comma 4, del d.lgs. n. 267/2000 (a quel punto nuovamente applicabili alla fattispecie de qua), il che conferma la rilevanza della sollevata questione di legittimità costituzionale.
C. Sulla non manifesta infondatezza.
Giova ribadire ancora una volta che il Collegio ritiene di dover sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4, l.r. n. 15/2013, dell’art. 1, comma 115, terzo periodo, della legge n. 228/2012 e dell’art. 12, commi 1, 3 e 4, del d.l. n. 93/2013, tutti nella parte in cui comportano il commissariamento delle province “storiche” della Sardegna oggetto di “cessazione anticipata” dei loro organi elettivi, attribuendo, per giunta, al suddetto regime una durata sostanzialmente indeterminata (in particolare l’art. 1, comma 4, della l.r. n. 15/2013 lo prevede “sino ad una riforma organica dell’ordinamento degli enti locali”) o comunque assai prolungata (“sino al 30 giugno 2014”, in base al combinato disposto degli artt. 1, comma 115, terzo periodo, della legge n. 228/2012 e 12, commi 3 e 4, del d.l. n. 93/2013, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214) e in tal modo già prorogata (rispetto all’originaria scadenza del 31 dicembre 2013).
L’illegittimità costituzionale di tali disposizioni emerge sotto due distinti profili.
C.1. Il primo profilo attiene alla violazione degli artt. 3, prima parte, e 43 dello Statuto speciale della Regione Sardegna, anche in relazione agli artt. 5 e 114 della Costituzione.
È pur vero che la Regione Sardegna dispone di competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali, prevista dall’art. 3, comma 1, lett. b), dello Statuto regionale: tale prerogativa è stata più volte riconosciuta dalla stessa Corte costituzionale, la quale, con la sentenza 6 luglio 2001, n. 230, vi ha persino ricollegato il potere della Regione di dar vita a nuove province, ritenendo costituzionalmente legittima l’istituzione delle province di Cabonia-Igliesias, Medio Campidano, Olbia-Tempio e Ogliastra, avvenuta per mano della deliberazione del Consiglio regionale del 6 giugno 2000, in attuazione della delega prevista dalla l.r. 2 gennaio 1997, n. 4.
Tuttavia tale competenza legislativa esclusiva della Regione incontra pur sempre i limiti previsti in via generale per questo tipo di funzione, rappresentati, tra l’altro, dalle norme della Costituzione (e delle altre leggi di rango costituzionale), dai principi fondamentali dell’ordinamento della Repubblica e dalla norme statali di riforma economico-sociale, come espressamente prevede lo stesso art. 3, prima parte, dello Statuto speciale.
Orbene, tra i principi di rango costituzionale che la Regione è tenuta a rispettare si annoverano certamente quelli desumibili dallo stesso Statuto sardo, tanto è vero che la Corte costituzionale, quando ha riconosciuto il potere della Regione di istituire nuove province, l’ha ricollegato all’art. 116 della Costituzione ove si prevede che “alla Sardegna…sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia, secondo lo statuto speciale, adottato con legge costituzionale” (così la sentenza n. 230/2001 dianzi richiamata). In altre parole gli esatti confini della competenza legislativa esclusiva della Regione Sardegna in materia di “ordinamento degli enti locali” devono essere individuati alla luce dello Statuto sardo, considerato nella sua complessità e interpretato nel modo più coerente possibile con l’intero impianto costituzionale vigente.
In quest’ottica, assume specifico rilievo l’art. 43 dello Statuto sardo, a mente del quale “Le province di Cagliari, Nuoro e Sassari conservano l’attuale struttura di enti territoriali. Con legge regionale possono essere modificate le circoscrizioni e le funzioni delle province, in conformità alla volontà delle popolazioni di ciascuna delle province interessate espressa con referendum”.
Con tale disposizione si è evidentemente inteso attribuire alle tre province “storiche” (Cagliari, Nuoro e Sassari) una rilevanza (costituzionale) peculiare in seno al complessivo impianto autonomistico regionale, garantendone, oltre che l’esistenza, la concreta funzione e operatività e precisando che le stesse “conservano l’attuale struttura di enti territoriali”. Il riferimento è di particolare importanza, perché evidenzia l’intento di cristallizzare un assetto delle province “storiche” della Sardegna capace di renderle effettivamente autonome ed espressive di “rappresentatività popolare”. Pertanto la richiamata locuzione normativa, in uno con l’espressa “copertura costituzionale” della Provincia di Cagliari, deve essere ragionevolmente riferita al “territorio come luogo identificativo di una determinata popolazione”, la cui autonomia, incarnata dall’ente rappresentativo, lo Statuto intendeva concretamente garantire.
Queste osservazioni mirano a evidenziare la peculiarità del “caso Cagliari” rispetto alla generale problematica della futura sorte delle province nazionali.
Per un verso, infatti, è tuttora aperta la delicatissima questione inerente la conformità a Costituzione della scelta del legislatore di privare di concreta autonomia, mediante commissariamenti di lungo periodo più volte prorogati, enti (le province) previsti e tutelati dagli artt. 5 e 114: la Corte costituzionale ha lasciato espressamente impregiudicata tale questione di ordine generale, quando -con sentenza 3 luglio 2013, n. 220- ha dichiarato l’illegittimità della disciplina sulle province prevista dal d.l. n. 201/2011 e dal d.l. n. 95/2012 per motivi legati esclusivamente allo strumento normativo (decreto legge) utilizzato in quei casi.
Ma per altro verso il Collegio ritiene che un così evidente “svuotamento preventivo” dell’autonomia provinciale, non preceduto dall’abolizione dell’ente nelle forme consentite (cioè con legge costituzionale), sia certamente inconcepibile quanto meno in relazione ad una provincia, come quella di Cagliari, che gode di copertura costituzionale ad hoc in virtù del riconoscimento della sua natura di “ente territoriale” e del suo “espresso collegamento” con la popolazione che lo abita operato dall’art. 43 dello Statuto della Regione Sardegna (vedi supra).
E che la scelta del commissariamento “di lungo periodo” comporti il radicale svuotamento dell’autonomia e rappresentatività della Provincia è di tutta evidenza: il commissario, nominato (e revocabile) dal Presidente della Regione, non è espressione della volontà popolare, come tale è per definizione incapace di garantire l’autonomia della provincia, sostanzialmente trasformata in ente strumentale della Regione. Né potrebbe fondatamente ribattersi che la scelta della Regione trovi fondamento nell’esito referendario favorevole all’abolizione della Provincia di Cagliari, giacché quel referendum era di carattere meramente consultivo, né avrebbe potuto avere effetti più stringenti in quanto l’abolizione delle province “storiche” della Sardegna, proprio perché tutelate da una norma di rango costituzionale (l’art. 43 dello Statuto), presuppone un intervento legislativo di rango, parimenti, costituzionale.
In sostanza la scelta della Regione di commissariare la Provincia di Cagliari sino alla all’approvazione di una “riforma organica dell’ordinamento degli enti locali” (tra l’altro già ripetutamente rinviata, quanto meno a partire dalla l.r. 7 ottobre 2005, n. 13, con cui la Regione già si era “impegnata” in tal senso) assume in concreto i connotati di una “abolizione larvata”, per mano di una fonte a ciò non autorizzata. Pertanto la Regione -anziché commissariare sine die la Provincia di Cagliari- avrebbe nel frattempo dovuto avviare nuove elezioni per il rinnovo dei suoi organi politici, secondo quanto previsto dagli art. 53, comma 1, e 141, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 267/2000.
E così si giunge alle eccezioni di merito sollevate dalla difesa regionale, la quale sostiene che:
– la permanenza in carica del Consiglio provinciale di Cagliari era stata disposta (dalla deliberazione n. 1/1/2012 della Giunta regionale) sino al successivo turno elettorale, il quale avrebbe dovuto tenersi al più tardi entro l’1 luglio 2012;
– quel turno elettorale non si è però svolto a seguito dei referendum del 6 maggio 2012, i quali hanno, per un verso, comportato l’immediata abrogazione delle cd. “nuove province”, nonché, per altro verso, sancito il successo del quesito referendario consultivo in ordine alla soppressione delle “province storiche”, tra cui quella di Cagliari;
– in particolare l’abolizione per via referendaria delle “nuove province” sarebbe la reale e unica giustificazione giuridico-formale della prolungata permanenza in carica degli organi provinciali di Cagliari, in quanto la materiale scomparsa delle “nuove province”, avendo indirettamente inciso sulle circoscrizioni di quelle preesistenti, avrebbe comportato oggettive incertezze circa l’individuazione e ripartizione dei collegi elettorali, per cui la Regione aveva poi prorogato (con le leggi regionali n. 11/2012 e n. 5/2012) gli organi provinciali esistenti sino ad una riforma organica dell’ordinamento delle autonomie locali;
– in tale contesto, la permanenza in carica del preesistente consiglio provinciale di Cagliari, non sarebbe oggi più giustificabile, essendo quel mandato scaduto già nella primavera del 2012;
– pertanto, sempre secondo la difesa regionale, la situazione in esame non potrebbe essere assimilata a quella disciplinata dall’art. 53 del d.lgs. n. 267/2000, giacché il Consiglio provinciale di Cagliari non avrebbe soltanto visto decadere il proprio presidente, bensì avrebbe fruito di una permanenza in carica oltre il limite previsto dalla stessa norma statale dianzi richiamata (cioè ben oltre il successivo turno elettorale naturale) e sarebbe stato, inoltre, delegittimato dall’esito del referendum consultivo, il che ne giustificherebbe l’attuale commissariamento.
Questa tesi prova troppo.
Dimentica, infatti, la difesa regionale che la scelta di non svolgere le elezioni previste per il 2012 è stata tutta della stessa Regione, la quale, invece di approvare la l.r. n. 15/2013, della cui legittimità costituzionale ora si dubita, ben avrebbe potuto (e dovuto) operare scelte più conformi al dettato statutario, come del resto inizialmente aveva fatto, con le l.r. n. 11/2012 e n. 5/2013, poi superate proprio dalla stessa l.r. n. 15/2013 (vedi supra).
Né la Regione potrebbe fondatamente giustificare tale scelta appellandosi al “caos istituzionale” dovuto al susseguirsi di interventi legislativi dello Stato (cfr. parte in narrativa) sulle province, giacché, come già si è ampiamente illustrato, in materia di ordinamento degli enti locali lo Statuto sardo contempla una competenza legislativa regionale esclusiva, per cui le norme statali assumono rilevanza solo “in via di supplenza”, cioè proprio a cagione dell’obiettiva “inerzia istituzionale” che ha condotto la Regione a procrastinare sine die lo svolgimento delle nuove elezioni, con inevitabile alterazione del normale “circuito democratico”.
C.2. Queste considerazioni introducono armonicamente alla seconda questione di legittimità costituzionale, che costituisce approfondimento e naturale sviluppo della prima.
Si tratta, in particolare, della violazione degli artt. 3, 5, 118 della Costituzione e 3, prima parte, e 43 dello Statuto speciale della Regione Sardegna, in relazione ai due distinti, ancorché connessi, canoni di ragionevolezza e uguaglianza.
C.2.1. Cominciando dal contrasto con il principio di ragionevolezza, giova ricordare che lo stesso è ormai considerato dalla Corte costituzionale un “parametro autonomo”, in base al quale una norma può rivelarsi incostituzionale ogniqualvolta presenti carattere di “intrinseca incoerenza” (ex multis, Corte costituzionale 31 ottobre 2000, n. 450), anche tenuto conto della finalità di fondo che il legislatore ha perseguito nell’approvarla (ex multis, Corte costituzionale 11 ottobre 2000, n. 416).
Nel caso delle norme ora in esame queste condizioni si riscontrano pienamente.
In primo luogo perché la normativa contestata (e in particolare la l.r. n. 15/2013) non fissa un termine preciso e “affidabile” di durata del regime commissariale e contemporaneamente attribuisce al commissario (non soltanto il compito di liquidare i rapporti esistenti, ma anche) quello di erogare gli ordinari servizi provinciali: in questo modo introduce una peculiare forma di “commissariamento in pianta stabile e con pieni poteri” che stride con la stessa funzione dell’istituto, per sua natura destinato alla gestione ordinaria di situazioni urgenti e non altrimenti fronteggiabili, mentre nel caso di specie la Provincia di Cagliari ben avrebbe potuto essere gestita in virtù dei “meccanismi ordinari” previsti dagli artt. 53 e 141 del T.U. sugli enti locali.
In secondo luogo perché nel caso specifico la previsione del regime commissariale non è neppure coerente con l’obiettivo dichiarato dal legislatore (sia regionale che nazionale) -quello cioè di “anticipare” una “riforma organica dell’ordinamento degli enti locali”- giacché l’abolizione della Provincia di Cagliari non può certamente avvenire con legge ordinaria (tanto meno regionale), trattandosi di ente dotato di copertura costituzionale “nominativa”, ad opera dell’art. 43 dello Statuto regionale sardo.
C.2.2. Vi è poi un ulteriore elemento di contrasto, questa volta direttamente riferibile al principio costituzionale di uguaglianza.
Difatti la l.r. n. 15/2013, mentre ha previsto il commissariamento della Provincia di Cagliari, ha consentito che gli organi elettivi delle altre due province “storiche” sarde previste dallo Statuto (Nuoro e Sassari) -eletti nella stessa data di quelli cagliaritani- continuassero, invece, nel loro mandato, ben oltre la naturale scadenza e anche in questo caso sine die, tanto è vero che tali organi sono tuttora in carica.
Orbene tale assetto normativo comporta un’evidente disparità di trattamento a sfavore della Provincia di Cagliari, giacché il commissariamento della stessa non trova ragionevole giustificazione nella pregressa decadenza del presidente, essendo tale evenienza del tutto estranea ai dichiarati “obiettivi di riforma delle province”, nonché regolata in via generale dagli artt. 53 e 141 del T.U. Enti locali, che come più volte s è osservato sanciscono la prorogatio degli organi sino al successivo turno elettorale utile. In altre parole, alla discutibile scelta della Regione di non indire nuove elezioni in nessuna delle province “storiche” sarde al primo turno utile del 2012, si aggiunge un “trattamento ingiustamente penalizzante” per la Provincia di Cagliari, unica ad essere stata “commissariata sine die”, a differenza delle di Sassari e Nuoro, i cui organi eletti nel 2008 sono tuttora in carica.
D. Conclusivamente il Collegio, per le ragioni sopra esposte, solleva questione di costituzionalità dell’art. 1, comma 4, della legge Regione Sardegna n. 15/2013, dell’art. 1, comma 115, terzo periodo, della legge n. 228/2012 e dell’art. 12, commi 3 e 4 del d.l. n. 93/2013, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 119/2013 -nella parte in cui comportano il commissariamento delle province “storiche” della Sardegna (tra cui Cagliari) oggetto di “cessazione anticipata” dei loro organi elettivi- per violazione: a) degli articoli 3, prima parte e 43 dello Statuto speciale della Regione Sardegna, anche in relazione agli artt. 5 e 114 della Costituzione; b) degli artt. 3, 5 e 118 della Costituzione, prima parte, e 43 dello Statuto Regionale della Sardegna, in relazione ai principi di ragionevolezza e di uguaglianza.
Deve essere sospesa ogni decisione sulla presente controversia, dovendo la questione essere demandata al giudizio della Corte costituzionale.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948 n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, riservata ogni altra pronuncia in rito, nel merito e sulle spese, ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 1, comma 4, della legge Regione Sardegna n. 15/2013, dell’art. 1, comma 115, terzo periodo, della legge n. 228/2012 e dell’art. 12, commi 3 e 4, del d.l. n. 93/2013 (convertito dalla legge n. 119/2013) -nella parte in cui comportano il commissariamento delle province “storiche” della Sardegna (tra cui Cagliari) oggetto di “cessazione anticipata” dei loro organi elettivi- per violazione degli articoli 3, prima parte e 43 dello Statuto speciale della Regione Sardegna (anche in relazione agli artt. 5 e 114 della Costituzione), nonché degli artt. 3, 5 e 118 della Costituzione, prima parte, e 43 dello Statuto Regionale della Sardegna (in relazione ai principi di ragionevolezza e di uguaglianza).
Dispone pertanto l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Presidente della Giunta della Regione Sardegna, nonché comunicata al Presidente del Senato della Repubblica, al Presidente della Camera dei Deputati e al Presidente del Consiglio Regionale della Sardegna.
Dalla data di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale della conseguente pronuncia della Corte Costituzionale decorre il termine perentorio di mesi sei per la riassunzione in questa sede del giudizio medio tempore sospeso con la presente ordinanza.
