Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 4332 del 15 settembre 2015, si è espresso in merito alla questione circa l ’applicabilità o meno dei principi affermati dall’Adunanza Plenaria del CdS, secondo cui prevale lo scorrimento della graduatoria rispetto all’indizione di un nuovo concorso, nel caso di assunzioni da parte dell’Arma dei Carabinieri.
Nel caso in esame il Ministero della Difesa chiedeva la riforma della sentenza del Tar Lazio con cui era stato annullato il bando di concorso indetto dall’Arma dei Carabinieri nei limiti dell’interesse fatto valere dai ricorrenti, idonei ma non vincitori di un precedente concorso, circa la copertura dei posti a seguito dello scorrimento della graduatoria.
Il Collegio, chiamato ad esprimersi sulla questione, ha ritenuto necessario richiamare preliminarmente i principi espressi dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 28 luglio 2011, con cui si è affermata, all’esito di un lungo percorso giurisprudenziale, una “sostanziale inversione del rapporto tra l’opzione per un nuovo concorso e la decisione di scorrimento della graduatoria preesistente ed efficace”, per cui quest’ultima possibilità rappresenta, adesso, la regola generale da applicarsi in via principale,in quanto l’attuale ordinamento afferma un generale favore circa l’utilizzazione della graduatoria degli idonei, che recede solo in taluni specifici casi.
Pertanto, il Collegio specifica che qualora l’amministrazione propenda per l’indizione di un nuovo concorso, sarà obbligata ad esprimere un’idonea motivazione che dia conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pubblico.
Tuttavia, il Collegio rileva che sussistono delle ipotesi in cui è pienamente giustificabile la scelta di procedere all’indizione di una nuova procedura concorsuale, in luogo dello scorrimento delle graduatorie pregresse: in tali fattispecie, l’Adunanza Plenaria afferma il ridimensionamento dell’obbligo motivazionale.
Fra le ipotesi in questione, in primo luogo, rientra quella “in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico”: al ricorrere di queste circostanze, sussiste un dovere primario per l’Amministrazione di bandire una nuova procedura selettiva, in assenza di particolari ragioni di opportunità per l’assunzione degli idonei collocati nelle preesistenti graduatorie.
Si tratta, nella sostanza, delle ordinarie procedure concorsuali programmate con cadenza pressochè annuale, al fine di garantire il costante reclutamento del personale necessario per le esigenze operative ed organizzative dell’Arma. Nei casi dunque di procedure non calendarizzate in quanto attivate occasionalmente su specifiche ed immediate esigenze della singola Forza Armata, che non possono attendere gli ordinari flussi di reclutamento, si deve procedere con lo scorrimento delle graduatorie preesistenti.
In definitiva, ai sensi del disposto dell’Adunanza Plenaria, l’Amministrazione può optare fra lo scorrimento delle graduatorie preesistenti o l’indizione di un nuovo concorso: tuttavia, la scelta non può definirsi libera in quanto vi è un favor dell’ordinamento per lo scorrimento delle graduatorie preesistenti. E nel caso in cui l’Amministrazione propenda, comunque, per l’indizione di un nuovo concorso, essa sarà obbligata ad esternare le ragioni della propria scelta in modo da evidenziare i motivi di interesse pubblico prevalenti rispetto alle situazioni giuridiche degli idonei non vincitori nella precedente procedura concorsuale.
Tuttavia, nel caso in esame, il Collegio ha ritenuto che le disposizioni inerenti al reclutamento del personale, alle modalità di svolgimento delle procedure selettive, nonché al periodo di validità delle graduatorie concorsuali, di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 e d.l. n. 101 del 2013 non possono ritenersi integralmente applicabili all’Arma dei Carabinieri. In effetti, l’ordinamento di quest’ultima viene disciplinato dal d.lgs. n. 66 del 2010 (c.d. Codice dell’Ordinamento Militare), il quale deve essere considerato una normativa speciale destinata a regolare le modalità di assunzione ed i rapporti di lavoro intercorrenti con le Forze Armate. Al riguardo il Collegio ha richiamato l’art. 635 del Codice Militare dal cui testo risulta che, per quanto concerne il reclutamento delle Forze Militari ed anche per l’Arma dei Carabinieri, non incombe sull’Amministrazione un obbligo primario di procedere allo scorrimento delle graduatorie preesistenti, in luogo dell’indizione di un nuovo concorso per la copertura di determinati profili professionali.
Inoltre il Collegio evidenzia che la giurisprudenza, tra l’altro, ha affermato che dall’art. 635 d.lgs. n. 66 del 2010 si dovrebbe dedurre un obbligo di indizione periodica dei concorsi con contestuale perdita di efficacia delle graduatorie preesistenti.
Di seguito il testo della sentenza
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N. 04332/2015REG.PROV.COLL.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2589 del 2015, proposto da:
Ministero della Difesa, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi 12;
contro
Alberto Bruno, rappresentato e difeso dagli avv. Massimo Frontoni, Luca Agliocchi, con domicilio eletto presso Luca Agliocchi in Roma, piazza Mazzini, 8; Federico Fontana, Giuseppe Lattarulo, Michele Ferrara, Graziano Davide Foschi, Francesco Ferrara, Giovan Maria Seu, Mario Faiella, Valter Francesco Crugliano, Tiberio Perrone, Daniele Di Camillo, Nicola Calcaterra, Alessandro Piana, Andrea Bagnolo, Giacinto Bernardi, Maurizio Colombo, Mirko Strinati, Antonio Cecca, Nicola Bonini, Mauro Antonio Margarito, Francesco Fanigliulo, Giuseppe Marino, Luigi Notari, Emmanuel Nodari, rappresentati e difesi dall’avv. Massimo Frontoni, con domicilio eletto presso Luca Agliocchi in Roma, piazza Mazzini, 8;
per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE I BIS n. 02471/2015, resa tra le parti, concernente bando di concorso per il reclutamento di 26 sottotenenti in servizio permanente nel ruolo speciale dell’Arma dei Carabinieri – mancato scorrimento graduatoria approvata.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Alberto Bruno e di Federico Fontana e di Giuseppe Lattarulo e di Michele Ferrara e di Graziano Davide Foschi e di Francesco Ferrara e di Giovan Maria Seu e di Mario Faiella e di Valter Francesco Crugliano e di Tiberio Perrone e di Daniele Di Camillo e di Nicola Calcaterra e di Alessandro Piana e di Andrea Bagnolo e di Giacinto Bernardi e di Maurizio Colombo e di Mirko Strinati e di Antonio Cecca e di Nicola Bonini e di Mauro Antonio Margarito e di Francesco Fanigliulo e di Giuseppe Marino e di Luigi Notari e di Emmanuel Nodari;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 giugno 2015 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Avvocato dello Stato Coaccioli, Avv. Giuliano, per delega dell’Avv. Frontoni, e Avv. Agliocchi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il presente gravame, il Ministero della Difesa, per il tramite dell’Avvocatura dello Stato, impugna la sentenza n. 2471 dell’ 11 febbraio 2015 con cui il T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, sezione I bis, ha accolto il ricorso in primo grado proposto dai sig.ri Alberto Bruno, Fontana Federico, Lattarulo Giuseppe, Ferrera Michele, Foschi Graziano Davide, Ferrara Francesco, Seu Giovan Maria, Faiella Mario, Crugliano Valter Francesco, Perrone Tiberio, Di Camillo Daniele, Calcaterra Nicola, Piana Alessandro, Bagnolo Andrea, Bernardi Giacinto, Colombo Maurizio, Strinati Mirko, Cecca Antonio, Bonini Nicola, Margarito Mauro Antonio, Fanigliulo Francesco, Marino Giuseppe, Notari Luigi, Nodari Emmanuel. Questi ultimi avevano partecipato al concorso, per titoli ed esami, per il reclutamento di 26 sottotenenti in servizio permanente nel ruolo speciale dell’Arma dei Carabinieri: all’esito della procedura selettiva, essi risultavano idonei ma non vincitori, nell’ambito dell’apposita graduatoria, approvata in data 10 luglio 2014.
In data 24 ottobre 2014, veniva pubblicato il decreto n. 228/1D/14 avente ad oggetto il bando di concorso, per titoli ed esami, per il reclutamento di ulteriori 26 sottotenenti in servizio permanente nel ruolo speciale dell’Arma dei Carabinieri. Tale provvedimento veniva impugnato, dagli odierni appellati, dinanzi al T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, lamentando i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere dell’Amministrazione, per non aver proceduto allo scorrimento della graduatoria relativa al precedente concorso, in luogo dell’indizione di una nuova procedura selettiva: secondo i ricorrenti in primo grado, infatti, l’Arma dei Carabinieri nel decreto n. 228/1D/14 non avrebbe adeguatamente motivato il sacrificio imposto agli idonei non vincitori della precedente selezione inerente alla medesima qualifica professionale.
Nella decisione oggetto dell’odierno giudizio, il T.A.R. per il Lazio, motivando con riferimento ai principi enucleati nella decisione dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 14 del 2011, ha accolto il ricorso introduttivo, annullando il bando di concorso nei limiti dell’interesse fatto valere dai ricorrenti circa la copertura dei posti a seguito dello scorrimento della graduatoria.
Avverso la citata sentenza n. 2471 del 2015, il Ministero della Difesa ha proposto appello censurando l’erronea interpretazione dei principi giurisprudenziali e della normativa di settore che il giudice di prime cura ha fornito in relazione alla fattispecie de qua.
In primo luogo, l’Amministrazione appellante censura l’inesatta applicazione dei principi sanciti dalla decisione dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 14 del 2011, affermando che la necessità dell’indizione annuale di un concorso per l’ammissione di sottotenenti in servizio permanente nel ruolo speciale dell’Arma dei Carabinieri sarebbe desumibile dall’interpretazione analogica della disciplina dedicata alla Guardia di Finanza e dall’interpretazione sistematica degli artt. 634, 652, 654, 660, 666 e 1035 d.lgs. n. 66 del 2010: dall’analisi esegetica fornita, l’Avvocatura dello Stato fa derivare la possibilità per l’Arma dei Carabinieri di non procedere allo scorrimento delle graduatorie di precedenti concorsi, in quanto si rientrerebbe in uno dei peculiari meccanismi di progressione delle carriere che, secondo la decisione dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 2011, consentirebbe un’eccezione al generale principio dello scorrimento delle graduatorie. Sotto un diverso profilo, inoltre, viene rilevato che l’eventuale ricorso allo scorrimento delle graduatorie determinerebbe la mancata indizione del concorso per sottotenenti per lunghi periodi di tempo e, di conseguenza, la preclusione all’accesso al ruolo speciale dell’Arma dei Carabinieri per coloro che abbiano superato, nel medesimo periodo di tempo, il limite di età previsto dalla normativa di settore con implicite lesioni del principio della par condicio. Inoltre, l’Amministrazione appellante ritiene che la validità della graduatoria del precedente concorso si sia esaurita nel momento in cui erano stati coperti, mediante scorrimento, tutti i posti rimasti vacanti per rinuncia decadenza o dimissioni dei vincitori: al di là di questo tipo di scorrimento, non vi sarebbe, dunque, spazio per ulteriori proroghe di validità della graduatoria.
In secondo luogo, la Difesa Erariale evidenzia che la scelta dell’indizione di un nuovo bando di concorso non è immotivata in quanto le esigenze operative ed organizzative dell’Arma sarebbero tali da esigere l’attualità dell’accertamento dei requisiti richiesti di efficienza ed idoneità psicofisica ed attitudinale.
Si sono costituiti in giudizio i sig.ri Alberto Bruno, Fontana Federico, Lattarulo Giuseppe, Ferrera Michele, Foschi Graziano Davide, Ferrara Francesco, Seu Giovan Maria, Faiella Mario, Crugliano Valter Francesco, Perrone Tiberio, Di Camillo Daniele, Calcaterra Nicola, Piana Alessandro, Bagnolo Andrea, Bernardi Giacinto, Colombo Maurizio, Strinati Mirko, Cecca Antonio, Bonini Nicola, Margarito Mauro Antonio, Fanigliulo Francesco, Marino Giuseppe, Notari Luigi, Nodari Emmanuel che, con memoria, hanno eccepito l’infondatezza di tutti i motivi di appello sollevati dall’Amministrazione ed hanno affermato l’esattezza della motivazione e dei principi espressi dal giudice di prime cure nella sentenza n. 2471 del 2015.
Le parti costituite, in vista dell’udienza di merito, si sono scambiate ulteriori memorie ed allegazioni documentali ed hanno ribadito le argomentazioni a sostegno delle rispettive conclusioni.
Chiamata all’udienza pubblica del 23 giugno 2015, uditi i patrocinatori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. La questione sottoposta all’esame del Collegio concerne, nella sostanza, la verifica circa la possibilità per l’Amministrazione di optare per l’indizione di un nuovo concorso ordinario, al fine di coprire i posti che si rendono progressivamente vacanti in organico, in luogo dello scorrimento di pregresse graduatorie inerenti alla medesima tipologia di profili professionali.
2. La Difesa Erariale afferma innanzitutto l’errata interpretazione, fornita dal giudice di prime cure, dei principi espressi dalla decisione n. 14 del 28 luglio 2011 dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio. In particolare, il T.A.R. avrebbe erroneamente ritenuto che la regola generale dello scorrimento delle graduatorie fosse applicabile anche all’Arma dei Carabinieri nel caso di specie e, pertanto, sarebbe stato attuato un illegittimo ricorso ad una procedura concorsuale, peraltro senza motivare adeguatamente tale scelta. Secondo l’Amministrazione appellante invece, l’obbligo di scorrimento non sarebbe applicabile alla fattispecie de qua, data la specialità della disciplina che regola l’ordinamento dell’Arma dei Carabinieri ed, inoltre, non sussisterebbe nemmeno l’obbligo di motivare la scelta di procedere all’indizione di un nuovo concorso secondo le ordinarie scadenze programmate, stante la doverosa attualità della verifica circa il possesso dei requisiti fisici e psicoattitudinali indispensabili per l’espletamento dell’attività considerata.
2.1 Il motivo nel complesso è fondato e va accolto nei sensi di seguito precisati.
Al riguardo, il Collegio ritiene necessario preliminarmente richiamare i principi espressi dalla più volte menzionata sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 28 luglio 2011.
Con essa si è affermata, all’esito di un lungo percorso giurisprudenziale, una “sostanziale inversione del rapporto tra l’opzione per un nuovo concorso e la decisione di scorrimento della graduatoria preesistente ed efficace”, per cui quest’ultima possibilità rappresenta, adesso, la regola generale da applicarsi in via principale,in quanto l’attuale ordinamento afferma un generale favore circa l’utilizzazione della graduatoria degli idonei, che recede solo in taluni specifici casi come di seguito sarà meglio precisato.
Pertanto, qualora l’amministrazione propenda per l’indizione di un nuovo concorso, sarà obbligata ad esprimere un’idonea motivazione che dia conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pubblico.
Tuttavia, “la riconosciuta prevalenza delle procedure di scorrimento non è comunque assoluta e incondizionata”. Infatti, sussistono delle ipotesi in cui è pienamente giustificabile la scelta di procedere all’indizione di una nuova procedura concorsuale, in luogo dello scorrimento delle graduatorie pregresse: in tali fattispecie, l’Adunanza Plenaria afferma il ridimensionamento dell’obbligo motivazionale.
Fra le ipotesi in questione, in primo luogo, rientra quella “in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico”: al ricorrere di queste circostanze, sussiste un dovere primario per l’Amministrazione di bandire una nuova procedura selettiva, in assenza di particolari ragioni di opportunità per l’assunzione degli idonei collocati nelle preesistenti graduatorie.
Si tratta, nella sostanza,delle ordinarie procedure concorsuali programmate con cadenza pressochè annuale, al fine di garantire il costante reclutamento del personale necessario per le esigenze operative ed organizzative dell’Arma.
Restano quindi escluse da tale specifica ipotesi , le procedure non calendarizzate in quanto attivate occasionalmente su specifiche ed immediate esigenze della singola Forza Armata, che non possono attendere gli ordinari flussi di reclutamento .
In questo caso,infatti,il favore ordinamentale che secondo il richiamato insegnamento dell’Adunanza Plenaria deve riconoscersi allo scorrimento delle graduatorie preesistenti, viene a coniugarsi perfettamente con lo specifico interesse dell’Amministrazione a soddisfare tempestivamente esigenze impreviste e non risolvibili con l’ordinaria programmazione concorsuale.
In secondo luogo, vi sono dei casi in cui “si manifesta l’opportunità, se non la necessità, di procedere all’indizione di un nuovo concorso, pur in presenza di graduatorie ancora efficaci”: fra le ipotesi di questo genere, rientra, anzitutto, l’esigenza preminente di determinare, attraverso le nuove procedure concorsuali, la stabilizzazione del personale precario, in attuazione delle apposite regole speciali in materia.
L’indizione di una nuova procedura concorsuale può essere giustificata anche dall’intervenuta modifica sostanziale della disciplina applicabile alla stessa, rispetto a quella da cui è scaturita una graduatoria ancora efficace, con particolare riguardo al contenuto delle prove di esame e ai requisiti di partecipazione.
Una terza ipotesi che può giustificare ex se l’indizione di un nuovo concorso è quella in cui si attribuisce “risalto determinante anche all’esatto contenuto dello specifico profilo professionale per la cui copertura è indetto il nuovo concorso e alle eventuali distinzioni rispetto a quanto descritto nel bando relativo alla preesistente graduatoria”.
In definitiva, l’Adunanza Plenaria ha chiarito che, al fine del reclutamento del personale, l’Amministrazione può optare fra lo scorrimento delle graduatorie preesistenti o l’indizione di un nuovo concorso: tuttavia, la scelta non può definirsi libera in quanto vi è un favor dell’ordinamento per lo scorrimento delle graduatorie preesistenti.
Pertanto,nel momento in cui l’Amministrazione propenda, comunque, per l’indizione di un nuovo concorso, essa sarà obbligata ad esternare le ragioni della propria scelta in modo da evidenziare i motivi di interesse pubblico prevalenti rispetto alle situazioni giuridiche degli idonei non vincitori nella precedente procedura concorsuale.
Sussistono, infine, delle ipotesi nelle quali, per particolari ragioni dovute alla periodicità del reclutamento imposto da normative di settore, ovvero dalla differenza strutturale della disciplina della nuova procedura concorsuale rispetto a quella cui si riferisce la graduatoria preesistente, ovvero, ancora, dalle esigenze di stabilizzazione del personale precario, o dalle differenze nel profilo professionale ricercato, sussiste la doverosità per l’Amministrazione di procedere all’indizione di nuovi concorsi, in luogo dello scorrimento delle graduatorie che, al contrario, si rivelerebbe una soluzione inopportuna e lesiva di preminenti ragioni di interesse pubblico.
2.2 Secondo il Collegio, nel caso di specie, viene in rilievo una delle ipotesi in cui l’Amministrazione non deve necessariamente procedere con lo scorrimento delle graduatorie pregresse, in quanto sussistono ragioni particolari che fanno ritenere maggiormente opportuna, o meglio doverosa, la scelta di reclutare le figure professionali mediante concorsi con cadenza periodica.
In particolare, come affermato da parte appellante, le disposizioni inerenti al reclutamento del personale, alle modalità di svolgimento delle procedure selettive, nonché al periodo di validità delle graduatorie concorsuali, di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 e d.l. n. 101 del 2013 non possono ritenersi integralmente applicabili all’Arma dei Carabinieri. In effetti, l’ordinamento di quest’ultima viene disciplinato dal d.lgs. n. 66 del 2010 (c.d. Codice dell’Ordinamento Militare), il quale deve essere considerato una normativa speciale destinata a regolare le modalità di assunzione ed i rapporti di lavoro intercorrenti con le Forze Armate.
Detta specialità si ricava in modo espresso da diverse disposizioni dell’ordinamento: in primo luogo, l’art. 3 coma 1 d.lgs. n. 165 del 2001 afferma che “in deroga all’articolo 2 commi 2 e 3, rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti: […] il personale militare e delle Forze di Polizia di Stato”. Inoltre, anche il Codice dell’Ordinamento Militare, all’art. 625 comma 1, definisce i rapporti con l’ordinamento generale del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e altri ordinamenti speciali, affermando che “al personale militare si applicano i principi e gli indirizzi di cui all’articolo 19 della legge 4 novembre 2010, n. 183, nonché le disposizioni contenute nel presente codice”. Infine, l’articolo 19 della l. n. 183 del 2010 statuisce che “ai fini della definizione degli ordinamenti, delle carriere e dei contenuti del rapporto di impiego e della tutela economica, pensionistica e previdenziale, è riconosciuta la specificità del ruolo delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco nonché dello stato giuridico del personale ad essi appartenente, in dipendenza della peculiarità dei compiti, degli obblighi e delle limitazioni personali, previsti da leggi e regolamenti, per le funzioni di tutela delle istituzioni democratiche e di difesa dell’ordine e della sicurezza interna ed esterna, nonché per i peculiari requisiti di efficienza operativa richiesti e i correlati impieghi in attività usuranti”.
2.3 Se tali disposizioni consentono di affermare la specificità dell’ordinamento militare rispetto agli altri comparti dell’amministrazione pubblica, il Collegio ritiene, tuttavia, di dover individuare le norme che prevedono per le Forze Armate ed, in particolare, l’Arma dei Carabinieri, una ciclicità nell’indizione dei concorsi, al fine di coprire i posti vacanti all’interno del proprio organico.
A tal fine viene in rilievo la disposizione contenuta nell’art. 635 d.lgs. n. 66 del 2010 secondo cui “l’amministrazione militare ha facoltà di conferire, nel limite delle risorse finanziarie previste, oltre i posti messi a concorso, anche quelli che risultano disponibili alla data di approvazione della graduatoria.
Detti posti, da conferire secondo l’ordine della graduatoria, non possono superare il decimo di quelli messi a concorso per il reclutamento degli ufficiali e il quinto per il reclutamento delle altre categorie di militari.
Se alcuni posti messi a concorso restano scoperti per rinuncia, decadenza o dimissioni dei vincitori, l’amministrazione militare ha facoltà di procedere, nel termine di un anno dalla data di approvazione della graduatoria e salvo diverse disposizioni del presente codice, ad altrettante nomine secondo l’ordine della graduatoria stessa, fermo restando l’accertamento dell’ulteriore possesso dei requisiti.
Nei concorsi per la nomina a ufficiale e sottufficiale in servizio permanente, se alcuni dei posti messi a concorso risultano scoperti per rinuncia o decadenza, entro trenta giorni dalla data di inizio dei corsi, possono essere autorizzate altrettante ammissioni ai corsi stessi secondo l’ordine della graduatoria. Se la durata del corso e’ inferiore a un anno, detta facoltà può essere esercitata entro 1/12 della durata del corso stesso.”
Dal dato testuale ricavato dalla disposizione sopra citata, risulta che, per quanto concerne il reclutamento delle Forze Militari ed anche per l’Arma dei Carabinieri, non incombe sull’Amministrazione un obbligo primario di procedere allo scorrimento delle graduatorie preesistenti, in luogo dell’indizione di un nuovo concorso per la copertura di determinati profili professionali.
A nulla rileva, secondo il Collegio, la circostanza secondo cui la disposizione è riferita alle nuove assunzioni e non espressamente ai transiti interni da un ruolo ad un altro: in effetti, la norma è diretta a contenere l’uso dello scorrimento nei limiti della disponibilità dei posti al momento dell’approvazione della graduatoria, ovvero nei limiti della rinuncia, decadenza o dimissioni dei vincitori, come affermato dalla giurisprudenza più recente di questo Consiglio (cfr. da ultimo Cons. di Stato, Sez. II, parere n. 1184 del 23 aprile 2015). Inoltre, nell’ipotesi di rinuncia, decadenza o dimissioni dei vincitori, va evidenziato come il limite temporale di un anno (ben più stringente rispetto a quanto previsto dall’art. 4 comma 4 d.l. n. 101 del 2013), cui soggiace la validità della graduatoria, rende palese la volontà del legislatore di preferire, quantomeno per le immissioni in ruolo nel comparto delle Forze Armate, l’indizione di una nuova procedura concorsuale allo scorrimento delle graduatorie.
La citata giurisprudenza, tra l’altro, ha affermato che dall’art. 635 d.lgs. n. 66 del 2010 si dovrebbe dedurre un obbligo di indizione periodica dei concorsi con contestuale perdita di efficacia delle graduatorie preesistenti.
Un’ulteriore disposizione che, secondo l’Amministrazione appellante imporrebbe l’indizione annuale di concorsi nell’Arma dei Carabinieri è quella contenuta nell’art. 688 comma 7 del Codice dell’Ordinamento Militare, secondo cui “i termini di validità della graduatoria dei candidati risultati idonei ma non vincitori del concorso per l’ammissione al corso biennale di cui all’ articolo 684 possono essere prorogati con motivata determinazione ministeriale, in caso di successivi e analoghi concorsi banditi entro diciotto mesi dall’approvazione della stessa”.
A ben vedere, in effetti, la ciclica indizione dei concorsi è strumentale all’esigenza di verificare l’attualità del possesso dei requisiti inerenti all’età, all’efficienza fisica ed al profilo psico-attitudinale, in capo ai soggetti che si apprestano a ricoprire una specifica qualifica professionale all’interno dell’Arma dei Carabinieri: dal momento che il possesso dei requisiti fisici e psico-attitudinali deve necessariamente rivestire il carattere dell’attualità, l’ordinamento militare incentiva l’indizione di nuovi concorsi in luogo dello scorrimento di preesistenti graduatorie.
Diversamente argomentando, verrebbero lesi i diritti dei soggetti che non possano partecipare ad un concorso indetto in un determinato anno, per via dell’età anagrafica inferiore al limite minimo prefissato, e, a causa dell’obbligato scorrimento delle graduatorie, non potrebbero partecipare nemmeno ad un eventuale successivo concorso, indetto a distanza di diversi anni per la medesima qualifica professionale, stante il superamento dei limiti di età prescritti dall’ordinamento.
2.4 Inoltre, non può sottovalutarsi un ulteriore elemento che consente di affermare la necessaria cadenza periodica o, più precisamente, annuale del concorso oggetto dell’odierno contenzioso: il Codice dell’Ordinamento Militare, infatti, dispone espressamente che “gli organi di vertice dell’Amministrazione della Difesa sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno personale dell’Arma dei Carabinieri” (art. 634) in tal modo imponendo una previsione ciclica delle esigenze di personale. Questa disposizione, in combinato disposto con l’art. 1035 del medesimo d.lgs. n. 66 del 2010 – secondo cui le Commissioni Superiori di Avanzamento sono annualmente riunite per valutare l’operato dei singoli appartenenti alle Forze Armate – determinerebbe la ineludibile necessità di reclutamenti annuali nell’Arma dei Carabinieri. In effetti, la cadenza annuale delle valutazioni finalizzate alla progressione in carriera all’interno dell’Arma dei Carabinieri, mal si concilierebbe con una diversa cadenza di indizione dei concorsi, considerata la sopra esposta necessità di verificare il possesso dei requisiti psico-fisici con il carattere dell’attualità.
2.5 Alla luce delle pregresse considerazioni, risulta logico e non irragionevole l’assunto della Difesa Erariale secondo cui la cadenza annuale o, comunque, periodica dell’indizione del concorso oggetto del presente giudizio, può essere ricavata dall’interpretazione analogica e sistematica delle disposizioni, contenute nel Codice dell’Ordinamento Militare, dedicate precipuamente all’Arma dei Carabinieri. In effetti, anche se l’art. 35 d.lgs. n. 199 del 1995, a differenza dell’art. 679 d.lgs. n. 66 del 2010, indica espressamente l’indizione annuale dei concorsi per l’immissione nel ruolo di ispettori della Guardia di Finanza, l’esigenza di valutare il possesso attuale dei requisiti psico-attitudinali degli aspiranti ispettori rimane intatta in entrambi i casi. A ben vedere, dunque, ci si troverebbe dinanzi ad uno dei casi di “peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico”: questi ultimi, in connessione a specifiche disposizioni di settore e secondo i principi esposti dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 2011, da un lato, determinano una regressione del principio della prevalenza dell’istituto dello scorrimento in luogo dell’indizione di nuovi concorsi, e, dall’altro lato, non impongono all’Amministrazione uno stringente obbligo motivazionale in merito alla scelta effettuata per il reclutamento.
In virtù di quanto chiarito, il Collegio non ritiene di condividere quanto affermato dagli appellati circa la carenza motivazionale rilevata nel bando di concorso impugnato in primo grado, in quanto la scelta dell’Amministrazione non doveva essere giustificata in modo stringente, stante la necessità di indizione periodica del concorso di cui trattasi.
3. In definitiva, l’appello va accolto e, per l’effetto, la sentenza di primo grado va riformata nei sensi di cui sopra.
Le spese del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate fra le parti, stante la complessità della vicenda contenziosa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto:
1. accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado;
2. compensa le spese del doppio grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2015 con l’intervento dei magistrati:
Goffredo Zaccardi, Presidente
Nicola Russo, Consigliere, Estensore
Diego Sabatino, Consigliere
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 15/09/2015.
