CORTE
COSTITUZIONALE
Sentenza
numero 105/2001
Oggetto:
“La
legge Turco-Napolitano (d.l.vo 286/1998) non è
incostituzionale. Tuttavia richiede un’interpretazione adeguatrice
dei suoi contenuti ai precetti costituzionali”.
depositata
il 10 aprile 2001
nei
giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 13,
commi 4, 5 e 6, e dell’articolo 14, commi 4 e 5, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla
condizione dello straniero), promossi con sei ordinanze del 2
novembre 2000 (r.o. dal n. 762 al n. 767 del 2000), otto del 4
novembre 2000 (r.o. dal n. 768 al n. 775 del 2000) e tredici del 6
novembre 2000 (r.o. dal n. 776 al n. 788 del 2000) dal Tribunale di
Milano, in composizione monocratica, iscritte nel registro ordinanze
2000 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49,
prima serie speciale, dell’anno 2000.
Visti
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nella camera di consiglio del 21 febbraio 2001 il Giudice relatore
Carlo Mezzanotte.
Ritenuto
in fatto
1.
— Con sei ordinanze in data 2 novembre 2000 (r.o. dal n. 762 al
n. 767 del 2000) e con otto ordinanze in data 4 novembre 2000 (r.o.
dal n. 768 al n. 775 del 2000), tutte di analogo contenuto, il
Tribunale di Milano, in composizione monocratica, ha sollevato, in
riferimento all’articolo 13, secondo e terzo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell’articolo 13, commi 4, 5 e 6, e dell’articolo 14, commi
4 e 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), nella parte in cui non
prevedono: – che la mancata convalida del trattenimento, in caso
di insussistenza dei presupposti di cui all’articolo 13 del
d.lgs. n. 286 del 1998, elida gli effetti del provvedimento di
accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza pubblica; – che
il provvedimento di accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza
pubblica sia comunicato all’autorità giudiziaria ed
assoggettato a convalida entro 48 ore da parte di tale autorità.
Quanto
alla rilevanza, in tutte le ordinanze si osserva che il giudizio di
convalida del trattenimento presso il centro di permanenza temporanea
e di assistenza non può “essere portato a compimento in
difetto della pregiudiziale risoluzione del dubbio di
costituzionalità gravante sull’accompagnamento coatto
alla frontiera disposto in via amministrativa”, accompagnamento
del quale, in sede di convalida, devono essere accertati i
presupposti di validità ai sensi dell’articolo 14, comma
4, del decreto legislativo n. 286 del 1998.
Quanto
alla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale, i remittenti rilevano che il trattenimento dello
straniero presso i centri di permanenza ed assistenza di cui al
citato articolo 14 è finalizzato ad assicurare effettività
alla normativa in tema di allontanamento e presuppone che
all’espulsione debba farsi luogo con accompagnamento alla
frontiera a mezzo della forza pubblica. Quest’ultimo, rendendo
suscettibile di coercitiva esecuzione il provvedimento di espulsione,
inciderebbe sulla libertà personale e dovrebbe essere
assoggettato alle garanzie poste dall’articolo 13 della
Costituzione. Sul punto il Tribunale di Milano richiama il costante
orientamento della giurisprudenza costituzionale che, distinguendo la
diversa sfera di operatività dei precetti posti dagli articoli
13 e 16 della Costituzione, ha individuato l’elemento
qualificante della restrizione della libertà personale
nell’assoggettamento all’altrui potere.
I
remittenti – premesso che la prerogativa costituzionale
dell’articolo 13, concernendo un diritto inviolabile e
fondamentale, compete anche allo straniero – lamentano che i
casi di accompagnamento alla frontiera conseguenti a provvedimenti di
espulsione amministrativa violerebbero la riserva di giurisdizione
per la mancata previsione di un provvedimento dell’autorità
giudiziaria che dia le ragioni di quella misura, preventivamente ex
articolo 13, secondo comma, della Costituzione, ovvero
successivamente, mediante convalida del giudice entro quarantotto
ore, a seguito di comunicazione da parte dell’autorità di
pubblica sicurezza ex articolo 13, terzo comma, della Costituzione.
Inoltre,
la violazione della riserva di giurisdizione, di immediata
rilevabilità nell’ipotesi in cui lo straniero espulso
venga effettivamente accompagnato alla frontiera a mezzo della forza
pubblica (in questo caso il giudice non ne viene neanche informato),
sussisterebbe, ad avviso dei remittenti, anche quando lo straniero,
per l’impossibilità di eseguire con immediatezza
l’espulsione, venga trattenuto ai sensi dell’articolo 14,
comma 1, del decreto legislativo n. 286 del 1998 presso un centro di
permanenza temporanea e assistenza. Infatti, nonostante l’articolo
14, comma 4, prescriva al giudice della convalida di valutare la
sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 13 del medesimo
decreto, oggetto della convalida sarebbe solo il provvedimento di
trattenimento presso il centro. Ciò sarebbe confermato, oltre
che dalla lettera del citato articolo 14, comma 4, che sembrerebbe
riferirsi al solo “provvedimento del questore”, anche dal
rilievo che la mancata convalida del trattenimento non travolgerebbe
il provvedimento di “espulsione con accompagnamento”, che
continuerebbe così a gravare sullo straniero.
2.
— Con altre tredici ordinanze di analogo contenuto in data 6
novembre 2000 (r.o. dal n. 776 al n. 788 del 2000), il Tribunale di
Milano, in composizione monocratica, ha sollevato identica questione
di legittimità costituzionale degli articoli 13, commi 4, 5 e
6, e 14, commi 4 e 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286,
in riferimento all’articolo 13, secondo e terzo comma, della
Costituzione.
La
questione è prospettata negli stessi termini e con le stesse
argomentazioni delle ordinanze di cui al punto che precede.
Nelle
tredici ordinanze in esame il Tribunale di Milano ha sollevato
altresì, sempre in riferimento all’articolo 13, secondo e
terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale del solo comma 5 dell’articolo 14 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, “nella parte in cui prevede
che la convalida del provvedimento del questore comporta la
permanenza nel centro per un periodo di complessivi venti giorni e
non prevede che la permanenza nel centro consegua a provvedimento
motivato dell’autorità giudiziaria per il periodo di
tempo da questa indicato, nel rispetto del limite massimo di venti
giorni”.
Ad
avviso del giudice a quo, la permanenza presso i centri (il
cosiddetto “trattenimento”) sarebbe misura dall’evidente
carattere forzoso, come dimostrato: dall’assoluto divieto per lo
straniero di allontanarsi dal centro [art. 21, comma 1, del d.P.R. 31
agosto 1999, n. 394 (Regolamento recante norme di attuazione del
testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a
norma dell’articolo 1, comma 6, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286)]; dalla previsione del potere del questore di
ripristinare la misura del trattenimento senza ritardo, con l’ausilio
della forza pubblica, in caso di indebito allontanamento (art. 14,
comma 7, del d.lgs. n. 286 del 1998); dall’attribuzione al
questore della responsabilità delle misure occorrenti per la
sicurezza e l’ordine pubblico del centro, nonché di
quelle necessarie per impedire l’indebito allontanamento e per
ripristinare la misura (art. 21, comma 9, del d.P.R. n. 394 del
1999).
In
sostanza, prosegue il remittente, il trattenimento – pur
effettuato in strutture che non fanno capo all’amministrazione
penitenziaria, ma a quella del Ministero dell’interno –
integrerebbe una forma di detenzione amministrativa che dovrebbe
ricadere sotto il disposto dell’articolo 13, secondo comma,
della Costituzione ed essere quindi fondata su un atto motivato
dell’autorità giudiziaria, che non si limiti alla pura
convalida dell’operato dell’autorità di pubblica
sicurezza.
In
tal senso, la disposizione censurata, che prevede la convalida del
trattenimento, stabilendo che essa “comporta” la permanenza
nel centro per un periodo di complessivi venti giorni, contrasterebbe
con l’articolo 13 della Costituzione, in quanto attribuirebbe a
tale provvedimento non solo la funzione di ratificare l’operato
dell’autorità di pubblica sicurezza, ma anche quella di
legittimare per il futuro la privazione della libertà
personale, per un periodo di tempo predeterminato.
Il
contrasto sarebbe ancor più evidente ove si consideri che il
giudice non potrebbe in alcun modo valutare entro quali limiti il
sacrificio della libertà del trattenuto sia giustificato alla
luce delle ragioni indicate nel primo comma dell’articolo 14 del
decreto legislativo n. 286 del 1998.
Quand’anche
questo vaglio fosse reso possibile dalle generiche indicazioni sul
punto fornite dall’autorità di pubblica sicurezza –
conclude il giudice a quo –, la disciplina in esame non
consentirebbe comunque al giudice di limitare la durata del
trattenimento al periodo di tempo ritenuto congruo rispetto alle
concrete esigenze del caso. Né, successivamente alla
convalida, sarebbe possibile per il giudice far cessare il
trattenimento allorché ne venissero meno i presupposti o
qualora esso si protraesse oltre i termini.
3.
— E’ intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, e ha chiesto che la questione sia dichiarata
inammissibile o non fondata.
Secondo
la difesa erariale sarebbe erroneo il presupposto da cui muove il
remittente, e cioè che l’accompagnamento alla frontiera
incida sulla libertà personale dello straniero. L’Avvocatura,
premesso che le coazioni fisiche di lieve entità non
sembrerebbero lesive del disposto dell’articolo 13 della
Costituzione, rileva che l’accompagnamento avrebbe carattere
meramente accessorio rispetto al provvedimento principale di
espulsione, di cui determinerebbe le modalità esecutive. In
particolare, il provvedimento espulsivo si sostanzierebbe nell’ordine
allo straniero di abbandonare il suolo nazionale, mentre
l’accompagnamento coattivo sarebbe una modalità esecutiva
complementare a tale ordine e, consistendo nella individuazione ed
esecuzione di un itinerario obbligatorio, inciderebbe soltanto sulla
libertà di circolazione.
Peraltro,
una simile limitazione della libertà di circolazione dello
straniero sarebbe coerente con le garanzie previste dalla
Costituzione, corrispondendo a precise e ragionevoli esigenze di
tutela della sicurezza pubblica: la necessità di prevenire il
ritorno a situazioni di clandestinità e quella di garantire la
tenuta del sistema di contrasto dell’immigrazione illegale
integrerebbero, infatti, – secondo la difesa dello Stato –
i motivi di sicurezza che giustificano la limitazione della libertà
di circolazione.
Ad
avviso dell’Avvocatura, la questione sarebbe comunque infondata
anche qualora si ritenesse che l’accompagnamento coattivo
determini una restrizione della libertà personale, perché
la durata dell’accompagnamento sarebbe circoscritta al tempo
strettamente necessario allo svolgimento del tragitto fino alla
frontiera e ricorrerebbero le ragioni di necessità ed urgenza
che abilitano l’autorità di pubblica sicurezza ad
adottare provvedimenti restrittivi della libertà personale.
In
relazione a tale profilo, l’Avvocatura aggiunge che l’esigenza,
ineludibile da parte dello Stato, di presidiare le proprie frontiere
e quella di predisporre un ordinato flusso migratorio ed una adeguata
accoglienza giustificherebbero il sacrificio minimo della libertà
personale imposto allo straniero con l’accompagnamento coattivo.
In
ogni caso, secondo la difesa erariale, nelle ipotesi di trattenimento
nei centri di permanenza temporanea non si verificherebbe alcuna
violazione della riserva di giurisdizione. Il giudice, infatti,
all’atto della convalida del trattenimento nel centro, sarebbe
chiamato a valutare i presupposti di cui agli articoli 13 e 14 del
d.lgs. n. 286 del 1998 e quindi la sussistenza delle condizioni per
poter effettuare un’espulsione con accompagnamento alla
frontiera, sicché, in definitiva, dovrebbe pronunciarsi, oltre
che sulla legittimità del trattenimento, anche su quella della
misura dell’accompagnamento; pertanto, poiché la misura
del trattenimento, così come prevista dall’articolo 14,
avrebbe ragione di esistere esclusivamente quale presupposto del
successivo accompagnamento in frontiera, l’Avvocatura conclude
affermando che la convalida del trattenimento comporterebbe anche
quella del provvedimento di accompagnamento alla frontiera, che non
potrebbe ritenersi sottratto al sindacato del giudice.
Considerato
in diritto
1.
— Sollecitata da sei ordinanze del Tribunale di Milano, in
composizione monocratica, del 2 novembre 2000 (r.o. dal n. 762 al n.
767 del 2000), otto del 4 novembre 2000 (r.o. dal n. 768 al n. 775
del 2000) e tredici del 6 novembre 2000 (r.o. dal n. 776 al n. 788
del 2000), questa Corte è chiamata a pronunciarsi sulla
legittimità, in riferimento all’articolo 13, secondo e
terzo comma, della Costituzione, dell’articolo 13, commi 4, 5 e
6, e dell’articolo 14, commi 4 e 5, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero). Poiché le ordinanze propongono la medesima
questione o questioni connesse, i relativi giudizi debbono essere
riuniti per essere decisi congiuntamente.
2.
— Prima di dare conto dei temi affrontati dalle ordinanze di
rimessione, è opportuno richiamare, nelle sue linee
essenziali, il quadro legislativo dal quale prendono le mosse le
questioni di legittimità costituzionale proposte dal Tribunale
di Milano. L’articolo 10 del decreto legislativo n. 286 del 1998
prevede che la polizia di frontiera può respingere gli
stranieri che si presentano ai valichi di frontiera senza i requisiti
per l’ingresso nel territorio dello Stato. Il respingimento con
accompagnamento alla frontiera è altresì disposto dal
questore nei confronti degli stranieri che, entrando in Italia
sottraendosi ai controlli di frontiera, sono fermati all’ingresso
o subito dopo o sono stati temporaneamente ammessi nel
territorio per necessità di pubblico soccorso. Il successivo
articolo 13 disciplina, invece, l’espulsione amministrativa
dello straniero, che è disposta in ogni caso con decreto
motivato (art. 13, comma 3) e può avvenire in due modi:
mediante intimazione a lasciare il territorio dello Stato entro il
termine di quindici giorni e ad osservare le prescrizioni per il
viaggio e per la presentazione all’ufficio di polizia di
frontiera, oppure mediante accompagnamento alla frontiera a mezzo
della forza pubblica. A quest’ultima modalità si ricorre
sempre quando l’espulsione sia stata disposta dal Ministro
dell’interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello
Stato, ovvero quando lo straniero si sia trattenuto indebitamente nel
territorio dello Stato oltre il termine fissato con l’intimazione
[art. 13, comma 4, lettera a)]. In tutti gli altri casi
l’accompagnamento alla frontiera, pur essendo materialmente
eseguito, come nei casi precedenti, dal questore, è
riconducibile ad un provvedimento del prefetto, il quale, in sede di
adozione del provvedimento di espulsione, potrà disporre che
essa sia eseguita mediante accompagnamento solo ove ritenga
sussistente, tenuto conto di circostanze obiettive riguardanti
l’inserimento sociale, familiare e lavorativo dello straniero,
un concreto pericolo che questi si sottragga all’esecuzione del
provvedimento. In particolare, il decreto di espulsione adottato dal
prefetto ai sensi dell’articolo 13, comma 2, cui si accompagni
una motivazione circostanziata circa le ragioni che lo hanno indotto
ad optare per la espulsione immediata con accompagnamento alla
frontiera anziché per quella differita con intimazione, è
il presupposto per l’esecuzione dell’accompagnamento nei
confronti dello straniero che sia entrato nel territorio dello Stato
sottraendosi ai controlli di frontiera o non sia stato immediatamente
respinto e sia privo di valido documento attestante la sua identità
e nazionalità [art. 13, comma 2, lettera a), e comma 5]; dello
straniero che si sia trattenuto nel territorio dello Stato senza aver
richiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto, salvo che
il ritardo sia dipeso da forza maggiore, o il cui permesso di
soggiorno sia stato revocato o annullato o sia scaduto da più
di sessanta giorni senza che ne sia stato chiesto il rinnovo [art.
13, comma 2, lettera b), e comma 6]; infine, dello straniero che
appartenga a categorie di persone pericolose [art. 13, comma 2,
lettera c), e comma 4, lettera b)].
Avverso
i provvedimenti di espulsione adottati dal prefetto è dato
ricorso al giudice ordinario (art. 13, commi 8, 9 e 10), mentre il
decreto di espulsione emesso dal Ministro dell’interno per
ragioni di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato può
essere impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sede di Roma (art. 13, comma 11, del d.lgs. n. 286 del 1998).
Secondo
l’articolo 14 del medesimo d.lgs. n. 286 del 1998, quando non
sia possibile eseguire con immediatezza il provvedimento di
espulsione amministrativa mediante accompagnamento alla frontiera
ovvero il respingimento, perché occorre procedere al soccorso
dello straniero, ad accertamenti supplementari in ordine alla sua
identità o nazionalità ovvero all’acquisizione di
documenti di viaggio, o ancora per l’indisponibilità del
vettore o di altro mezzo di trasporto idoneo, il questore dispone che
lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario
presso il centro di permanenza temporanea e di assistenza più
vicino. Il provvedimento che dispone il trattenimento deve essere
trasmesso al giudice senza ritardo e comunque entro le quarantotto
ore dalla sua adozione affinché lo convalidi nelle successive
quarantotto ore, ove ne sussistano i presupposti e sentito
l’interessato. La mancata convalida comporta la perdita di
efficacia del provvedimento, mentre la convalida legittima il
trattenimento per un periodo di complessivi venti giorni, prorogabili
dal giudice, su richiesta del questore, di ulteriori dieci giorni.
3.
— Così sommariamente ricostruita la disciplina della
espulsione amministrativa, va rilevato che in tutti i procedimenti
che hanno dato origine alle questioni di legittimità
costituzionale si versa in ipotesi di convalida di trattenimento che
conseguono ad espulsioni amministrative disposte dal prefetto; resta
pertanto estranea al presente giudizio la disciplina dell’espulsione
amministrativa per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello
Stato, di competenza del Ministro dell’interno.
In
tutte le ordinanze si assume la violazione dell’articolo 13,
secondo comma, della Costituzione, sul rilievo che oggetto della
convalida di cui all’articolo 14, comma 4, sarebbe soltanto il
provvedimento che dispone il trattenimento presso il centro di
permanenza temporanea e assistenza e che quindi sfuggirebbe al vaglio
del giudice della convalida la misura dell’accompagnamento alla
frontiera a mezzo della forza pubblica quale modalità di
esecuzione di una espulsione amministrativa; in via subordinata si
rileva che, pure a voler ritenere che il controllo del giudice abbia
ad oggetto anche l’accompagnamento, questo non verrebbe travolto
dal diniego di convalida del trattenimento.
Qualche
passaggio argomentativo e una certa ambiguità nella
formulazione dei dispositivi potrebbero indurre a ritenere che la
censura proposta come principale sia diretta contro il provvedimento
di accompagnamento alla frontiera in sé, anche
indipendentemente dall’esistenza di un provvedimento di
trattenimento da convalidare. Tuttavia il requisito della rilevanza
impone di interpretare le ordinanze di rimessione nel senso che con
esse ci si limiti a dolersi del fatto che, in sede di convalida del
trattenimento presso il centro di permanenza, non sia consentita al
giudice la verifica della legittimità dell’accompagnamento
alla frontiera. Diversamente, le ordinanze, in parte qua, non
potrebbero sottrarsi alla sanzione della inammissibilità,
giacché nel procedimento di convalida ex articolo 14, comma 4,
può venire in considerazione solo il provvedimento di
espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza
pubblica cui faccia seguito una misura di trattenimento.
4.
— La questione, la cui consistenza si è ora precisata,
deve essere dichiarata non fondata nei sensi di cui appresso si dirà.
Il
trattenimento dello straniero presso i centri di permanenza
temporanea e assistenza è misura incidente sulla libertà
personale, che non può essere adottata al di fuori delle
garanzie dell’articolo 13 della Costituzione. Si può
forse dubitare se esso sia o meno da includere nelle misure
restrittive tipiche espressamente menzionate dall’articolo 13; e
tale dubbio può essere in parte alimentato dalla
considerazione che il legislatore ha avuto cura di evitare, anche sul
piano terminologico, l’identificazione con istituti familiari al
diritto penale, assegnando al trattenimento anche finalità di
assistenza e prevedendo per esso un regime diverso da quello
penitenziario. Tuttavia, se si ha riguardo al suo contenuto, il
trattenimento è quantomeno da ricondurre alle “altre
restrizioni della libertà personale”, di cui pure si fa
menzione nell’articolo 13 della Costituzione. Lo si evince dal
comma 7 dell’articolo 14, secondo il quale il questore,
avvalendosi della forza pubblica, adotta efficaci misure di vigilanza
affinché lo straniero non si allontani indebitamente dal
centro e provvede a ripristinare senza ritardo la misura ove questa
venga violata.
Si
determina dunque nel caso del trattenimento, anche quando questo non
sia disgiunto da una finalità di assistenza, quella
mortificazione della dignità dell’uomo che si verifica in
ogni evenienza di assoggettamento fisico all’altrui potere e che
è indice sicuro dell’attinenza della misura alla sfera
della libertà personale.
Né
potrebbe dirsi che le garanzie dell’articolo 13 della
Costituzione subiscano attenuazioni rispetto agli stranieri, in vista
della tutela di altri beni costituzionalmente rilevanti. Per quanto
gli interessi pubblici incidenti sulla materia della immigrazione
siano molteplici e per quanto possano essere percepiti come gravi i
problemi di sicurezza e di ordine pubblico connessi a flussi
migratori incontrollati, non può risultarne minimamente
scalfito il carattere universale della libertà personale, che,
al pari degli altri diritti che la Costituzione proclama inviolabili,
spetta ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità
politica, ma in quanto esseri umani. Che un tale ordine di idee abbia
ispirato la disciplina dell’istituto emerge del resto dallo
stesso articolo 14 censurato, là dove, con evidente
riecheggiamento della disciplina dell’articolo 13, terzo comma,
della Costituzione, e della riserva di giurisdizione in esso
contenuta, si prevede che il provvedimento di trattenimento
dell’autorità di pubblica sicurezza deve essere
comunicato entro quarantotto ore all’autorità giudiziaria
e che, se questa non lo convalida nelle successive quarantotto ore,
esso cessa di avere ogni effetto.
5.
— E’ dunque in questo contesto normativo – in cui la
formulazione dell’articolo 13, terzo comma, della Costituzione,
con riferimento alla misura del trattenimento, appare dalla legge
ricalcata alla lettera – che devono essere valutate le censure mosse
dai remittenti, secondo i quali il giudice della convalida non
potrebbe estendere la propria valutazione all’accompagnamento,
giacché questo rimarrebbe estraneo al procedimento
giurisdizionale, e in ogni caso la sanzione dell’inefficacia
conseguente alla mancata convalida del trattenimento non
riguarderebbe anche l’accompagnamento alla frontiera.
Una
simile interpretazione, sorretta da argomenti testuali assai labili,
non può essere condivisa. Secondo le ordinanze di rimessione,
l’articolo 14, comma 4, quando, riferendosi all’oggetto
della convalida, usa il termine “provvedimento” al
singolare, intenderebbe fare esclusivo riferimento al provvedimento
del questore, autorità competente a disporre il trattenimento,
e non anche all’accompagnamento alla frontiera (potenzialmente
riconducibile a provvedimenti di più autorità), il
quale continuerebbe così a gravare sullo straniero nonostante
la mancata convalida. A tale argomentazione è agevole opporre,
già sul piano letterale, che l’articolo 14, comma 4,
stabilisce che il giudice convalida il provvedimento del questore,
sentito l’interessato, solo “ove ritenga sussistenti i
presupposti di cui all’articolo 13 ed al presente articolo”.
Da ciò è possibile desumere che il controllo del
giudice investe non solo il trattenimento, ma anche l’espulsione
amministrativa nella sua specifica modalità di esecuzione
consistente nell’accompagnamento alla frontiera a mezzo della
forza pubblica, regolata dall’articolo 13.
Ulteriormente
seguendo questa linea argomentativa, tendente a valorizzare dati
testuali, non può essere trascurato il fatto che l’articolo
14, comma 3, dispone che il questore del luogo in cui si trova il
centro trasmetta al giudice copia degli “atti”: non quindi
del solo provvedimento di trattenimento, ma di tutti gli atti del
procedimento, incluso evidentemente il provvedimento di espulsione
amministrativa corredato dalle valutazioni del prefetto sulle
circostanze che lo hanno indotto a ritenere che lo straniero potesse
sottrarsi all’esecuzione di una semplice intimazione e lo hanno
persuaso a scegliere l’accompagnamento immediato come modo di
esecuzione dell’espulsione. Un simile onere di trasmissione,
entro il termine perentorio di quarantotto ore, non può avere
altro significato se non quello di rendere possibile un controllo
giurisdizionale pieno, e non un riscontro meramente esteriore, quale
si avrebbe se il giudice della convalida potesse limitarsi ad
accertare l’esistenza di un provvedimento di espulsione
purchessia. Il giudice dovrà infatti rifiutare la convalida
tanto nel caso in cui un provvedimento di espulsione con
accompagnamento manchi del tutto, quanto in quello in cui tale
provvedimento, ancorché esistente, sia stato adottato al di
fuori delle condizioni previste dalla legge.
Se
a questi argomenti testuali si affiancano considerazioni di ordine
sistematico circa la collocazione e la funzione della misura del
trattenimento nel procedimento di espulsione amministrativa,
l’interpretazione restrittiva dei poteri del giudice della
convalida fatta propria dalle ordinanze di rimessione si conferma
priva di ogni consistenza. Il trattenimento costituisce la modalità
organizzativa prescelta dal legislatore per rendere possibile, nei
casi tassativamente previsti dall’articolo 14, comma 1, che lo
straniero, destinatario di un provvedimento di espulsione, sia
accompagnato alla frontiera ed allontanato dal territorio nazionale.
Il decreto di espulsione con accompagnamento, che, giova ribadire, ai
sensi dell’articolo 13, comma 3, deve essere motivato,
rappresenta quindi il presupposto indefettibile della misura
restrittiva, e in quanto tale non può restare estraneo al
controllo dell’autorità giudiziaria. Per eliminare ogni
eventuale residuo dubbio basta considerare che l’accompagnamento
inerisce alla materia regolata dall’articolo 13 della
Costituzione, in quanto presenta quel carattere di immediata
coercizione che qualifica, per costante giurisprudenza
costituzionale, le restrizioni della libertà personale e che
vale a differenziarle dalle misure incidenti solo sulla libertà
di circolazione.
E’
proprio muovendo da simili premesse che questa Corte, fin dalla
sentenza n. 2 del 1956, ha affermato che la traduzione del
rimpatriando con foglio di via obbligatorio è misura incidente
sulla libertà personale e, nella più recente sentenza
n. 210 del 1995, ha negato che l’ordine di rimpatrio comporti
lesione dei beni protetti dall’articolo 13 della Costituzione,
in considerazione del carattere obbligatorio, ma non coercitivo, che
tale ordine presenta. Ancora, sulla distinzione tra mera
obbligatorietà e coercitività della misura si è
basata la sentenza n. 194 del 1996, in tema di accompagnamento per i
necessari accertamenti tossicologici del conducente di un veicolo in
condizioni di alterazione fisica o psichica che si possano
ragionevolmente ritenere correlate all’uso di sostanze
stupefacenti o psicotrope. In quella non lontana decisione, in
effetti, per escludere la attinenza dell’accompagnamento
all’area della libertà personale è stata decisiva
la considerazione che il destinatario della misura può
rifiutarsi di seguire gli agenti, pur esponendosi in tal caso al
rischio di un giudizio e di una sanzione penale, senza però
che l’autorità di polizia possa esercitare alcuna forma
di coazione fisica.
Infine,
in una fattispecie assai vicina a quelle attuali, nella sentenza n.
62 del 1994, l’espulsione con accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica dello straniero sottoposto a custodia
cautelare o in espiazione di una pena detentiva, anche se residua,
non superiore a tre anni, è stata ritenuta misura incidente
sulla libertà personale, sulla premessa, non esplicitata, ma
non per questo meno chiara, che il passaggio dalla condizione di
detenzione ad altra misura coercitiva determinasse una diversità
di grado e non di qualità, identica rimanendo, in entrambe le
ipotesi, la natura del bene costituzionale coinvolto.
Se
pure dunque l’interpretazione prospettata dai remittenti fosse
astrattamente plausibile limitando l’analisi alla sola legge
ordinaria, è comunque la forza del precetto costituzionale
dell’articolo 13 a imporre una accezione piena del controllo che
spetta al giudice della convalida: un controllo che non può
fermarsi ai margini del procedimento di espulsione, ma deve investire
i motivi che hanno indotto l’amministrazione procedente a
disporre quella peculiare modalità esecutiva dell’espulsione
– l’accompagnamento alla frontiera – che è
causa immediata della limitazione della libertà personale
dello straniero e insieme fondamento della successiva misura del
trattenimento.
6.
— Una volta chiarito che il controllo si estende a tutti i
presupposti del trattenimento, è risolta per implicito anche
l’ulteriore questione, posta subordinatamente dai remittenti,
secondo i quali nessuna delle disposizioni censurate prevede
espressamente che il diniego di convalida sia suscettibile di
incidere sul provvedimento di espulsione con accompagnamento.
Anche
in assenza di una espressa previsione in tal senso, non può
dubitarsi che, nell’ipotesi in cui il giudice ritenga
insussistenti o non congruamente motivate le ragioni per le quali
l’autorità di polizia non si sia limitata ad adottare un
provvedimento di espulsione con intimazione, ma abbia disposto
l’esecuzione dell’espulsione mediante accompagnamento alla
frontiera, il diniego di convalida travolgerebbe, insieme al
trattenimento, anche la misura dell’accompagnamento alla
frontiera a mezzo della forza pubblica.
Se
infatti presidio della libertà personale, nel sistema
delineato dall’articolo 13 della Costituzione, è l’atto
motivato dell’autorità giudiziaria, non v’è
alcuna possibilità di sostenere che un atto coercitivo come
l’accompagnamento, che direttamente incide sulla libertà
della persona e che è allegato come presupposto della misura
del trattenimento, possa essere assunto dall’autorità di
polizia come pienamente legittimo e ancora eseguibile quando il
giudice ne abbia accertato l’illegittimità ponendo
proprio tale accertamento a fondamento del diniego di convalida.
7.
— L’articolo 14, comma 5, dell’anzidetto decreto
legislativo, pur menzionato in tutte le ordinanze, è
fatto oggetto di specifica censura soltanto nelle ordinanze dal n.
776 al n. 788 del 2000, che, con una seconda questione, ne denunciano
l’illegittimità, sempre in riferimento all’articolo
13, secondo e terzo comma, della Costituzione “nella parte in
cui prevede che la convalida del provvedimento del questore comporta
la permanenza nel centro per un periodo di complessivi venti giorni e
non prevede che la permanenza nel centro consegua a provvedimento
motivato dell’autorità giudiziaria per il periodo di
tempo da questa indicato, nel rispetto del limite massimo di venti
giorni”.
La
questione è infondata. Il legislatore, con valutazione che non
appare affetta da irragionevolezza, ha ritenuto che, per rimuovere
gli impedimenti all’esecuzione del provvedimento di espulsione,
sia necessario un periodo di tempo che può giungere nel
massimo a venti giorni, prorogabili di ulteriori dieci giorni a
richiesta del questore, limite varcato il quale è da ritenersi
che il trattenimento perda efficacia. Non si tratta di un tempo di
restrizione della libertà personale che deve essere consumato
interamente. E’ infatti previsto dall’articolo 14, comma 1,
del decreto legislativo di cui si tratta che lo straniero deve essere
trattenuto “per il tempo strettamente necessario” e quindi,
concorrendone le condizioni, la misura deve cessare prima dello
spirare del termine ultimo. Il fatto che la convalida si riferisca
all’operato dell’autorità di pubblica sicurezza e,
insieme, costituisca titolo per l’ulteriore trattenimento fino
al limite dei venti giorni, non comporta alcuna violazione della
riserva di giurisdizione posta dall’articolo 13 della
Costituzione, giacché il trattenimento convalidato è
riferibile, sia per la restrizione già subita, sia per il
periodo residuo entro il quale può protrarsi, ad un atto
motivato dell’autorità giudiziaria.
per
questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riuniti
i giudizi,
1)
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell’articolo 13, commi 4,
5 e 6, e dell’articolo 14, comma 4, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), sollevata, in riferimento all’articolo 13, commi
secondo e terzo, della Costituzione, dal Tribunale di Milano, in
composizione monocratica, con le ordinanze indicate in epigrafe;
2)
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell’articolo 14, comma 5, del medesimo decreto
legislativo n. 286 del 1998, sollevata, in riferimento all’articolo
13, commi secondo e terzo, della Costituzione, dal Tribunale di
Milano, in composizione monocratica, con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Roma,
22.3.2001 – 10.4.2001
[Cesare
RUPERTO, Presidente
Carlo
MEZZANOTTE, Redattore]
