L’ANAC, nel parere di precontenzioso, fa il punto sul procedimento di verifica delle offerte anomale, in presenza una offerta eccessivamente bassa.
Alla luce della natura del procedimento di verifica della congruità delle offerte, è legittimo che l’Amministrazione chieda chiarimenti e integrazioni rispetto alla giustificazioni già prodotte.
Nel parere di precontenzioso n. 475 del 23 maggio 2018 l’Autorità prende in esame il procedimento di verifica delle offerte anomale, riprendendo gli approdi delle giurisprudenza sulle caratteristiche di questo sub-procedimento amministrativo.
La natura della valutazione di congruità delle offerte e la sua sindacabilità
Nel parere viene premesso che, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza e dell’Autorità, le valutazioni dell’Amministrazione in ordine agli elementi e alla congruità della offerta sono espressione di un apprezzamento di natura tecnico-discrezionale e possono essere sindacate solo in caso di macroscopica irragionevolezza o di decisivo errore di fatto (Consiglio di Stato, sez. V, 30 marzo 2017, n. 1465; in tal senso, anche ANAC parere n. 84 del 10 aprile 2014, delibera n. 438 del 27 aprile 2017, n. 488 del 3 maggio 2017 e n. 672 del 14 giugno 2017);
L’oggetto della verifica dell’anomalia: l’attendibilità dell’offerta nel suo insieme
In particolare, secondo l’ANAC, la verifica della congruità di un’offerta ha natura globale e sintetica, vertendo sull’attendibilità della medesima nel suo insieme e quindi sulla sua idoneità a fondare un serio affidamento sulla corretta esecuzione dell’appalto, onde il relativo giudizio non ha per oggetto la ricerca di singole inesattezze dell’offerta economica. L’attendibilità dell’offerta va valutata, pertanto, nel suo complesso e non con riferimento a singole voci di prezzo eventualmente ritenute incongrue, avulse dall’incidenza che potrebbero avere sull’offerta economica nel suo insieme.
Conseguentemente, il sindacato può riferirsi alle valutazioni svolte dalla stazione appaltante in sede di verifica dell’anomalia, solamente nei limiti della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, oltre che della congruità della relativa istruttoria, ma non può in alcun modo tradursi in una nuova verifica di merito, trattandosi di questione riservata all’esclusiva discrezionalità (tecnica) dell’amministrazione; né potrebbe essere operata autonomamente una verifica delle singole voci dell’offerta, sovrapponendo così l’idea tecnica di chi opera il sindacato al giudizio – non erroneo né illogico – formulato dall’organo amministrativo cui la legge attribuisce la tutela dell’interesse pubblico nell’apprezzamento del caso concreto, poiché, così facendo, il giudice invaderebbe una sfera propria della PA
La finalità del procedimento di verifica dell’anomalia, l’accertamento la congruità e quindi la serietà delle offerte
a ratio del sub procedimento di verifica dell’anomalia è quella di accertare la serietà, la sostenibilità e la sostanziale affidabilità della proposta contrattuale, in maniera da evitare che l’appalto sia aggiudicato a prezzi eccessivamente bassi, tali da non garantire la qualità e la regolarità dell’esecuzione del contratto oggetto di affidamento e che, per tale ragione, come evidenziato dalla giurisprudenza, in linea di principio il procedimento di verifica di anomalia è avulso da ogni formalismo, essendo improntato alla massima collaborazione tra l’amministrazione appaltante e l’offerente, quale mezzo indispensabile per l’effettiva instaurazione del contraddittorio ed il concreto apprezzamento dell’adeguatezza dell’offerta (TAR Lazio, sez. I-ter, 30 dicembre 2016, n. 9182).
Il corretto svolgimento del procedimento presuppone sì l’immodificabilità dell’offerta, ma la sicura modificabilità delle giustificazioni, nonché l’ammissibilità di giustificazioni sopravvenute e di compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché l’offerta risulti nel suo complesso affidabile al momento dell’aggiudicazione e a tale momento dia garanzia di una seria esecuzione del contratto (cfr, da ultimo, , ma anche Consiglio di Stato, sez. IV, 22 marzo 2013, n. 1633; 23 luglio 2012, n. 4206; sez. V, 20 febbraio 2012, n. 875; sez. VI, 24 agosto 2011, n. 4801; 21 maggio 2009, n. 3146; ANAC delibera n. 672 del 14 giugno 2017);
Natura non sanzionatoria del procedimento di verifica dell’anomalia e obbligo di garantire il pieno contraddittorio con l’impresa
Per valutare se il comportamento del Comune, che aveva permesso all’operatore economico di integrare e chiarire le giustificazioni presentate, l’Autorità fa riferimento ai principi sul contraddittorio nel corso del procedimento di verifica dell’anomalia.
E’ stata chiarita la natura non sanzionatoria del sub-procedimento di verifica di anomalia (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 22 maggio 2015, n. 2573) ed è ormai costante l’orientamento interpretativo per il quale la disciplina delle offerte anomale contenuta nel nuovo codice deve essere interpretata in coerenza con i principi comunitari e, in particolare, con l’articolo 69 della Direttiva n. 2014/24 secondo cui «l’amministrazione aggiudicatrice valuta le informazioni fornite consultando l’offerente», quindi garantendo il pieno contraddittorio con l’impresa anche, se necessario, mediante più passaggi, nella forma ritenuta più opportuna, volti a chiarire i profili ancora dubbi o in contestazione dopo la presentazione delle iniziali giustificazioni scritte (cfr., da ultimo, TAR Marche, 23 gennaio 2017, n. 66; ANAC, delibera n. 1097 del 25 ottobre 2017).
Il soccorso istruttorio nella fase di verifica dell’anomalia, l’integrazione rispetto alle giustificazioni presentate
Alla luce delle considerazioni effettuate, l’ANAC ritiene legittimo il soccorso istruttorio nel corso della verifica dell’anomalia dell’offerta. O meglio, ritiene che l’amministrazione abbia chiesto legittimamente chiarimenti e integrazioni sulle giustificazioni dell’anomalia già presentate, a garanzia del contraddittorio con l’impresa al fine di chiarire i profili dubbi delle iniziali giustificazioni presentate.
In particolare, si legge nel parere che il procedimento di instaurazione del contraddittorio finalizzato alla valutazione dell’affidabilità dell’offerta nel suo complesso, anche eventualmente attraverso modificazione o integrazione di giustificazioni, sia conforme agli indirizzi ermeneutici elaborati in materia.
In allegato il Parere di Precontenzioso Anac Delibera n. 475 del 23 maggio 2018
