Il Consiglio di Stato si pronuncia sulla decorrenza dei termini per impugnare un provvedimento amministrativo in presenza di una pubblicazione elettronica sul sito web della Pubblica Amministrazione, sancendo che la pubblicazione telematica dell’atto costituisce una forma di pubblicità in grado di integrare di per sé gli estremi della conoscenza erga omnes dell’atto pubblicato e di far decorrere il termine decadenziale di impugnazione solo quando sia prevista e prescritta da specifiche determinazioni normative.
Infatti le norme in tema di pubblicazione telematica degli atti devono essere applicate con particolare cautela e, quindi, sottostare ad un canone di interpretazione restrittiva, in particolare modo nel momento in cui si tratta di determinare (in via interpretativa) gli effetti di conoscenza legale associabili o meno a siffatta tipologia di esternazione comunicativa ( Cons. Stato, sez. III, 28 settembre 2018, n. 5570)
Nel caso oggetto della sentenza veniva messa sostenuta l’irricevibilità del ricorso di primo grado, in quanto notificato oltre i 60 giorni dalla pubblicazione on-line della delibera individuata dal Tar come il provvedimento presupposto immediatamente lesivo dell’interesse azionato in giudizio.
Tuttavia se il giudice di primo grado aveva ritenuto che la pubblicazione della delibera sul sito web aziendale è valsa ad integrare una valida modalità di conoscenza legale dell’atto, opponibile erga omnes, il Consiglio di Stato è di avviso opposto ritenendo che la pubblicazione del provvedimento sul sito telematico dell’amministrazione non è valsa, in questo caso, a far decorrere i termini per l’impugnazione dell’atto.
E infatti ai fini della presunzione di piena conoscenza dell’atto da parte di tutti i cittadini occorre pur sempre che l’atto in questione sia soggetto al regime di pubblicità legale sulla base di specifiche disposizioni normative.
La pubblicità dichiarativa valida ai fini della piena conoscenza dell’atto e la differenza tra conoscibilità dell’atto e esecutività
Con riguardo al tema dell’integrazione di una efficace pubblicità dichiarativa valida ai fini della valutazione di piena conoscenza dell’atto, il Collegio chiarisce che l’effetto conoscitivo opponibile erga omnes deve poggiare su una specifica disciplina di legge – sicché la pubblicazione sul sito istituzionale on line dell’ente che adotta l’atto, in mancanza di una disposizione normativa che attribuisca valore ufficiale a tale forma di ostensione, non può fondare alcuna presunzione legale di conoscenza.
In questo senso i giudici di Palazzo Spada hanno inteso il disposto dell’art. 32 L. 69/2009 (cfr. Cons. Stato, sez. V, 08 maggio 2018, n. 2757 e 27 agosto 2014, n. 4384), nonché la previsione generale contenuta all’articolo 54, comma 4bis, del Codice dell’amministrazione digitale 82 del 2005 secondo cui “la pubblicazione telematica produce effetti di pubblicità legale nei casi e nei modi espressamente previsti dall’ordinamento”.
Pertanto la conclusione è che la pubblicazione telematica dell’atto solo quando sia prevista e prescritta da specifiche determinazioni normative costituisce una forma di pubblicità in grado di integrare di per sé gli estremi della conoscenza erga omnes dell’atto pubblicato e di far decorrere il termine decadenziale di impugnazione (Cons. Stato, sez. V, 30 novembre 2015, n. 5398; Id., sez. IV, 26 aprile 2006, n. 2287).
Nel caso dinnanzi al Consiglio di Stato la pubblicazione della delibera avrebbe rilevanza unicamente come pubblicità notizia e ai fini del conferimento dell’esecutività all’atto pubblicato, ma non varrebbe a determinarne la conoscenza erga omnes.
Infatti i concetti di esecutività e conoscenza legale dell’atto amministrativo non sono coincidenti e automaticamente sovrapponibili (Cons. Stato, sez. V, 17 novembre 2009, n. 7151) – il che induce a ritenere che la pubblicità funzionale all’acquisizione di esecutività dell’atto non debba necessariamente assolvere anche alla funzione di rendere opponibili ai terzi, ai fini della decorrenza del termine per impugnare, i fatti per i quali cui essa è prevista.
Le osservazioni generali sulle norme in tema di pubblicazione online e le ragioni di particolare cautela secondo il Consiglio di Stato
Come per chiudere il ragionamento, il Consiglio di Stato conclude affermando che le norme in tema di pubblicazione telematica degli atti devono essere applicate con particolare cautela e, quindi, sottostare ad un canone di interpretazione restrittiva, in particolare modo nel momento in cui si tratta di determinare (in via interpretativa) gli effetti di conoscenza legale associabili o meno a siffatta tipologia di esternazione comunicativa.
Le ragioni di cautela elencate nella sentenza sono le seguenti:
a) la mancanza di una disposizione di carattere generale in grado di equiparare, nella loro efficacia giuridica, tutte le variegate forme di pubblicità degli atti;
b) l’esigenza di garantire, con regole chiare e uniformi, standard tecnici di adeguata e omogenea visibilità dei dati pubblicizzati sui siti telematici, nei diversi settori e ambiti operativi dell’azione pubblica;
c) la constatazione di una diversa propensione al mezzo telematico che si riscontra nei differenti ambiti del diritto pubblico, anche in ragione dell’eterogeneo grado di specializzazione professionale dei soggetti che vi operano e agiscono;
d) la notevole rilevanza degli interessi implicati nella materia in esame, in particolar modo per quanto concerne l’incidenza che la conoscenza legale dell’atto assume ai fini della decorrenza del termine utile per l’impugnazione degli atti soggetti a pubblicità;
e) la conseguenza necessità di privilegiare, in presenza di dubbi esegetici aventi effetti sul regime decadenziale dall’azione impugnatoria, l’opzione meno sfavorevole per l’esercizio del diritto di difesa e, quindi, maggiormente conforme ai principi costituzionali espressi dagli artt. 24, 111 e 113 Cost., nonché al principio di effettività della tutela giurisdizionale.
L’insieme di considerazioni sin qui richiamate fa percepire la razionalità dell’orientamento normativo inteso ad incrementare in modo selettivo l’accesso a forme innovative di pubblicità, mediante disposizioni ad hoc (quale quelle che si rinvengono, ad esempio, nella materia degli appalti pubblici), variamente calibrate in relazione allo specifico contesto disciplinare di volta in volta considerato.
In allegato Cons. Stato, sez. III, 28 settembre 2018, n. 5570
