La Corte Costituzionale ha stabilito che la presentazione dell’istanza di prelievo, nel processo amministrativo, non può essere una condizione necessaria per richiedere il risarcimento per l’eccessiva durata del processo (c.d. Ricorso Legge Pinto), ma un tale elemento potrà assumere rilievo soltanto ai fini della quantificazione dell’indennizzo ex lege n. 89 del 2001.
Sentenza Corte Costituzionale n. 34 del 6.03.2019
Il ricorso Legge Pinto e l’illegittimità costituzionale della necessaria presentazione dell’istanza di prelievo quale rimedio preventivo all’irragionevole durata del processo amministrativo.
I. Premessa
La legge 89/2001 e successive modifiche, meglio nota come “Legge Pinto”, ha affermato in ambito nazionale un principio già riconosciuto in ambito europeo, dall’art. 6 CEDU, e cioè il riconoscimento di un’equa riparazione alle parti processuali a seguito dalla lesione del loro diritto alla definizione del processo in un termine ragionevole.
Tale diritto viene riconosciuto alle parti oltre che nel processo penale e civile anche nel processo amministrativo.
II. I rimedi preventivi come condizione di procedibilità. Valore dell’istanza di prelievo nei giudizi di equa riparazione per lesione del diritto alla ragionevole durata del processo amministrativo.
Oggetto di questa disamina è capire quali siano i requisiti per poter proporre un ricorso Legge Pinto volto ad ottenere un’equa riparazione nel caso in cui un giudizio amministrativo non si sia concluso nei termini definiti dalla legge come “ragionevoli”. Più precisamente, in questo articolo, si vuole affrontare un tema che ha interessato molti giudici italiani negli ultimi mesi e cioè se è costituzionalmente legittimo dichiarare improponibile un ricorso Legge Pinto per il solo fatto che non sia stata presentata “istanza di prelievo” nel procedimento amministrativo presupposto, riconoscendo pertanto alla stessa valore di rimedio preventivo necessario ai fini della richiesta della riparazione.
Sul punto, è recentissima la sentenza della Corte Costituzionale n. 34 del 2019, depositata il 6.03.2019, che ha affrontato questo tema caldo in giurisprudenza atteso che è la stessa Corte Costituzionale a sottolineare nella premessa che vi sono state ben quindici ordinanze di contenuto sostanzialmente identico ritenute dalla Corte di Cassazione rilevanti e non manifestamente infondate in riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione e ai parametri interposti degli artt. 6, par. 1, 13, 46, par. 1 della CEDU. E’ stata pertanto sollevata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 54, comma 2, D.L. 25 giugno 2008 n. 112, convertito e successivamente modificato.
Per capire a fondo la questione è opportuno richiamare il testo dell’art. 54, comma 2, del D.L. n. 112 del 2008, appena richiamato, il quale stabilisce che: «La domanda di equa riparazione non è proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume essersi verificata la violazione di cui all’art. 2, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n. 89, non è stata presentata l’istanza di prelievo di cui all’articolo 71, comma 2, del codice del processo amministrativo, né con riguardo al periodo anteriore alla sua presentazione».
Quanto appena detto è inserito anche nel nuovo art. 1 ter, comma 3, della L. 89/2001 (Legge Pinto), così come modificato dalla legge n. 208 del 2015, il quale stabilisce che l’istanza di prelievo, come «rimedio preventivo», deve presentarsi «almeno sei mesi prima che siano trascorsi i termini di cui all’articolo 2, comma 2bis» (e, cioè, tre anni per il primo grado e due anni per il secondo grado) e nuovamente ribadito nel successivo art. 2, comma 1, della medesima legge, il quale afferma che «è inammissibile la domanda di equa riparazione proposta dal soggetto che non ha esperito i rimedi preventivi della irragionevole durata del processo di cui all’articolo 1-ter».
Il dettato normativo, così come appena delineato, ad una prima interpretazione letterale, sembrerebbe abbastanza chiaro nel prevedere l’inammissibilità della domanda di equa riparazione proposta dal soggetto che non ha preventivamente esperito i rimedi preventivi all’irragionevole durata del processo e precisamente, nei giudizi dinanzi al giudice amministrativo, non abbia presentato l’istanza di prelievo di cui all’art. 71, comma 2, c.p.a.
Quanto appena detto ha infatti comportato il rigetto di diversi ricorsi per equa riparazione, da parte delle diverse Corti d’Appello adite, qualora mancasse la presentazione di un’istanza di prelievo nel processo amministrativo presupposto.
Di segno però diametralmente opposto vi sono sempre state le pronunce della Corte EDU (solo per citare le due più importanti ricordiamo Daddi/Italia e Olivieri/Italia) che hanno posto l’attenzione sul contrasto tra la Convenzione EDU e il tessuto normativo italiano, così come sopra esplicato, atteso che, alla luce di quanto predisposto dalla normativa italiana, sembrerebbe che il diritto della parte ad ottenere l’equa riparazione per la violazione dell’art. 2, comma 1, L. 89/2001 sia subordinato all’assolvimento della suddetta condizione di proponibilità, anche se l’istanza di prelievo non è di per sé idonea a consentire un’efficace accelerazione della decisione di merito.
E’ stato infatti più volte affermato dai giudici della Corte EDU la non logicità di questa condizione se si considera appunto che l’istanza di prelievo non rappresenta uno strumento volto ad accelerare la decisione di merito della causa e pertanto la stessa finisce per essere solo una “condizione formale” che produce l’effetto di ostacolare l’accesso alla procedura interna.
Alla luce di ciò è evidente come la disposizione di cui all’art. 54, comma 2, del D.L. n. 112 del 2008, così come convertito e successivamente modificato, viola l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6, paragrafo 1, e 13 CEDU, ed è proprio questo che ha condotto la Corte Costituzionale ad affermare nella sentenza n. 34 del 2019 che l’aver proposto nell’ambito del giudizio amministrativo presupposto l’istanza di prelievo non può essere considerato un requisito fondamentale ai fini dell’ammissibilità o meno del ricorso per l’equa riparazione.
Ma vediamo più nel dettaglio che cosa ha stabilito la Corte Costituzionale sul punto.
Al paragrafo 6.1 della sentenza in commento la Corte Costituzionale, riprendendo l’orientamento della Corte EDU ha affermato che i rimedi preventivi, quelli cioè volti ad evitare che la durata del procedimento diventi eccessivamente lunga, sono da ammettere, o addirittura da preferire, eventualmente in combinazione con quelli indennitari, ma solo se “effettivi” e, cioè, nella misura in cui velocizzano la decisione da parte del giudice competente; finalità che, come è stato più volte affermato, non è sicuramente perseguita dall’istanza di prelievo giacché il sistema nazionale non prevede alcuna condizione volta a garantire l’esame dell’istanza stessa.
Continua la Corte affermando “(…) l’istanza di prelievo, cui fa riferimento l’art. 54, comma 2, del D.L. n. 112 del 2008 (prima della rimodulazione, come rimedio preventivo, operatane dalla legge n. 208 del 2015), non costituisce un adempimento necessario ma una mera facoltà del ricorrente (ex art. 71, comma 2, del codice del processo amministrativo, la parte «può» segnalare al giudice l’urgenza del ricorso), con effetto puramente dichiarativo di un interesse già incardinato nel processo e di mera “prenotazione della decisione” (che può comunque intervenire oltre il termine di ragionevole durata del correlativo grado di giudizio), risolvendosi in un adempimento formale, rispetto alla cui violazione la, non ragionevole e non proporzionata, sanzione di improponibilità della domanda di indennizzo risulta non in sintonia né con l’obiettivo del contenimento della durata del processo né con quello indennitario per il caso di sua eccessiva durata.
(..) In tema di equa riparazione ex lege n. 89 del 2001, la lesione del diritto alla definizione del processo in un termine ragionevole, di cui all’art. 6, paragrafo 1, CEDU, andava riscontrata, anche per le cause davanti al giudice amministrativo, con riferimento al periodo intercorso dall’istaurazione del relativo procedimento, senza che una tale decorrenza del termine ragionevole di durata della causa potesse subire ostacoli o slittamenti in relazione alla mancanza dell’istanza di prelievo o alla sua ritardata presentazione”.
Tutto ciò è vale anche nel caso in cui sia intervenuta la perenzione dei processi amministrativi cui si riferiva la pretesa indennitaria.
Per sottolineare infatti l’assoluta indipendenza del ricorso per equa riparazione per irragionevole durata del processo rispetto all’interesse che si manifesta nel giudizio presupposto è stata ribadita dalla Corte l’assoluta ininfluenza della omessa istanza di fissazione dell’udienza nel giudizio amministrativo e della susseguente intervenuta dichiarazione di perenzione del ricorso.
E ciò in coerenza, del resto, alla giurisprudenza della stessa Corte di Cassazione, la quale stabilisce che, in materia di equa riparazione per durata irragionevole del processo, la dichiarazione di perenzione del giudizio da parte del giudice amministrativo non consente di ritenere insussistente il danno per disinteresse della parte a coltivare il processo, in quanto, altrimenti, verrebbe a darsi rilievo ad una circostanza sopravvenuta – la dichiarazione di estinzione del giudizio – successiva rispetto al superamento del limite di durata ragionevole del processo.
III. Conclusione
In conclusione si può affermare che la mancata presentazione dell’istanza di prelievo può costituire un elemento indiziante di una sopravvenuta carenza dell’interesse della parte alla decisione del ricorso ma un tale elemento potrà assumere rilievo soltanto ai fini della quantificazione dell’indennizzo ex lege n. 89 del 2001 (che può variare da un minimo di €400 a un massimo di €800 per ciascun anno che eccede il termine ragionevole di durata del processo), ma non potrà viceversa condizionare la stessa proponibilità della correlativa domanda.
Da quanto fin qui affermato è evidente la conclusione cui è giunta la Corte Costituzionale, la quale, con la sentenza n. 34 del 2019, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 54, comma 2, D.L. 25 giugno 2008, n. 112 e pertanto d’ora in poi sarà possibile presentare un ricorso Legge Pinto anche nel caso in cui non sia stata preventivamente presentata istanza di prelievo ex art. 71 c.p.a. nel processo amministrativo presupposto senza correre il rischio che sia dichiarato inammissibile con possibile contestuale condanna alle spese.
Per maggiori dettagli si allega il testo integrale della sentenza commentata della Corte Costituzionale n. 34 del 2019.
