Caratteristiche e natura giuridica dell’Autorizzazione Integrata Ambientale per l’esercizio dell’attività di discarica del privato, alla luce del principio generale per cui conferimento in discarica dei rifiuti costituisce l’ultima opzione prevista per il trattamento dei rifiuti, una volta accertata l’impossibilità di soluzioni alternative.
Tar Puglia – Bari, sez. II, 4 marzo 2019, n. 342
Un’impresa impugnava davanti al TAR il diniego dell’autorizzazione integrata ambientale, adottato dalla Provincia di Foggia relativo ad un progetto riguardante la realizzazione di un impianto di discarica di rifiuti speciali non pericolosa.
Ai fini di accertare e confermare la legittimità del diniego, il Tar Puglia realizza un’approfondita disamina della normativa in materia di gestione dei rifiuti, e della natura giuridica dell’A.I.A.
La c.d. Gerarchia dei rifiuti nell’ordinamento comunitario e la discarica come extrema ratio
Il Tar Puglia ha ritenuto che per esaminare correttamente le condizioni dell’Autorizzazione Integrata occorre partire dai principi fondamentali in materia di gestione dei rigiuti.
La disciplina dei rifiuti risulta regolamentata in ambito comunitario (art. 191 T.F.U.E.), le cui politiche hanno per obiettivo la realizzazione di una c.d. società del riciclaggio: infatti l’art. 179 del d.lgs. n. 152/2006 (come modificato dal d.lgs. n. 4 del 2008 prima e dal d.lgs. n. 205 del 2010 poi) stabilisce la gerarchia dei rifiuti, intesa come “ordine di priorità” nella politica e nell’attività di gestione dei rifiuti, che vede come opzioni da seguire nell’ordine:
a) la prevenzione, intesa come insieme di misure volte ad impedire la produzione di rifiuti;
b) la preparazione per il riutilizzo, definita come operazione di controllo, pulizia e riparazione, che permette il riutilizzo del bene;
c) il riciclaggio, ovvero quella particolare forma di recupero attraverso il trattamento con tecniche appropriate per ottenere altri prodotti o materiali;
d) il recupero di altro tipo, come ad esempio avviene con le tecniche di recupero per produrre energia e l’utilizzo del rifiuto pretrattato come combustibile, e, solo in ultimo,
e) lo smaltimento, che a sua volta può avvenire, secondo due modalità principali. La prima è costituita dall’incenerimento, la seconda (residuale) dal conferimento a discarica.
Il conferimento in discarica dei rifiuti costituisce, per quanto detto, l’ultima opzione prevista per il trattamento dei rifiuti. È dunque la scelta ultima e residuale, ossia di extrema ratio.
La realizzazione di discariche nel territorio comporta non solo la necessità di realizzare progetti assistiti da una serie di misure di cautela, volte a scongiurare pericoli di inquinamento, ma richiede anche un’attenta attività di pianificazione del territorio e di programmazione degli interventi, in modo tale da poter ubicare le discariche da realizzarsi, come ultima opzione del sistema del trattamento dei rifiuti, in sicurezza e in luoghi confacenti.
L’autorizzazione all’apertura di una discarica
La realizzazione di una discarica è un’attività di eminente pubblico interesse, in ordine alla quale non sussiste un diritto precostituito all’esercizio in capo al gestore ambientale, bensì un interesse alla legittimità degli atti dell’amministrazione, nella misura in cui l’attività di discarica sia contemplata come attività utile e necessaria, nell’ambito della programmazione della gestione dei rifiuti.
L’attività di discarica non costituisce un’attività libera, bensì un’attività, riservata a soggetti muniti di predeterminati requisiti, che assume un rilevante pubblico interesse e viene “concessa” (art. 208, comma 12, d.lgs. n. 152 del 2006) al gestore ambientale, con un’autorizzazione costitutiva, a fronte della presentazione di una domanda, con il corredato progetto definitivo, che si colloca però all’interno di un’attività pianificatoria e programmatoria delle autorità pubbliche preposte, che individua specifiche esigenze e criteri.
In base all’art. 208, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006, i soggetti che intendono realizzare e gestire impianti di smaltimento o di recupero di rifiuti devono presentare un’apposita domanda alla regione competente, allegando un progetto definitivo e la documentazione tecnica relativa alla realizzazione dell’impianto coerente con le disposizioni in materia urbanistica, ambientale, della salute, sicurezza sul lavoro e igiene pubblica. Ai sensi dell’art. 208, comma 3, la regione indice poi una conferenza di servizi, al fine di acquisire tutti i documenti, informazioni e chiarimenti dai soggetti coinvolti.
A seguito delle risultanze della conferenza, la regione autorizza o meno l’impianto. L’approvazione costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità (art. 208, comma 6, del d.lgs. n. 152 del 2006).
L’Autorizzazione Integrata Ambientale (A.I.A.) quale autorizzazione costitutiva ad esito dell’esercizio di discrezionalità mista
L’autorizzazione integrata ambientale (c.d. A.I.A.), ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. o-bis), del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, è quel peculiare provvedimento, che, nell’ottica del perseguimento di un elevato livello di tutela ambientale (art. 191 del T.F.U.E.), permette l’impianto e l’esercizio di una “installazione” di trattamento dei rifiuti, con prescrizioni idonee a prevenire, evitare o contenere al massimo emissioni inquinanti nell’aria, nell’acqua e nel suolo, secondo le migliori tecnologie disponibili (c.d. best available techniques), pur sempre nell’ambito della pianificazione strategica e della programmazione operativa, predisposta dall’amministrazione regionale (artt. 179-180 del d.lgs. n. 152), inerente alla gestione dei rifiuti, quale attività di pubblico interesse (art. 178, comma 1, del d.lgs. n. 152), secondo la “gerarchia” (art. 179, commi 1-2, del d.lgs. n. 152), in conformità alla legge ed al diritto U.E., nel trattamento dei rifiuti.
Più nello specifico, il Tar ricorda che l’A.I.A. si connota come una tipica autorizzazione costitutiva, in quanto è “concessa” per un tempo prestabilito (art. 208, comma 12, d.lgs. n. 152) e dunque non sussiste in capo al destinatario alcun precostituito diritto ad ottenerla e quindi può essere rilasciata solo dopo che la pubblica amministrazione abbia valutato discrezionalmente i vari interessi pubblici rilevanti, che vengono in evidenza nel corso dell’iter procedimentale, soprattutto con riferimento alla strategia di fondo (aderente alle disposizioni U.E.) prescelta in materia di gestione dei rifiuti e accolta dalla P.A. competente (art. 179, commi 1, 2 e 5; art. 180 del d.lgs. n. 152).
L’autorizzazione viene rilasciata nell’esercizio di una discrezionalità mista, che implica tanto apprezzamenti tecnici, quanto valutazioni di opportunità, e coinvolge una pluralità di amministrazioni od organismi sia prettamente tecnici (A.R.P.A., A.S.L., Comitato tecnico V.I.A.), sia preposte alla tutela paesaggistico-culturale (Soprintendenza competente del Ministero dei beni culturali), che ancora enti esponenziali della collettività (regioni, province, comuni).
Destinatario del provvedimento è il gestore ambientale proponente, ossia un soggetto abilitato dalla legge al servizio di pubblico interesse dello smaltimento dei rifiuti (art. 212 del d.lgs. n. 152 del 2006).
L’A.I.A. è il provvedimento finale di un procedimento amministrativo complesso, che tramite il modello di coordinamento della conferenza dei servizi, effettua la valutazione di impatto ambientale (c.d. V.I.A.), ossia procede a ponderare, nel processo della gestione dei rifiuti, gli interessi pubblici secondari e gli interessi privati, in ordine al perseguimento dell’interesse pubblico primario al corretto smaltimento dei residui delle attività antropiche, in modo economico, efficiente ed efficace, senza però nuocere all’ambiente.
L’A.I.A. dunque, conclude il TAR, considera in modo combinato ogni fattore potenziale di inquinamento, evitando le tradizionali distinzioni settoriali (aria, acqua, suolo, rifiuti, rumore), e s’inserisce nel solco della tendenza dell’evoluzione del quadro normativo in materia ambientale improntato alla semplificazione del modulo procedimentale e alla considerazione unitaria di tutti i fattori ambientali rilevanti nella fattispecie.
