CORTE
COSTITUZIONALE
Sentenza
numero 189 del 2001
Oggetto:
E’
costituzionalmente legittima la legge 662/96 (art.1 cc. 56 e 56-bis)
nella parte in cui consente al pubblico dipendente a tempo parziale
lo svolgimento della libera professione forense
(Depositata
l’11 giugno 2001)
nei
giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 56 e
56-bis, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), promossi con undici
ordinanze del Consiglio nazionale forense, emesse il 23 settembre
1999 (n. 10 ordinanze) e il 28 ottobre 2000, rispettivamente iscritte
ai nn. da 348 a 357 e al n. 854 del registro ordinanze 2000 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26,
prima serie speciale, dell’anno 2000 e n. 1, prima serie speciale,
dell’anno 2001.
(…)
Ritenuto
in fatto
1.–
Con undici distinte ordinanze (r.o. nn. da 348 a 357 e n. 854 del
2000), tutte analogamente motivate in punto di diritto – emesse in
altrettanti procedimenti instaurati da taluni dipendenti pubblici al
fine di ottenere l’annullamento delle deliberazioni di vari Consigli
dell’ordine degli avvocati, in base alle quali sono state respinte o
sospese le istanze di iscrizione all’albo, ovvero respinte le domande
di passaggio da un elenco speciale all’albo ordinario degli avvocati,
ovvero, ancora, si è provveduto alla cancellazione
dell’iscritto dall’albo per asserita incompatibilità – il
Consiglio nazionale forense sottopone all’esame della Corte la
questione di costituzionalità dei commi 56 e 56-bis
dell’art. 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), norme che vengono
denunciate in quanto rimuovono l’incompatibilità tra
l’attività di dipendente pubblico part-time e
l’esercizio di tutte le professioni intellettuali, e, più in
particolare, in quanto prevedono “l’abrogazione parziale delle
disposizioni che sanciscono l’incompatibilità tra esercizio
della professione forense e la condizione di pubblico dipendente
(art. 3 del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578)” in
regime di part-time, con prestazione lavorativa non superiore
al 50 per cento di quella a tempo pieno.
1.1.-
La medesima questione, a suo tempo sollevata dallo stesso rimettente
nei giudizi principali nei quali sono state emesse le ordinanze
distinte dai nn. 349, 352, 354, 355 e 357 del registro ordinanze
2000, anche in relazione ad ulteriori parametri e profili di censura
ora non più riproposti (sebbene si aggiunga la novità
del parametro dell’art. 4 della Costituzione), è stata
dichiarata manifestamente inammissibile con ordinanza n. 183 del
1999, non risultando che si era provveduto ad una corretta
instaurazione del contraddittorio nei confronti dei Consigli
dell’ordine, i cui atti erano stati impugnati innanzi al
Consiglio nazionale forense.
1.2.-
Il rimettente, dopo aver dato atto, in tutte le ordinanze, di aver
provveduto a comunicare, a suo tempo, ai Consigli dell’ordine
interessati, sia “l’avvenuta ricezione degli atti relativi
al deposito del ricorso” (art. 59 del regio decreto 22 gennaio
1934, n. 37), sia l’”avvenuta fissazione dell’udienza”
(art. 61 del citato regio decreto n. 37 del 1934), svolge diffuse
argomentazioni sulla legittimazione del Consiglio nazionale forense a
sollevare questione di costituzionalità.
1.3.-
Quanto al merito, le ordinanze, nell’invocare una “declaratoria
di illegittimità costituzionale delle norme” denunciate,
ovvero “una pronunzia di incostituzionalità delle
suddette norme nella parte in cui non escludono la professione
d’avvocato dal proprio campo di applicazione”, ritengono,
anzitutto, violati, in sostanziale connessione tra loro, gli artt.
24, 97 e 98 della Costituzione.
A
tal riguardo il rimettente osserva che l’attività del
dipendente pubblico, seppure in regime di part-time, è
caratterizzata, nonostante la progressiva equiparazione del rapporto
a quello dell’impiego privato, da una serie di obblighi e
facoltà “che identificano uno status particolare
di lavoratore subordinato”, qualificato “da uno stringente
obbligo di fedeltà alla pubblica amministrazione presso la
quale il soggetto è incardinato”. Il rapporto di servizio
si fonda, pertanto, “sul dovere d’ufficio di perseguire e
proteggere l’interesse pubblico primario affidato alla cura
dell’amministrazione stessa, in base al principio di legalità
dell’azione amministrativa”, sicché, in tale
contesto, gravano, sul pubblico dipendente, peculiari obblighi in
virtù dei principi di imparzialità e di buon andamento
della pubblica amministrazione, come pure l’obbligo esclusivo di
fedeltà alla Nazione.
Invero,
secondo le ordinanze, “tali doveri mal si conciliano con la
fisiologica vicinanza agli interessi giuridicamente rilevanti – od
anche ai meri interessi materiali – della clientela, che la
condizione di libero professionista ontologicamente comporta”.
Vi sarebbe, pertanto, una inconciliabilità, di carattere
generale, tra dovere d’ufficio del pubblico dipendente e dovere
del professionista, la quale assume “particolare delicatezza con
riferimento all’esercizio della professione d’avvocato, la
cui indipendenza ed autonomia sono presupposto dell’effettività
del diritto costituzionale di difesa, secondo il disposto dell’art.
24 della Costituzione, e laddove l’imparzialità e il buon
andamento colpiti sarebbero quelli dell’amministrazione della
giustizia”.
Ad
avviso del rimettente sussisterebbe, quindi, un “conflitto tra
le due appartenenze e le due responsabilità”, giacché
l’avvocato dipendente pubblico part-time potrebbe, per un
verso, non dispiegare tutte le attività difensive consentite
dalla legge, “con evidente pregiudizio della posizione
dell’assistito” e, per altro verso, potrebbe, invece,
“giovarsi della sua posizione all’interno della amministrazione
della giustizia per procurare indebiti vantaggi, con evidente
pregiudizio dell’imparzialità e del buon andamento
dell’amministrazione”.
Le
ordinanze ritengono, peraltro, che la violazione degli artt. 97 e 98
della Costituzione non risulta scongiurata dalle preclusioni che le
norme censurate pongono all’esercizio della professione (divieto
di assumere incarichi professionali dalle amministrazioni pubbliche e
divieto di assumere il patrocinio in controversie nelle quali sia
parte una pubblica amministrazione), giacché da esse non
deriva “alcun limite specifico”, com’è, invece,
previsto dall’art. 92, sesto e settimo comma, del d.P.R. 31
maggio 1974, n. 417, sulla disciplina della compatibilità tra
l’esercizio della libera professione e l’attività di
docenza nelle scuole.
Il
rimettente adduce, altresì, l’esistenza di un contrasto con
l’art. 3 della Costituzione.
Anzitutto,
per la violazione del principio di eguaglianza, “sia in senso
formale, sotto il profilo della disparità di trattamento, sia
in senso sostanziale, sotto il profilo della lesione del principio
delle pari opportunità”, posto che il professionista
pubblico dipendente, a differenza degli altri esercitanti la libera
professione, “si avvale di un bagaglio di nozioni tecniche,
scientifiche, o anche di carattere solo organizzativo, che ha
acquisito proprio grazie al suo inserimento all’interno
dell’amministrazione”.
In
secondo luogo, per la “assoluta mancanza di ragionevolezza e
logicità” di una disciplina che, al fine di soddisfare
esigenze di contenimento della spesa pubblica, “pone seriamente
in pericolo valori costituzionali ben più rilevanti, quali
l’integrità e l’effettività del diritto di difesa”,
nonché “i principi di imparzialità e buon
andamento dell’amministrazione”.
Viene,
infine, ravvisato un vulnus all’art. 4 della Costituzione,
norma che, sebbene non garantisca l’effettivo accesso al lavoro
delle persone prive di occupazione, non esclude, tuttavia, che il
legislatore sia chiamato “ad effettuare scelte di politica
occupazionale tese ad ampliare le concrete possibilità di
impiego, e, conseguentemente, la generale offerta di lavoro del
sistema pubblico e privato”.
Non
sarebbe, pertanto, ragionevole, secondo il rimettente, consentire al
medesimo soggetto “di svolgere più attività
lavorative”, le quali verrebbero inevitabilmente a sottrarre “al
mercato del lavoro ambiti e spazi che potrebbero assorbire la domanda
di occupazione di soggetti che ne sono totalmente sprovvisti”.
2.-
Nel giudizio di cui all’ordinanza iscritta al n. 349 del registro
ordinanze 2000, si è costituito Vincenzo Locane, ricorrente
nel procedimento principale, chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente infondata, ovvero, nel caso di accoglimento
“totale o parziale”, che siano dettati “i criteri
interpretativi per la salvaguardia dei principi dell’incolpevole
affidamento nella legge e dei diritti quesiti”, affinché
l’interessato “possa venire reintegrato senza ulteriori ritardi
delle perdite economiche e morali patite in riferimento agli artt. 3,
4, 30, 31, 35 e 41 della Costituzione”.
La
parte costituita, nel dubitare che, per una corretta instaurazione
del contraddittorio nel giudizio a quo, siano
sufficienti le modalità di comunicazione degli atti, così
come espletate dal Consiglio nazionale forense, e nell’esprimere,
altresì, dubbi sull’effettiva terzietà di quest’ultimo,
come giudice, osserva, nel merito, che i limiti entro i quali il
legislatore ha circoscritto l’esercizio dell’attività
professionale valgono a garantire “il rispetto” degli artt.
97 e 98 della Costituzione.
Si
esclude, inoltre, qualsiasi contrasto con l’art. 24 della
Costituzione, sia in ragione del “diverso ambito nel quale può
operare il dipendente part-time rispetto all’eventuale
esercizio della professione”, sia in virtù del
“giuramento di fedeltà e rispetto delle leggi della
Repubblica”.
3.-
Nell’anzidetto giudizio si è, altresì, costituito il
Consiglio dell’ordine degli avvocati di Lucca, il quale – nel
caso in cui venga esclusa un’interpretazione che ritenga
incompatibile l’iscrizione dei dipendenti pubblici part-time
all’albo professionale degli avvocati – ha invocato una
pronuncia di incostituzionalità delle norme denunciate,
aderendo sostanzialmente alle argomentazioni svolte dal rimettente.
La
memoria adduce, peraltro, l’esistenza di un contrasto con l’art.
3 della Costituzione anche sotto un ulteriore duplice profilo.
Da
un lato, perché le disposizioni denunciate consentono
l’iscrizione dei dipendenti pubblici part-time a
qualsiasi albo professionale, sì da determinare una
irragionevole equiparazione tra la professione di avvocato, peculiare
“per la sua intrinseca natura e per le funzioni pubbliche
assolte”, e le altre professioni.
Dall’altro,
perché le stesse norme consentirebbero, irragionevolmente,
l’iscrizione alla Cassa di previdenza forense da parte di chi,
svolgendo “un lavoro professionale a tempo limitato”, non
potrebbe far valere il requisito della “continuità”
nell’esercizio della professione.
4.-
Nel giudizio di cui all’ordinanza iscritta al n. 353 del
registro ordinanze 2000, si è costituita Maria Romanazzi,
ricorrente nel procedimento principale, che ha invocato il rigetto
della proposta questione.
Nella
memoria si sostiene, in particolare, che non sarebbe inciso né
il principio di imparzialità, in quanto la possibilità
di esercizio professionale non impedisce di perseguire l’interesse
pubblico primario affidato alla cura dell’amministrazione, né
quello di buon andamento, giacché non può escludersi
a priori la correttezza del dipendente nell’esercizio della
libera professione.
Si
nega, inoltre, che vi sia una lesione del diritto di difesa, non
potendosi seriamente ipotizzare che il dipendente rinunci “ad
uno qualunque dei mezzi che dalla legge gli sono concessi a tutela
del suo assistito, solo ed esclusivamente per non utilizzare
procedure che sappia essere invise al proprio superiore”.
5.-
Nel giudizio di cui all’ordinanza iscritta al n. 355 del
registro ordinanze 2000, si è costituito Vincenzo Toscano,
ricorrente nel procedimento principale, il quale, svolte,
preliminarmente, talune considerazioni critiche sulla posizione del
Consiglio nazionale forense quale “giudice speciale”,
ritiene che le disposizioni denunciate non violino né il
principio di buon andamento, né quello di imparzialità,
giacché, da un lato, sono rivolte al perseguimento
dell’”ottimizzazione” e della maggiore flessibilità
organizzativa del rapporto di lavoro pubblico e, dall’altro,
distinguono nettamente l’attività professionale da quella
svolta, oltretutto in modo temporalmente limitato, nell’ambito
di detto rapporto.
Nel
sostenere, poi, che l’ipotizzata violazione dell’art. 98
della Costituzione non è sorretta da alcuna motivazione, la
memoria esclude che possa ravvisarsi una lesione dell’art. 24
della Costituzione, non essendo l’autonomia e l’indipendenza
della difesa “minimamente scalfite dalle norme in questione”.
Si rammenta, inoltre, che “la scelta del part-time da
parte del Governo risponde anche a precisi accordi internazionali che
lo vincolano in sede comunitaria” (direttiva n. 97/81/CE del
Consiglio dell’Unione europea del 15 dicembre 1997).
6.-
Nel giudizio di cui all’ordinanza iscritta al n. 854 del
registro ordinanze 2000, si è costituito il Consiglio
dell’ordine degli avvocati di Bari, il quale – condividendo le
argomentazioni addotte dal rimettente sia in punto di ammissibilità
della questione, sia in riferimento al merito della stessa – sostiene
che le disposizioni denunciate violano “palesemente” i
principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art.
97 della Costituzione e ciò “per il conflitto di
interessi” conseguente alla rimossa incompatibilità,
trovandosi il pubblico dipendente “a dovere scegliere fra due
interessi inconciliabili fra loro”, quelli della pubblica
amministrazione (che deve “perseguire fedelmente in virtù
del suo specifico status e dei doveri che esso comporta”)
e quelli del cliente (la cui soddisfazione è “dovere
essenziale del professionista”).
Nel
caso, poi, della professione forense, il vulnus – ad avviso
della parte – si estende anche all’art. 24 della Costituzione,
giacché la effettiva difesa del cliente richiede l’autonomia
e l’indipendenza dell’avvocato, che “non sono più
garantite quando questi sia dipendente di una pubblica
amministrazione e sottoposto ai superiori gerarchici”, non
potendo, peraltro, escludersi detti “condizionamenti” per
il solo fatto che le norme censurate vietano di assumere il
patrocinio in controversie in cui sia parte la pubblica
amministrazione.
La
memoria sostiene, inoltre, che la disciplina denunciata è
frutto soltanto di un contingente problema di “contenimento
della spesa pubblica” e che, nel dettarla, il legislatore non si
è preoccupato della ragionevole salvaguardia “dei
principi e valori costituzionali su cui essa andava ad incidere”.
Sicché, in tale disciplina non è dato rinvenire né
“l’influenza positiva sull’esercizio dell’attività
svolta per l’Amministrazione”, né “precisi
limiti allo svolgimento dell’attività professionale”,
ragioni che, a suo tempo, la Corte ritenne alla base della “non
incostituzionalità” dell’art. 92 del d.P.R. n. 417
del 1974, che consentiva ai docenti pubblici l’esercizio della
libera professione.
7.-
E’ intervenuto, in tutti i giudizi, il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale
dello Stato, per sentir dichiarare infondata la sollevata questione.
La
difesa erariale, nel rilevare che le norme denunciate si collocano
nell’ambito di misure di razionalizzazione della finanza
pubblica, osserva che le stesse, lungi dal collidere con il buon
andamento della pubblica amministrazione, perseguono, in modo
ragionevole ed obiettivo, l’”ottimizzazione” e la
maggiore flessibilità organizzativa del rapporto di lavoro
pubblico, “all’insegna della economicità e
dell’efficienza”.
Né,
secondo l’Avvocatura, può ritenersi vulnerato il principio di
imparzialità da disposizioni che mantengono una netta
distinzione tra attività professionale e quella svolta
nell’ambito del pubblico impiego, dovendosi, al tempo stesso,
rilevare l’assoluta inconsistenza della censura che fa leva
sull’art. 98 della Costituzione, oltretutto priva di “effettiva
motivazione”.
Quanto,
poi, alla dedotta violazione dell’art. 24 della Costituzione, si
nega che le norme denunciate scalfiscano minimamente il diritto alla
“difesa tecnica” e quello “a far valere le proprie
ragioni in giudizio”.
Affermato,
altresì, in riferimento al denunciato contrasto con l’art.
3 della Costituzione, che il legislatore nella sua discrezionalità
ha operato una armonica ponderazione degli interessi in giuoco,
prevedendo condizioni e limiti entro i quali il pubblico dipendente
può esercitare l’attività professionale, la difesa
erariale assume l’infondatezza anche della censura relativa al
preteso ingiustificato privilegio di cui godrebbe il dipendente
part-time che esercita la professione di avvocato, come pure
della censura relativa alla violazione dell’art. 4 della
Costituzione, posto che la circoscritta attività professionale
consentita al dipendente part-time “non pregiudica né
limita il diritto all’esercizio dell’attività
lavorativa del libero professionista puro”.
8.-
In tutti i giudizi ha depositato atto di intervento la Cassa
nazionale di previdenza e assistenza forense, la quale, a sostegno
dell’ammissibilità dell’intervento stesso, adduce di
essere “titolare di un interesse giuridicamente qualificato e
differenziato, che può essere compromesso (o soddisfatto)
dall’esito del presente giudizio incidentale”.
9.-
Nel giudizio di cui all’ordinanza iscritta al n. 354 del
registro ordinanze 2000, ha depositato atto di “intervento ad
adiuvandum” Umberto Fratini, avvocato di un ente pubblico
(nei ruoli dell’Avvocatura della Provincia di Roma), il quale
assume che un’eventuale declaratoria di incostituzionalità
delle norme denunciate “travolgerebbe, oltreché gli
interessi del ricorrente principale, anche quelli dell’esponente”.
10.-
In prossimità dell’udienza sono state depositate talune
memorie illustrative.
10.1.-
La parte privata Vincenzo Toscano, nel riportarsi integralmente alle
precedenti difese, ha chiesto, altresì, una declaratoria di
inammissibilità dell’intervento della Cassa di previdenza
forense.
10.2.-
Il Consiglio dell’ordine degli avvocati di Bari, nel ribadire,
preliminarmente, l’ammissibilità della proposta questione,
insiste, nel merito, per il suo accoglimento.
La
memoria premette che la sentenza n. 171 del 1999, con la quale si è
ritenuta la conformità a Costituzione delle disposizioni
denunciate, “non offre argomenti a sostegno di una declaratoria
di infondatezza nel presente giudizio”.
La
parte costituita sostiene, infatti, che, nel caso all’esame della
menzionata sentenza, la questione verteva sul “rapporto tra
disciplina statale del rapporto di impiego pubblico a tempo parziale
e le prerogative regionali in materia di organizzazione dei propri
uffici”, mentre, nel caso di specie, si tratta, invece, di
verificare se taluni aspetti del regime delle incompatibilità
contrastino con i principi di imparzialità e buon andamento
della pubblica amministrazione, di indipendenza ed autonomia della
difesa, di garanzia del diritto al lavoro e di ragionevolezza e
questo senza che si debba contestare la ratio decidendi di
detta pronuncia e cioè “la necessità di attuazione
uniforme su tutto il territorio nazionale” della disciplina
suddetta.
In
riferimento, poi, ai profili di censura dedotti dal rimettente, la
memoria, nell’aderire alle argomentazioni da questi sviluppate,
osserva, ulteriormente, che la disciplina sulle incompatibilità
del pubblico dipendente dettata dall’art. 58 del decreto legislativo
n. 29 del 1993, e successive modificazioni, disegna, nel suo
complesso, un sistema informato ai principi di imparzialità e
buon andamento.
Tuttavia,
con le disposizioni denunciate, volendosi incentivare il regime del
part-time, meno oneroso per l’erario, il legislatore ha
trascurato di considerare, in funzione di una esigenza, pur
condivisibile, di contenimento della spesa pubblica, “ben più
rilevanti motivi di ordine costituzionale”.
La
memoria assume, inoltre, che, a fronte di “una semplicistica e
generalizzata rimozione delle incompatibilità” per i
dipendenti pubblici part-time, si pongono i presupposti per
“una condizione ontologicamente destinata a creare … casi di
conflitto di interesse reale o potenziale” (presenti, peraltro,
anche nelle fattispecie esaminate dal rimettente), non scongiurabili
in base ai divieti posti proprio dal denunciato comma 56-bis,
sì da scardinare la coerenza del sistema, sostanzialmente
volto ad evitare detti conflitti.
10.3.-
Il Presidente del Consiglio dei ministri, nel ribadire le
argomentazioni e le conclusioni in precedenza esposte, rileva,
altresì, che il legislatore non ha mancato di valutare anche
il possibile conflitto tra svolgimento di attività
professionale ed “interessi del settore pubblico”,
prevedendo, segnatamente, i divieti di cui al censurato comma 56-bis,
onde non viene “in discussione la legittimità
costituzionale” delle disposizioni impugnate, ma, semmai, dove
si profili in concreto qualche caso di conflitto di interessi (come
nei casi adombrati dal rimettente), un problema di “incompatibilità
e di illegittimità degli atti di conferimento degli
incarichi”, da risolversi in sede disciplinare o giudiziaria.
Del
resto, si osserva ulteriormente nella memoria, le possibili
“difficoltà sul versante della professione”, e,
quanto a quella di avvocato, le difficoltà attinenti alla
“difesa adeguata della parte” (art. 24 della Costituzione),
investono piuttosto la legge professionale, sulla quale eventualmente
dovrebbe sollevarsi questione di costituzionalità, e non già
“la normativa sulle attività compatibili con il lavoro
pubblico part-time“.
10.4.
– La Cassa Nazionale di previdenza e assistenza forense insiste,
tra l’altro, nell’affermare l’ammissibilità del proprio
intervento.
11.-
Con allegata ordinanza, letta in udienza, sono stati dichiarati
inammissibili gli interventi della Cassa di previdenza ed assistenza
forense e di Umberto Fratini, difettando, entrambi gli intervenienti,
della qualità di parte nei giudizi a quibus e, al tempo
stesso, essendo portatori di un interesse soltanto riflesso ed
eventuale rispetto al thema decidendum.
Considerato
in diritto
1.-
Con undici distinte ordinanze (r.o. nn. da 348 a 357 e n. 854 del
2000), tutte analogamente motivate in punto di diritto, il Consiglio
nazionale forense ha sollevato questione di costituzionalità
dell’art. 1, commi 56 e 56-bis, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica),
denunciando dette disposizioni nella parte in cui rimuovono
“l’incompatibilità tra l’attività di
dipendente pubblico part-time e l’esercizio di tutte le
professioni intellettuali”, e, più in particolare, nella
parte in cui prevedono “l’abrogazione parziale delle
disposizioni che sanciscono l’incompatibilità tra
esercizio della professione forense e la condizione di pubblico
dipendente (art. 3 del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n.
1578)” in regime di part-time, con prestazione lavorativa
non superiore al 50 per cento di quella a tempo pieno.
2.-
Nell’invocare una declaratoria di illegittimità costituzionale
delle norme censurate, ovvero di incostituzionalità delle
stesse “nella parte in cui … non escludono la professione
d’avvocato dal proprio campo di applicazione”, le ordinanze
ritengono, anzitutto, violati, in sostanziale connessione tra loro,
gli artt. 24, 97 e 98 della Costituzione.
A
tal riguardo, nel ravvisare una inconciliabilità di principio
tra doveri del pubblico dipendente e doveri del professionista, si
sostiene che tale inconciliabilità assumerebbe peculiare
rilievo “con riferimento all’esercizio della professione
d’avvocato, la cui indipendenza ed autonomia sono presupposto
dell’effettività del diritto costituzionale di difesa,
secondo il disposto dell’art. 24 della Costituzione, e laddove
l’imparzialità e il buon andamento colpiti sarebbero
quelli dell’amministrazione della giustizia”.
Vi
sarebbe, quindi, un “conflitto tra le due appartenenze e le due
responsabilità”, giacché, l’avvocato
dipendente pubblico part-time potrebbe, per un verso,
non dispiegare tutte quelle attività difensive che sono
consentite dalla legge, “con evidente pregiudizio della
posizione dell’assistito” e, per altro verso, “giovarsi
della sua posizione all’interno dell’amministrazione della
giustizia per procurare indebiti vantaggi, con evidente pregiudizio
dell’imparzialità e del buon andamento
dell’amministrazione”.
Secondo
il giudice a quo sarebbe violato, altresì, il principio
di eguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione, “sia in
senso formale, sotto il profilo della disparità di
trattamento, sia in senso sostanziale, sotto il profilo della lesione
del principio delle pari opportunità”, potendo il
professionista pubblico dipendente avvalersi, a differenza degli
altri professionisti che non abbiano analogo status, “di
un bagaglio di nozioni tecniche, scientifiche, o anche di carattere
solo organizzativo, che ha acquisito proprio grazie al suo
inserimento all’interno dell’amministrazione”.
Il
contrasto con l’anzidetto parametro deriverebbe anche dalla “assoluta
mancanza di ragionevolezza e logicità” di una disciplina
che, al fine di soddisfare esigenze di contenimento della spesa
pubblica, “pone seriamente in pericolo valori costituzionali ben
più rilevanti, quali l’integrità e l’effettività
del diritto di difesa”, come pure “i principi di
imparzialità e buon andamento dell’amministrazione”.
In
relazione, infine, all’art. 4 della Costituzione, si sostiene che sia
“poco ragionevole se non direttamente in violazione” di
detto precetto una disciplina che, consentendo al medesimo soggetto
di svolgere più attività lavorative contemporaneamente,
sottrarrebbe inevitabilmente “al mercato del lavoro ambiti e
spazi che potrebbero assorbire la domanda di occupazione di soggetti
che ne sono totalmente sprovvisti”.
3.-
In via preliminare va disposta la riunione dei giudizi in epigrafe, i
quali possono, infatti, essere decisi con un’unica pronuncia, dal
momento che tutte le ordinanze denunciano, con identiche
prospettazioni, le medesime disposizioni in riferimento agli stessi
parametri.
4.-
Sempre in via preliminare, va rilevato che la questione oggi
all’esame era già stata sollevata nel corso dei giudizi
principali nei quali sono state emesse le ordinanze distinte dai nn.
349, 352, 354, 355 e 357 del registro ordinanze 2000, ed era stata
dichiarata manifestamente inammissibile con ordinanza n. 183 del
1999, non risultando che si era provveduto ad una corretta
instaurazione del contraddittorio nei confronti dei Consigli
dell’ordine, i cui atti erano stati impugnati innanzi al Consiglio
nazionale forense.
Poiché
il rimettente, come ricordato in narrativa, ha dato atto, in tutte le
ordinanze, di aver provveduto a comunicare, a suo tempo, ai Consigli
dell’ordine interessati, sia l’avvenuta ricezione degli atti relativi
al deposito del ricorso, sia l’avvenuta fissazione dell’udienza,
nulla osta all’ingresso dell’incidente di costituzionalità.
Con riguardo, poi, ai giudizi nell’ambito dei quali la questione era
già stata sollevata, è solo da aggiungere che l’art.
24, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, preclude allo
stesso giudice di adire nuovamente la Corte soltanto nel caso di una
pronunzia di “natura decisoria” (sentenze n. 433 del 1995 e
n. 451 del 1989) e non quando sia stata emessa una pronunzia che
dichiara manifestamente inammissibile la questione, per ragioni
puramente processuali.
Infine,
circa la legittimazione del Consiglio nazionale forense a sollevare
questioni di costituzionalità nella materia in esame, è
sufficiente ribadire quanto già affermato, in argomento, da
questa Corte (sentenza n. 284 del 1986).
5.-
Nel merito la proposta questione non è fondata sotto alcuno
dei dedotti profili di censura.
Onde
valutarne compiutamente la portata, giova rammentare che, con la
legge 29 dicembre 1988, n. 554, è stato introdotto, nel
settore dell’impiego pubblico, l’istituto del rapporto di lavoro a
tempo parziale. Detta legge, nel delinearne in via generale i tratti,
ha rimesso l’ulteriore disciplina ad un provvedimento di normazione
secondaria (art. 7). A seguito di ciò è stato emanato
il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 17 marzo 1989,
n. 117, il quale ha consentito al pubblico dipendente (art. 6, comma
2) lo svolgimento di altre attività lavorative, previa
autorizzazione dell’amministrazione o ente di appartenenza ed a
condizione che le attività stesse, oltre a non arrecare
pregiudizio alle esigenze di servizio, non siano incompatibili con le
attività di istituto.
Successivamente
il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, nell’avviare il
processo di privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico,
prefigurato dalla legge delega 21 ottobre 1992, n. 421, ha permesso
alle amministrazioni pubbliche di avvalersi delle forme contrattuali
flessibili di assunzione e di impiego contemplate dal codice civile e
dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa,
includendo fra di esse il regime lavorativo del tempo parziale e
facendo rinvio, per le relative regole, al citato d.P.C.m. n. 117 del
1989, secondo quanto previsto, almeno in un primo momento, dall’art.
36 (poi modificato dall’art. 22 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 80).
In
tale contesto, sono stati riconfermati, quanto alle incompatibilità
che, rispetto all’eventuale svolgimento di altra attività
lavorativa, gravano sul dipendente pubblico in regime di lavoro a
tempo parziale, i criteri di cui al già menzionato art. 6,
comma 2, dello stesso d.P.C.m. n. 117 del 1989, attraverso il
richiamo ad esso fatto dall’art. 58, comma 1, del decreto legislativo
n. 29 del 1993.
Il
denunciato art. 1, comma 56, della legge n. 662 del 1996, ha escluso,
tuttavia, che le disposizioni del citato art. 58, comma 1, del
decreto legislativo n. 29 del 1993 (con le successive modificazioni e
integrazioni), trovino applicazione nelle fattispecie all’esame
del giudice a quo, e cioè nei confronti dei dipendenti
pubblici “con rapporto di lavoro a tempo parziale, con
prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a
tempo pieno”; mentre il successivo, ed anch’esso denunciato,
comma 56-bis del citato art. 1 (introdotto dal decreto-legge
28 marzo 1997, n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge 28
maggio 1997, n. 140), nell’abrogare le norme che vietano, ai
suddetti dipendenti, l’iscrizione in albi professionali e l’esercizio
delle relative attività, ha, tuttavia, stabilito che ad essi
non solo non possono essere conferiti incarichi da parte della
pubblica amministrazione, ma che non è neppure consentito loro
di assumere il patrocinio in controversie in cui questa sia parte.
Proprio
ad evitare possibili situazioni di incompatibilità, ulteriori
cautele risultano contemplate dal comma 58 del medesimo art. 1 della
legge n. 662 del 1996, il quale ha disposto che l’amministrazione
possa negare la trasformazione del rapporto a tempo pieno in
part-time nel caso in cui l’ulteriore attività di
lavoro (subordinato o autonomo) del dipendente “comporti un
conflitto di interessi con la specifica attività di servizio
svolta”, ovvero differire la trasformazione stessa, per un
periodo non superiore a sei mesi, allorché possa derivarne
grave pregiudizio alla funzionalità dell’amministrazione
medesima.
Infine,
il successivo comma 58-bis (anch’esso introdotto dal citato
decreto-legge n. 79 del 1997) ha demandato alle singole
amministrazioni – ferma la valutazione in concreto dei singoli casi
di conflitto di interesse – di indicare (con decreto ministeriale
emanato di concerto con il Ministro per la funzione pubblica) le
attività da considerare “comunque non consentite”,
in “ragione della interferenza con i compiti istituzionali”.
Per
un più compiuto quadro della disciplina vigente in materia, va
rammentato, altresì, che, in ottemperanza a tali previsioni,
sono state emanate, oltre ad istruzioni generali da parte della
Presidenza del Consiglio dei ministri (in particolare, la circolare
18 luglio 1997), specifiche e stringenti previsioni ad opera delle
singole amministrazioni, tra cui il Ministero della giustizia (d.m. 6
luglio 1998), il Ministero delle finanze per i dipendenti
dell’amministrazione dei monopoli di Stato (d.m. 20 settembre 2000) e
per i propri dipendenti (d.m. 15 gennaio 1999), il Ministero per i
beni culturali e ambientali (d.m. 5 giugno 1998 e circolare del 4
febbraio 1999), il Ministero dei trasporti e della navigazione (d.m.
14 maggio 1998).
6.-
Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, va
considerato che, con la prima censura, il rimettente segnala la
situazione di inconciliabilità che, a suo avviso, si
determinerebbe fra doveri ugualmente gravanti sull’interessato a
causa delle disposizioni denunciate, le quali impongono al dipendente
pubblico, in regime di part-time c.d. ridotto (e cioè
con orario non superiore al 50 per cento di quello a tempo pieno) che
intenda svolgere la libera professione di avvocato, un doppio obbligo
di fedeltà, sia nei confronti della pubblica amministrazione
di appartenenza, sia nei confronti delle regole deontologiche che
presiedono al corretto adempimento della professione stessa. Donde la
ravvisata lesione, per un verso, dei principi dell’imparzialità
e del buon andamento nonché dell’obbligo di fedeltà
imposto dall’art. 98 della Costituzione, e, per l’altro, dei
principi che assicurano, attraverso l’esaustivo svolgimento delle
attività dell’avvocato, il diritto di difesa del soggetto
patrocinato.
A
fronte di siffatta doglianza, giova, però, ricordare come
questa Corte, in più di una occasione, abbia avuto modo di
mettere in luce, a proposito dell’assetto posto in essere attraverso
gli interventi riformatori di cui si è fatto cenno, gli
obiettivi di maggiore efficienza degli apparati pubblici perseguiti
dal legislatore, grazie a strumenti gestionali che consentano una più
flessibile utilizzazione del personale (sentenze n. 1 del 1999, n.
371 del 1998, n. 309 del 1997).
In
tale ambito si colloca anche la disciplina del part-time, come
compiutamente delineata, “anche attraverso la
riscrittura delle regole relative alle incompatibilità, già
poste dal decreto legislativo n. 29 del 1993” (sentenza n. 171
del 1999), dalla più recente normativa. A tal riguardo vanno
segnatamente considerati proprio il comma 56 dell’art. 1 della
legge n. 662 del 1996, che ha apportato “una decisiva modifica
ad uno dei canoni fondamentali del rapporto di impiego pubblico, e
cioè quello dell’esclusività della prestazione”,
ed il comma 56-bis (successivamente aggiunto dall’art. 6
del decreto-legge n. 79 del 1997), che “ha completato il disegno
legislativo disponendo l’abrogazione (e non più
l’inapplicabilità) di tutte le norme che vietano ai
pubblici dipendenti a part-time l’iscrizione ad albi
professionali e l’esercizio di altre prestazioni di lavoro”
(ancora la sentenza n. 171 del 1999). Ne è derivato un sistema
che non solo non reca “pregiudizio al corretto funzionamento
degli uffici”, essendo, anzi, diretto “a privilegiare, in
modo non irragionevole, il valore dell’efficienza della pubblica
amministrazione” (sempre la ricordata sentenza n. 171 del 1999),
ma non compromette nemmeno i principi evocati dal rimettente a
sostegno della sollevata questione. Nell’elidere il vincolo di
esclusività della prestazione in favore del datore di lavoro
pubblico, il legislatore, proprio per evitare eventuali conflitti di
interessi, ha provveduto, infatti, a porre direttamente (ovvero ha
consentito alle amministrazioni di porre) rigorosi limiti
all’esercizio, da parte del dipendente che richieda il regime di
part-time ridotto, di ulteriori attività lavorative e,
in particolare, di quella professionale forense.
Limiti
che le ordinanze omettono, invero, di ponderare adeguatamente, solo
ove si consideri che essi, contrariamente a quanto opina il
rimettente, non vanno rinvenuti unicamente nel comma 56-bis
dell’art. 1 della legge n. 662 del 1996, che contempla
l’impossibilità di un conferimento di incarichi da parte delle
amministrazioni pubbliche in favore del dipendente part-time e
il contestuale divieto di esercitare il patrocinio in controversie in
cui sia parte la pubblica amministrazione, ma anche, come già
ricordato, nel comma 58 che consente la valutazione in concreto dei
singoli casi di conflitto di interesse, e nel comma 58-bis del
medesimo articolo, il quale riserva alle stesse amministrazioni
pubbliche la potestà di indicare le attività “comunque
non consentite” in “ragione della interferenza con i
compiti istituzionali”.
Da
ultimo non va ignorato il rilievo che, ai fini qui considerati,
riveste anche il divieto posto dal comma 2-ter dell’art. 18
della legge n. 109 del 1994 (inserito dall’art. 9, comma 30, della
legge n. 415 del 1998), il quale esclude che i pubblici dipendenti
possano espletare, nell’ambito territoriale del proprio ufficio,
incarichi professionali per conto delle amministrazioni di
appartenenza. Con ciò ponendosi un divieto ancora più
restrittivo di quello discendente dal comma 56-bis,
interpretato, infatti, nel senso che quest’ultimo riguardi
esclusivamente gli incarichi professionali che non trovino
assegnazione in base a procedure concorsuali di scelta adottate
dall’amministrazione (così la già citata circolare 18
luglio 1997 della Presidenza del Consiglio dei ministri –
Dipartimento della funzione pubblica).
7.-
Nella prospettiva, poi, dei doveri propri della professione forense,
non è dubbio che, come avverte lo stesso rimettente, il
diritto di difesa risulta garantito solo se l’avvocato, in piena
fedeltà al mandato, è in grado di esercitare
compiutamente il ministero tecnico a lui affidato.
Ma,
in relazione a tale basilare principio, non sembrano, invero, porsi,
per i professionisti legati da un rapporto di dipendenza con la
pubblica amministrazione, in regime di part-time ridotto,
particolari esigenze che non possano trovare soddisfazione, così
come per l’opera di tutti i professionisti, in quella disciplina
generale dell’attività da essi svolta, che giunge a
contemplare anche il presidio, ove occorra, della sanzione penale
(artt. 380 e 622 cod. pen.).
E
questo a tacere delle norme deontologiche elaborate nell’ambito degli
ordinamenti particolari (e, a tal riguardo, rileva non solo il Codice
deontologico approvato dal Consiglio nazionale forense il 17 aprile
1997, ma anche quello europeo, approvato dal Consiglio degli ordini
forensi europei il 28 ottobre 1998) che valgono anch’esse ad
assicurare il corretto espletamento del mandato, giustificando, nei
congrui casi, l’esercizio del potere disciplinare degli organi
professionali.
Va
da sé che, in tale quadro di riferimento, potranno,
eventualmente, rinvenire la loro risposta, attraverso la opportuna
valutazione da parte del legislatore, anche diverse ed ulteriori
esigenze che dovessero derivare dall’evoluzione normativa, quando
questa, come nel caso qui considerato, risulti incidente sulla stessa
professione.
8.-
Il rimettente denuncia, poi, l’ingiustificata discriminazione di
cui soffrirebbe, in violazione dell’art. 3 della Costituzione, il
libero professionista che, non essendo anche dipendente pubblico, non
potrebbe usufruire, al contrario di quest’ultimo, “di un
bagaglio di nozioni tecniche, scientifiche, o anche di carattere solo
organizzativo” acquisite proprio grazie al suo inserimento
all’interno dell’amministrazione.
Ma
tale censura, lungi dall’evidenziare una disparità fra
professionisti riferibile al contenuto precettivo delle norme
denunciate, vale in realtà a porre in rilievo soltanto
l’utilità che il pubblico dipendente può, in ipotesi,
trarre, nell’esercizio della professione, dalle conoscenze e dalle
esperienze maturate nella pregressa attività. Si tratta,
dunque, di situazioni di mero fatto che non assumono rilievo nel
giudizio di costituzionalità (tra le altre, sentenze n. 175
del 1997 e n. 417 del 1996).
9.-
Le considerazioni, innanzi svolte, sulla ratio della
denunciata normativa e sulle cautele delle quali il legislatore ha
circondato l’esercizio dell’attività professionale
da parte del pubblico dipendente, consentono di ritenere parimenti
infondata la censura, prospettata sempre in riferimento all’art. 3
della Costituzione, sotto il profilo della “assoluta mancanza di
ragionevolezza e logicità” delle denunciate disposizioni
che, in vista unicamente di esigenze di contenimento della spesa
pubblica, porrebbero “seriamente in pericolo valori
costituzionali ben più rilevanti”, quali il diritto di
difesa ed i principi di imparzialità e buon andamento
dell’amministrazione.
A
fronte della riproposizione, sotto lo specifico aspetto qui
considerato, di doglianze sostanzialmente corrispondenti, sia pure
nella diversità dei parametri evocati, a quelle sopra
scrutinate, è sufficiente osservare, richiamando quanto già
detto, che le esigenze di contenimento della spesa pubblica, pur
presenti nel quadro riformatore di cui si è fatto cenno, non
vanno a detrimento degli altri principi ed interessi di rilievo
costituzionale evocati dal rimettente, avendo, infatti, il
legislatore apprestato gli strumenti atti ad evitarne il nocumento.
Neppure sotto questo profilo è possibile, perciò,
ravvisare, nella disciplina in esame, elementi atti a suffragare la
pretesa lesione dell’art. 3 della Costituzione.
10.-
Infondata è, infine, anche la prospettata censura di contrasto
con l’art. 4 della Costituzione, precetto che, nel garantire il
diritto al lavoro, ne rimette l’attuazione, quanto a tempi e modi,
alla discrezionalità del legislatore. Tale discrezionalità,
contrariamente a quanto assume il rimettente, risulta, infatti,
esercitata, nel caso in esame, in modo tutt’altro che irragionevole,
ove si consideri che le disposizioni denunciate sono intese a
favorire l’accesso di tutti i soggetti in possesso dei prescritti
requisiti alla libera professione e cioè ad un ambito del
mercato del lavoro che è naturalmente concorrenziale. E ciò
tanto più se si tiene conto, proprio in relazione all’attività
forense, dei più recenti interventi del legislatore (decreto
legislativo 2 febbraio 2001, n. 96), volti a facilitare l’esercizio
permanente della stessa attività da parte degli avvocati
cittadini di uno Stato membro dell’Unione europea.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riuniti
i giudizi,
dichiara
non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell’art. 1, commi 56 e 56-bis, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica),
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 4, 24, 97 e 98 della
Costituzione, dal Consiglio nazionale forense, con le ordinanze in
epigrafe.
(Cesare
RUPERTO, Presidente – Massimo VARI, Redattore)
Depositata
l’11 giugno 2001
