D.P.R. 29 ottobre 2001 n. 461
Regolamento recante semplificazione dei procedimenti per il riconoscimento della dipendenza delle infermità da causa di servizio, per la concessione della pensione privilegiata ordinaria e dell’equo indennizzo, nonchè per il funzionamento e la composizione del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie.
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RELAZIONE TECNICO-NORMATIVA
Il regolamento di semplificazione in esame è adottato ai sensi della legge 15 marzo 1997, n. 59, articolo 20, allegato 1, n. 23, e della legge 24 novembre 2000, n. 340, allegato A, n. 63.
1.
Aspetti tecnico-normativi in senso stretto
A) Analisi del quadro normativo e dell’impatto delle norme proposte sulla legislazione vigente
Lo schema di regolamento di semplificazione è volto a ridisciplinare il procedimento per il riconoscimento di causa di servizio e la concessione dell’equo indennizzo, già oggetto di un primo intervento di semplificazione con il DPR 349/1994; è previsto un intervento transitorio e parziale sul procedimento per la concessione di pensione privilegiata, che attiene a forme procedimentali in materia previdenziale rimesse all’autonomia dell’INPDAP, nelle more dell’assunzione dei relativi compiti da parte dello stesso INPDAP.
Viene altresì operata una riforma organizzativa e funzionale del Comitato per le pensioni privilegiate in attuazione della normativa di cui al d. lgs. 303/1999 che ha disposto in ordine alla nuova collocazione istituzionale dell’organismo stesso, ciò sulla base anche della previsione della legge di semplificazione 340/2000.
Lo schema regolamentare proposto delinea una disciplina organica della materia, con la previsione di estesi effetti abrogativi; risulta molto contenuto il ricorso a richiami normativi.
B) Necessità dell’intervento normativo
Lo schema regolamentare risponde alla necessità di semplificare e dare sistematicità alla disciplina dei procedimenti in materia mediante:
– previsione di una procedura unica sia per gli impiegati civili delle pubbliche amministrazioni sia per i militari ed equiparati, in modo da porre fine alla diversità di meccanismi procedurali che attualmente contraddistingue il sistema;
– eliminazione di duplicazioni e sovrapposizioni di competenze;
– chiara distinzione tra le competenze relative all’accertamento clinico e quelle relative all’accertamento della causa di servizio, così da evitare che l’organismo preposto all’accertamento medico si pronunci incongruamente anche su aspetti
relativi alla causa di servizio, di natura non clinica;
– pieno parallelismo procedurale tra il riconoscimento della causa di servizio e la concessione dell’equo indennizzo;
– previsione di forme di connessione tra procedimenti a fini di razionalizzazione ed efficienza;
– previsione di pluralità di organismi di accertamento sanitario ai quali rivolgersi alternativamente e non cumulativamente, così da evitare ingolfamenti burocratici e ripartire i carichi di lavoro;
– promozione di forme di attivazione del dipendente stesso per la sottoposizione a visita di Commissione medica di accertamento in funzione di accelerazione delle procedure;
– esplicita esclusione di pronunce divergenti sulla stessa fattispecie esaminata, a tutela della coerenza del sistema;
– definizione di un’organica disciplina di tutti i profili procedimentali attinenti a verifiche di inidoneità assoluta o parziale al servizio;
– esclusione di qualsiasi forma di pretestuoso atteggiamento del dipendente volto a rendere impossibile o dilazionare la pronuncia dell’organo di accertamento clinico;
– eliminazione di fasi procedurali interlocutorie e di pareri ulteriori rispetto a quelli espressamente indicati;
– chiara individuazione degli ambiti di responsabilità connessi alle varie fasi procedimentali;
– informatizzazione delle procedure di comunicazione degli atti;
– restrizione dei termini procedimentali, anche mediante regolazione delle singole fasi endoprocedimentali.
Obiettivi particolarmente caratterizzanti dell’intervento di semplificazione sono quelli di definire un’organica disciplina per i procedimenti in materia riguardanti tutto il personale delle pubbliche amministrazioni, sia civile sia militare, superando l’attuale sistema estremamente differenziato, soprattutto nelle fasi istruttorie iniziali e di accertamento
clinico, nonchè di evitare la confusione di ruoli tra organismi di accertamento clinico ed organismi preposti all’accertamento del nesso funzionale della dipendenza dell’infermità da causa di servizio, allo scopo di eliminare alla radice uno dei fattori sostanziali di aggravamento procedurale e contenzioso.
Essenziale ai fini della semplificazione è l’obiettivo di eliminazione di sovrapposizioni e commistioni di accertamenti, sanitari e non, effettuati confusamente da organismi con compiti diversi e diverso ruolo nel sistema procedimentale in esame.
Altri rilevanti interventi di semplificazione completano il quadro delle misure previste per una razionalizzazione dei procedimenti al fine di produrre effetti sostanziali ed incisivi di riforma organica, con sensibili e durature conseguenze in termini di alleggerimento burocratico e revisione dei carichi di lavoro: rigorosa fissazione di termini procedurali,
esclusione di fasi dilatorie, informatizzazione delle modalità di comunicazione, chiarezza dei contenuti dei singoli atti procedimentali, esclusione di contraddittorie determinazioni dell’Amministrazione ed indebiti allargamenti delle sfere di discrezionalità.
Viene altresì dato un decisivo impulso alla risoluzione degli attuali, notevoli carichi di lavoro del Comitato incaricato delle verifiche delle cause di servizio con la previsione di un rapporto di collaborazione continuativo e pieno dei componenti, da porre in posizione di comando o fuori ruolo presso il Comitato stesso.
E’ confermata la composizione del Comitato con personale di elevata qualificazione istituzionale e professionale (magistrati, medici, dirigenti); il Comitato può altresì operare in sezioni, composte oltre che dal Presidente o Vice Presidente del Comitato anche da quattro membri, di cui almeno due medici; viene riconosciuta una ampia sfera di autoorganizzazione interna, evitando ingerenze al riguardo.
L’articolo 7 dello schema regolamentare, in considerazione dell’attuale fase evolutiva della posizione istituzionale e dei compiti del Comitato per le pensioni privilegiate, per effetto del passaggio delle competenze sui trattamenti pensionistici agli Enti previdenziali, prevede il mutamento della denominazione del Comitato stesso, che viene ad assumere la nuova
denominazione di Comitato di verifica per le cause di servizio.
C) Analisi delle compatibilità dell’intervento con l’ordinamento comunitario
Allo stato non vi sono in materia profili di incompatibilità con l’ordinamento comunitario, attuandosi un intervento di razionalizzazione di procedimento interno all’Amministrazione.
D) Analisi della compatibilità con le competenze costituzionali delle regioni ordinarie e a statuto speciale e della coerenza con fonti legislative primarie che dispongono il trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali
Si prevede esplicitamente la tutela delle competenze in materia di Regioni e Province autonome.
2.
Elementi di drafting normativo
A) Individuazione di nuove definizioni normative introdotte nel testo
Non sono introdotte nuove definizioni normative, a parte la diversa denominazione del Comitato, mutata per le ragioni esposte.
Nella disposizione iniziale sono espressamente definiti i significati letterali dei termini di più frequente riferimento nel testo.
B) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi citati con particolare riguardo alle successive modificazioni ed integrazioni subite dai medesimi
La ridefinizione della procedura ha comportato il ricorso ad abrogazioni di norme regolamentari e di norme primarie di natura procedimentale; i pochi riferimenti normativi sono finalizzati a chiarire ambiti di applicazione, ad individuare organismi e a richiamare procedure regolate da precedente disciplina ai fini della gestione della fase transitoria.
C) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modificazioni ed integrazioni a disposizioni vigenti
Si è definita la disciplina procedimentale senza ricorrere allo strumento della novella legislativa, ma predisponendo un testo organico, con la previsione sia dell’abrogazione esplicita dell’intero regolamento precedentemente già intervenuto in materia a fini di semplificazione, sia del riassetto transitorio del procedimento per la concessione di pensione privilegiata, che attiene a forme procedimentali in materia previdenziale rimesse all’autonomia dell’INPDAP, nelle more dell’assunzione dei relativi compiti da parte dello stesso INPDAP per effetto dei rispettivi atti di autonomia interna.
D) Individuazione di eventuali effetti abrogativi impliciti di disposizioni del progetto e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testo normativo
Gli effetti abrogativi individuati sono espliciti. In particolare, l’articolo 16 dello schema regolamentare riguarda l’esteso campo delle disposizioni abrogate, che concerne oltre alla disciplina specifica del precedente iter procedimentale, ora ridefinito organicamente (viene abrogato il DPR 349/1994), anche quella delle procedure speciali previste per il
personale militare ed equiparato nonché le disposizioni sulla procedura di concessione di trattamenti di pensione privilegiata ordinaria incompatibili con il nuovo assetto normativo.
Non si è prevista l’abrogazione delle disposizioni relative al Collegio medico-legale del Ministero della Difesa, di cui all’articolo 11 della legge 416/1926, in considerazione dei compiti che il Collegio stesso è chiamato a svolgere, con particolare riguardo ai collegamenti istituzionali con la Corte dei conti (art. 2 legge 913 del 1980), che non sono
univocamente riferibili a quelli comunque abrogati a seguito della riforma procedimentale di cui al presente regolamento.
E) Verifica dell’esistenza di progetti di legge vertenti su materia analoga all’esame del Parlamento; verifica delle linee prevalenti di giurisprudenza costituzionale in materia o di eventuali giudizi di costituzionalità in corso
La materia procedimentale in esame, come attualmente regolata, è causa di esteso contenzioso. Le linee della riforma sono puntualmente mirate a ridurre le occasioni di contenzioso, chiarendo organicamente le posizioni dell’Amministrazione e dei soggetti interessati nelle varie fasi procedurali, senza incidere su riserve di legge ed eliminando possibili antinomie e disarmonie del sistema.
Tradizionalmente, la materia è oggetto di interventi normativi di iniziativa governativa in considerazione della tecnicità degli argomenti da trattare e della necessità di valutare le esigenze e gli impatti gestionali delle iniziative di riforma al riguardo.
3.
Valutazione dell’impatto amministrativo
L’impatto amministrativo è di estrema rilevanza e si riflette sulle posizioni di un numero rilevante di dipendenti civili e militari.
Il regolamento si pone come intervento di semplificazione e trasparenza, fissando un’unica ed organica disciplina per i procedimenti in materia riguardanti tutto il personale delle pubbliche amministrazioni, sia civile sia militare, ed eliminando i fattori di costo legati all’attuale sistema procedimentale estremamente differenziato tra le categorie di
personale, soprattutto nelle fasi istruttorie iniziali e di accertamento clinico.
Di particolare rilievo sono la riduzione dei costi e la possibilità di riutilizzazione di risorse professionali e strumentali derivanti dalla revisione organica della pluralità e complessità di fasi procedimentali attualmente previste per il personale militare ed equiparato.
Viene evitata la confusione di ruoli tra organismi di accertamento clinico ed organismi preposti all’accertamento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio, in tal modo eliminando radicalmente un’altra evidente causa di aggravamento procedurale, di notevole contenzioso e di disorganicità.
L’eliminazioni di sovrapposizioni procedurali, la rigorosa fissazione di termini, la puntuale regolazione delle fasi endoprocedimentali, le forme di connessione tra procedimenti, la pluralità di canali operativi per gli accertamenti sanitari, l’esclusione di fasi dilatorie, l’informatizzazione delle modalità di comunicazione e la chiara individuazione delle sfere di responsabilità, delle competenze e dei contenuti dei singoli atti procedimentali che escludono contraddittorie determinazioni dell’Amministrazione ed indebiti allargamenti delle sfere di discrezionalità producono effetti sostanziali ed incisivi di riforma organica, con sensibili e durature conseguenze in termini di alleggerimento burocratico e razionalizzazione nella distribuzione di carichi di lavoro.
L’omogeneizzazione delle procedure per riconoscimenti di causa di servizio e concessioni di equo indennizzo e pensioni privilegiate e relativa standardizzazione delle fasi anche a fini di comunicazioni in via informatizzata se nell’immediato può non comportare una riduzione sensibile dei carichi di lavoro che comunque vengono ridistribuiti per evitare ingolfamenti – a regime si traduce in una sostanziale causa di chiarezza gestionale e trasparenza procedurale con accelerazione delle fasi procedimentali, linearità dell’azione amministrativa (sottratta agli attuali effetti perversi di determinazioni non infrequentemente in contrasto tra loro) e quindi – effettiva tutela del dipendente.
Altro significativo impulso alla risoluzione degli attuali, notevoli carichi di lavoro dei componenti del Comitato viene recato dalla previsione di un rapporto di collaborazione continuativo e pieno di tali componenti, da porre in posizione di comando o fuori ruolo.
L’organicità della disciplina e la sensibile riduzione dei termini procedurali, rispetto all’attuale disciplina, oltre ad offrire un più efficiente servizio agli interessati, si rivelano in sostanza un forte impulso al miglioramento del clima di fiducia nei confronti della stessa Pubblica Amministrazione.
