Corte di Giustizia europea
Sentenza emessa il 19 febbraio 2002
—
“Ordine professionale – Ordine nazionale forense – Disciplina
da parte dell’Ordine dell’esercizio della professione – Divieto di rapporti
di collaborazione integrata tra avvocati e revisori dei conti –
Art. 85 del Trattato CE (divenuto art. 81 CE) – Associazione di imprese –
Restrizione della concorrenza – Giustificazioni – Art. 86 del Trattato CE
(divenuto art. 82 CE) – Impresa o gruppo di imprese – Artt. 52 e 59
del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 43 CE e 49 CE) –
Applicabilità – Restrizioni – Giustificazioni”
Nel procedimento C-309/99,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte,
ai sensi dell’art. 234 CE, dal Raad van State (Paesi Bassi) nelle controversie
dinanzi ad esso pendenti tra
J.C.J. Wouters,
J.W. Savelbergh,
Price Waterhouse Belastingadviseurs BV
e
Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten,
con l’intervento di:
Raad van de Balies van de Europese Gemeenschap,
domanda vertente sull’interpretazione degli artt. 3, lett. g), del Trattato CE
[divenuto, in seguito a modifica, art. 3, n. 1, lett. g), CE], 5 del Trattato
CE (divenuto art. 10 CE), 52 e 59 del Trattato CE (divenuti, in seguito a
modifica, artt. 43 CE e 49 CE), nonché 85, 86 e 90 del Trattato CE (divenuti
artt. 81 CE, 82 CE e 86 CE),
LA CORTE,
composta dal sig. G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, dal sig. P. Jann, dalle
sig.re F. Macken e N. Colneric, e dal sig. S. von Bahr, presidenti di sezione,
dai sigg. C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, M.
Wathelet (relatore), R. Schintgen, V. Skouris e J.N. Cunha Rodrigues, giudici,
avvocato generale: P. Léger, cancelliere: H. von Holstein, cancelliere aggiunto
viste le osservazioni scritte presentate:
– per il sig. Wouters, dagli avv.ti H. Gilliams e M. Wladimiroff, advocaten;
– per il sig. Savelbergh e per la Price Waterhouse Belastingadviseurs BV,
dagli avv.ti D. van Liedekerke e G.J. Kemper, advocaten;
– per l’Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, dagli avv.ti O.W.
Brouwer, F.P. Louis e S.C. van Es, advocaten;
– per il Raad van de Balies van de Europese Gemeenschap, dall’avv. P.
Glazener, advocaat;
– per il governo olandese, dal sig. M.A. Fierstra, in qualità di agente;
– per il governo danese, dal sig. J. Molde, in qualità di agente;
– per il governo tedesco, dai sigg. A. Dittrich e W.-D. Plessing, in qualità
di agenti;
– per il governo francese, dalle sig.re K. Rispal-Bellanger e R.
Loosli-Surrans e dal sig. F. Million, in qualità di agenti;
– per il governo austriaco, dalla sig.ra C. Stix-Hackl, in qualità di agente;
– per il governo portoghese, dal sig. L. Fernandes, in qualità di agente;
– per il governo svedese, dal sig. A. Kruse, in qualità di agente;
– per il governo del principato del Liechtenstein, dal sig. C. Büchel, in
qualità di agente;
– per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. W. Wils e B. Mongin, in
qualità di agenti,
vista la relazione d’udienza,
sentite le osservazioni orali del sig. Wouters, rappresentato dall’avv. H.
Gilliams, del sig. Savelbergh e della Prise Waterhouse Belastingadviseurs BV,
rappresentati dagli avv.ti D. van Liedekerke e G.J. Kemper, dell’Algemene Raad
van de Nederlandse Orde van Advocaten, rappresentato dagli avv.ti O.W. Brouwer
e W. Knibbeler, advocaat, del Raad van de Balies van de Europese Gemeenschap,
rappresentato dall’avv. P. Glazener, del governo olandese, rappresentato dal
sig. J.S. van den Oosterkamp, in qualità di agente, del governo tedesco,
rappresentato dal sig. A. Dittrich, del governo francese, rappresentato dal
sig. F. Million, del governo lussemburghese, rappresentato dal sig. N. Mackel,
in qualità di agente, assistito dall’avv. J. Welter, avocat, del governo
svedese, rappresentato dal sig. I. Simfors, in qualità di agente, e della
Commissione, rappresentata dal sig. W. Wils, all’udienza del 12 dicembre 2000,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 10
luglio 2001,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
1.
Con sentenza 10 agosto 1999, pervenuta in cancelleria il 13 agosto successivo,
il Raad van State ha sottoposto a questa Corte, in applicazione dell’art. 234
CE, nove questioni pregiudiziali relative all’interpretazione degli artt. 3,
lett. g), del Trattato CE [divenuto, in seguito a modifica, art. 3, n. 1,
lett. g), CE], 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE), 52 e 59 del Trattato
CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 43 CE e 49 CE), nonché 85, 86 e 90
del Trattato CE (divenuti artt. 81 CE, 82 CE e 86 CE).
2.
Tali questioni sono state sollevate in occasione di ricorsi proposti in
particolare da alcuni avvocati contro il rifiuto, da parte
dell’Arrondissementsrechtbank di Amsterdam, di annullare talune decisioni del
Nederlandse Orde van Advocaten (ordine olandese degli avvocati) con cui si
negava l’annullamento delle decisioni di comitati di vigilanza degli ordini
forensi dei circondari di Amsterdam e di Rotterdam che vietavano loro di
esercitare la loro attività di avvocati in rapporto di collaborazione
integrata con revisori dei conti.
SFONDO NORMATIVO NAZIONALE
3.
L’art. 134 della Costituzione del Regno dei Paesi Bassi verte sull’istituzione
e sul regime giuridico degli enti pubblici. Esso dispone che:
«1. Enti pubblici a carattere professionale o altri enti pubblici possono
essere costituiti e sciolti dalla legge o in forza di essa.
2. La legge stabilisce i compiti e l’organizzazione di tali enti pubblici, la
loro composizione ed i poteri dei loro organi direttivi, nonché la pubblicità
delle sedute di questi. Ai loro organi direttivi può essere conferito un
potere regolamentare dalla legge o in forza di essa.
3. La legge organizza il controllo di tali organi direttivi. Le loro decisioni
potranno essere annullate solo per violazione di legge o per contrasto con
l’interesse generale».
L’Advocatenwet
4.
In applicazione di tale disposizione è stata adottata la legge 23 giugno 1952
che istituisce l’ordine olandese degli avvocati e fissa il regolamento interno
e le norme disciplinari applicabili agli avvocati e ai procuratori (in
prosieguo: l’«Advocatenwet»).
5.
Ai sensi dell’art. 17, nn. 1 e 2, di tale legge:
«1. L’insieme degli avvocati iscritti all’albo nei Paesi Bassi costituisce
l’ordine olandese degli avvocati, ente di diritto pubblico ai sensi dell’art.
134 della Costituzione, avente sede all’Aia.
2. L’insieme degli avvocati iscritti all’albo presso uno stesso tribunale
costituisce l’ordine degli avvocati del circondario interessato».
6.
Gli artt. 18, n. 1, e 22, n. 1, dell’Advocatenwet dispongono che l’ordine
olandese degli avvocati e gli ordini circondariali sono diretti
rispettivamente dall’Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten
(Consiglio generale dell’ordine olandese degli avvocati; in prosieguo: il
«Consiglio generale») e dai raden van toezicht van de Orden in de
arrondissementen (comitati di vigilanza degli ordini circondariali; in
prosieguo: i «comitati di vigilanza»).
7.
Gli artt. 19 e 20 dell’Advocatenwet disciplinano l’elezione dei membri del
Consiglio generale. Questi ultimi sono eletti dal College van Afgevaardigden
(in prosieguo: il «Collegio dei delegati»), i cui membri sono a loro volta
eletti nell’ambito di riunioni degli ordini circondariali.
8.
Ai sensi dell’art. 26 dell’Advocatenwet:
«Il Consiglio generale e i comitati di vigilanza vegliano al corretto
esercizio della professione e sono autorizzati a prendere ogni provvedimento
atto a contribuirvi. Essi tutelano i diritti e gli interessi degli avvocati in
quanto tali, vegliano all’osservanza degli obblighi di questi ultimi ed
espletano i compiti loro assegnati mediante regolamenti».
9.
L’art. 28 dell’Advocatenwet stabilisce:
«1. Il Collegio dei delegati può emanare regolamenti nell’interesse del
corretto esercizio della professione, tra cui regolamenti in materia di
assistenza agli avvocati in età avanzata e totalmente o parzialmente inabili
al lavoro, nonché ai superstiti di avvocati deceduti. Il Collegio emana
inoltre i regolamenti necessari in materia di amministrazione e di
organizzazione dell’ordine olandese degli avvocati.
2. Le proposte di regolamento sono sottoposte al Collegio dei delegati dal
Consiglio generale o da almeno cinque delegati. Il Consiglio generale può
invitare i comitati di vigilanza a fornire il loro parere su un progetto di
regolamento prima di sottoporlo al Collegio dei delegati.
3. I regolamenti sono comunicati sin dalla loro emanazione al Ministero della
Giustizia e vengono pubblicati sulla gazzetta ufficiale».
10.
L’art. 29 dell’Advocatenwet precisa:
«1. I regolamenti vincolano i membri dell’ordine nazionale e gli avvocati
visitatori (…).
2. Essi non possono contenere alcuna disposizione relativa a punti
disciplinati dalla legge o in virtù di essa, né riguardare materie che, a
causa della diversità delle situazioni in ciascun circondario, non si prestino
a disposizioni generali.
3. Le disposizioni dei regolamenti che trattano di una materia disciplinata
dalla legge o in virtù di essa cessano di diritto di produrre effetti».
11.
Dagli artt. 16 b e 16 c dell’Advocatenwet risulta che per «avvocati
visitatori» debbono intendersi le persone non iscritte all’albo come avvocati
nei Paesi Bassi ma che sono autorizzate a svolgere la loro attività
professionale in un altro Stato membro dell’Unione europea con il titolo di
avvocato o con un titolo equivalente.
12.
L’art. 30 dell’Advocatenwet dispone:
«1. Le decisioni del Collegio dei delegati, del Consiglio generale o degli
altri organi dell’ordine olandese degli avvocati possono essere sospese o
annullate con regio decreto nei limiti in cui sono in contrasto con la legge o
con l’interesse generale.
2. La sospensione o l’annullamento avviene entro un termine di sei mesi dalla
comunicazione prevista all’art. 28, n. 3, o, qualora si tratti di una
decisione del Consiglio generale o di un altro organo dell’ordine olandese
degli avvocati, entro i sei mesi dalla sua comunicazione al Ministro della
Giustizia, con decreto motivato che fissa, se del caso, la durata della
sospensione.
3. La sospensione interrompe immediatamente l’efficacia delle disposizioni
sospese. La durata della sospensione non può eccedere un anno, anche dopo una
proroga.
4. Se l’annullamento non è pronunciato con regio decreto entro il termine
fissato per la sospensione, la decisione sospesa si considera valida.
5. L’annullamento comporta l’annullamento di tutti gli effetti annullabili
delle disposizioni annullate, salvo contraria decisione emanata con regio
decreto».
La Samenwerkingsverordening 1993
13.
In forza dell’art. 28 dell’Advocatenwet, il Collegio dei delegati ha adottato
la Samenwerkingsverordening 1993 (regolamento del 1993 sulla collaborazione).
14.
L’art. 1 della Samenwerkingsverordening 1993 definisce la nozione di «rapporto
di collaborazione» come «ogni forma di collaborazione in cui i partecipanti
esercitano la professione nell’interesse comune e a rischio comune o
ripartiscono tra loro, a tal fine, la direzione o la responsabilità finale».
15.
L’art. 2 della Samenwerkingsverordening 1993 dispone:
«1. L’avvocato non è autorizzato a contrarre o a mantenere in essere obblighi
che possano compromettere la sua libertà e la sua indipendenza nell’esercizio
dellaprofessione, compresi la difesa dell’interesse di parte ed il rapporto di
fiducia tra l’avvocato e il suo cliente che ne è il corollario.
2. Il disposto del n. 1 è anche applicabile all’avvocato che non lavora in
rapporto di collaborazione con colleghi o con terzi».
16.
Ai sensi dell’art. 3 della Samenwerkingsverordening 1993:
«L’avvocato è autorizzato a contrarre o a mantenere in essere un rapporto di
collaborazione alla sola condizione che la professione di ciascuno dei
partecipanti abbia per oggetto principale l’esercizio della pratica del
diritto».
17.
L’art. 4 della Samenwerkingsverordening 1993 dispone:
«L’avvocato ha il diritto di instaurare o di mantenere in essere un rapporto
di collaborazione solo con:
a) altri avvocati iscritti all’albo nei Paesi Bassi;
b) altri avvocati non iscritti all’albo nei Paesi Bassi, nel rispetto delle
disposizioni dell’art. 5;
c) appartenenti ad un’altra categoria professionale all’uopo autorizzata dal
Consiglio generale in base all’art. 6».
18.
Ai sensi dell’art. 6 della Samenwerkingsverordening 1993:
«1. L’autorizzazione di cui all’art. 4, lett. c), può essere concessa a
condizione che:
a) gli appartenenti a tale altra categoria professionale svolgano una
professione liberale; e
b) l’esercizio di tale professione sia subordinato al possesso di un diploma
di istruzione universitaria o equiparato; e
c) gli appartenenti a tale altra categoria professionale siano soggetti a
norme disciplinari analoghe a quelle imposte agli avvocati; e
d) il fatto di instaurare un rapporto di collaborazione con appartenenti a
tale altra categoria professionale non sia in contrasto con gli artt. 2 e 3.
2. L’autorizzazione può essere concessa anche ad una parte di una categoria
professionale. In tal caso, le condizioni elencate al n. 1, lett. a)-d), sono
applicabili mutatis mutandis, fatto salvo il potere del Consiglio generale di
fissare condizioni ulteriori.
3. Il Consiglio generale consulta il Collegio dei delegati prima di prendere
una decisione come quella considerata ai precedenti paragrafi del presente
articolo».
19.
L’art. 7, n. 1, della Samenwerkingsverordening 1993 stabilisce:
«L’avvocato, nei suoi contatti con l’esterno, evita di presentare in maniera
inesatta, ingannevole o incompleta qualsiasi forma di collaborazione a cui
partecipi, ivi compreso un rapporto di collaborazione».
20.
Ai sensi dell’art. 8 della Samenwerkingsverordening 1993:
«1. Qualsiasi rapporto di collaborazione deve obbligatoriamente comportare un
nome collettivo per tutti i contatti con l’esterno.
2. Il nome collettivo non può essere tale da indurre in errore. (…)
3. L’avvocato che partecipa ad un rapporto di collaborazione è tenuto a
fornire, a richiesta, un elenco indicante il nome dei partecipanti al rapporto
di collaborazione di cui trattasi, la loro professione e il loro luogo di
stabilimento.
4. Qualsiasi documento scritto emesso nell’ambito di un rapporto di
collaborazione deve menzionare il nome, la qualità e il luogo di stabilimento
del firmatario di tale documento».
21.
Infine, ai sensi dell’art. 9, n. 2, della Samenwerkingsverordening 1993:
«L’avvocato non partecipa alla costituzione o alla modifica di un rapporto di
collaborazione prima che il comitato di vigilanza abbia determinato se le
modalità di costituzione o di modificazione del rapporto di collaborazione,
compreso il modo con cui esso si presenta all’esterno, siano conformi alle
disposizioni del presente regolamento o in base ad esso adottate».
22.
Dalla motivazione della Samenwerkingsverordening 1993 risulta che il rapporto
di collaborazione con i notai, con i consulenti fiscali e con i mandatari in
materia di brevetti è già stato autorizzato in passato e che l’autorizzazione
di tali tre categorie professionali resta valida. Per contro, i revisori dei
conti sono citati come esempio di categoria professionale con la quale gli
avvocati non sono autorizzati a collaborare.
Le direttive relative ai rapporti di collaborazione tra gli avvocati ed altri
professionisti (autorizzati)
23.
Oltre alla Samenwerkingsverordening 1993, l’ordine olandese degli avvocati ha
emanato direttive relative ai rapporti di collaborazione tra gli avvocati e
altri professionisti (autorizzati). Tali direttive sono del seguente tenore:
«1. Osservanza delle regole etiche e deontologiche
Regola n. 1
L’avvocato non può, a seguito della sua partecipazione ad un rapporto di
collaborazione con chi eserciti un’altra professione liberale, limitare od
ostacolare l’osservanza delle regole etiche e deontologiche ad esso
applicabili.
2. Fascicoli distinti e amministrazione separata delle pratiche e degli
archivi
Regola n. 2
L’avvocato che partecipa ad un rapporto di collaborazione con chi eserciti
un’altra professione liberale è tenuto, per ogni pratica in cui interviene con
tale altro professionista, ad aprire un fascicolo distinto e ad aver cura,
relativamente al rapporto di collaborazione in quanto tale:
– di separare l’amministrazione della pratica dall’amministrazione
finanziaria;
– di prevedere un’archiviazione separata rispetto a quella degli altri
esercenti una professione liberale.
3. Conflitti di interessi
Regola n. 3
L’avvocato che partecipa ad un rapporto di collaborazione con chi eserciti
un’altra professione liberale non può garantire la difesa degli interessi di
una parte qualora tali interessi siano in contrasto con quelli di una parte
che sia stata o che sia assistita da tale altro professionista o qualora
rischi di derivarne un siffatto conflitto di interessi.
4. Segreto professionale e registrazione dei documenti
Regola n. 4
L’avvocato è tenuto, per ogni pratica in cui interviene con chi eserciti
un’altra professione liberale, a registrare minuziosamente tutte le lettere e
tutti i documenti da lui portati a conoscenza del detto professionista».
CONTROVERSIE NELLA CAUSA PRINCIPALE
24.
Il sig. Wouters, avvocato del foro di Amsterdam, nel 1991 diveniva socio della
società Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs (consulenti fiscali). Alla
fine dell’anno 1994, il sig. Wouters informava il comitato di vigilanza
dell’ordine degli avvocati del circondario di Rotterdam della sua intenzione
di chiedere l’iscrizioneall’albo degli avvocati di tale città e di esercitare
ivi la professione con la denominazione «Arthur Andersen & Co., advocaten en
belastingadviseurs».
25.
Con decisione del 27 luglio 1995, tale comitato considerava che i soci della
società Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs avevano in essere un rapporto
di collaborazione, ai sensi della Samenwerkingsverordening 1993, con i soci
della società Arthur Andersen & Co. Accountants, vale a dire con appartenenti
alla categoria professionale dei revisori dei conti, di modo che il sig.
Wouters contravveniva all’art. 4 della Samenwerkingsverordening 1993. Inoltre,
il comitato considerava che il sig. Wouters avrebbe trasgredito l’art. 8 della
Samenwerkingsverordening 1993 se avesse instaurato un rapporto di
collaborazione sotto una denominazione collettiva in cui figurasse il nome
della persona fisica «Arthur Andersen».
26.
Con decisione del 29 novembre 1995 il Consiglio generale respingeva i ricorsi
amministrativi proposti contro tale decisione dal sig. Wouters, dalla Arthur
Andersen & Co. Belastingadviseurs e dalla Arthur Andersen & Co. Accountants.
27.
All’inizio del 1995 il sig. Savelbergh, avvocato del foro di Amsterdam,
comunicava al comitato di vigilanza dell’ordine degli avvocati del circondario
di Amsterdam la sua intenzione di instaurare un rapporto di collaborazione con
la società Price Waterhouse Belastingadviseurs BV, consociata dell’impresa
internazionale Price Waterhouse, che raggruppa non soltanto consulenti
fiscali, ma anche revisori dei conti.
28.
Con decisione del 5 luglio 1995 tale comitato dichiarava che la collaborazione
progettata era in contrasto con l’art. 4 della Samenwerkingsverordening 1993.
29.
Con decisione del 21 novembre 1995 il Consiglio generale respingeva il ricorso
amministrativo proposto dal sig. Savelbergh e dalla società Price Waterhouse
Belastingadviseurs BV contro tale decisione.
30.
Il sig. Wouters, la Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs e la Arthur
Andersen & Co. Accountants, da una parte, e il sig. Savelbergh e la Price
Waterhouse Belastingadviseurs BV, dall’altra, proponevano quindi un ricorso
dinanzi all’Arrondissementsrechtbank di Amsterdam. Essi facevano valere, in
particolare, che le decisioni del Consiglio generale del 21 e del 29 novembre
1995 erano incompatibili con le disposizioni del Trattato in materia di
concorrenza, di diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi.
31.
Con sentenza 7 febbraio 1997 il Rechtbank dichiarava irricevibili i ricorsi
proposti dalla Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs e dalla Arthur
Andersen & Co. Accountants e respingeva quelli proposti dai sigg. Wouters,
Savelbergh e dalla società Price Waterhouse Belastingadviseurs BV.
32.
Il Rechtbank considerava che le disposizioni del Trattato in materia di
concorrenza non erano applicabili alle controversie nella causa principale.
Tale giudice rilevava che l’ordine olandese degli avvocati è un ente di
diritto pubblico istituito dalla legge allo scopo di promuovere un interesse
generale. A tal fine, esso utilizzerebbe, tra l’altro, il potere regolamentare
conferitogli dall’art. 28 dell’Advocatenwet. Esso sarebbe tenuto a garantire,
nell’interesse generale, l’indipendenza e la parzialità dell’avvocato che
fornisce assistenza legale. Pertanto, l’ordine olandese degli avvocati non
sarebbe un’associazione d’imprese ai sensi dell’art. 85 del Trattato. Esso non
potrebbe neppure essere considerato come un’impresa o come un gruppo di
imprese che detenga una posizione dominante collettiva ai sensi dell’art. 86
del Trattato.
33.
Inoltre, secondo il Rechtbank, l’art. 28 dell’Advocatenwet non trasferisce
assolutamente competenze ad operatori privati in maniera tale da pregiudicare
l’effetto utile degli artt. 85 e 86 del Trattato. Di conseguenza, tale
disposizione non sarebbe incompatibile con il combinato disposto dell’art. 5,
secondo comma, e degli artt. 3, lett. g), 85 e 86 del Trattato.
34.
Il Rechtbank respingeva altresì l’argomento dei ricorrenti secondo il quale la
Samenwerkingsverordening 1993 sarebbe incompatibile con il diritto di
stabilimento e con la libera prestazione dei servizi sanciti agli artt. 52 e
59 del Trattato. L’aspetto transfrontaliero mancherebbe nelle controversie
oggetto della causa principale, di modo che le dette norme del Trattato
sarebbero inapplicabili. In ogni caso, il divieto di collaborazione tra
avvocati e revisori dei conti sarebbe giustificato da motivi imperativi di
interesse generale e non sarebbe sproporzionatamente restrittivo. In mancanza
di specifiche disposizioni comunitarie in materia, il Regno dei Paesi Bassi
potrebbe infatti legittimamente applicare all’esercizio della libera
professione di avvocato sul suo territorio norme dirette a garantire
l’indipendenza e la parzialità dell’avvocato che fornisce assistenza legale.
35.
I cinque ricorrenti interponevano appello avverso tale decisione dinanzi al
Raad van State.
36.
Il Raad van de Balies van de Europese Gemeenschap (Consiglio degli ordini
forensi della Comunità europea), associazione di diritto belga, veniva ammesso
ad intervenire dinanzi al Raad van State a sostegno delle conclusioni del
Consiglio generale.
37.
Con sentenza pronunciata il 10 agosto 1999, il Raad van State ha confermato
l’irricevibilità dei ricorsi proposti dalla Arthur Andersen & Co.
Belastingadviseurs e dalla Arthur Andersen & Co. Accountants. Per quanto
riguarda gli altri ricorsi, esso ha considerato che la soluzione delle
controversie nella causa principale dipendeva dall’interpretazione di diverse
disposizioni di diritto comunitario.
38.
Il Raad van State si chiede, da una parte, se, emanando la
Samenwerkingsverordening 1993 in forza dei poteri conferitigli dall’art.
28dell’Advocatenwet, il Collegio dei delegati non abbia violato gli artt. 85 e
86 del Trattato e, d’altra parte, se, autorizzando attraverso l’art. 28
dell’Advocatenwet il detto Collegio ad emanare regolamenti, il legislatore
nazionale non abbia violato gli artt. 5, 85 e 86 del Trattato. Inoltre, esso
si chiede se la Samenwerkingsverordening 1993 sia compatibile con la libertà
di stabilimento, sancita all’art. 52 del Trattato, e con la libera prestazione
dei servizi, sancita all’art. 59 del Trattato.
39.
Pertanto, il Raad van State ha deciso di sospendere il giudizio e di
sottoporre alla Corte di giustizia le SEGUENTI QUESTIONI PREGIUDIZIALI:
«1)
a) Se l’espressione associazione di imprese figurante nell’art. 85, n. 1,
del Trattato CE (divenuto art. 81, n. 1, CE) vada interpretata nel senso che
deve qualificarsi tale soltanto un’associazione che agisca – e in quanto
agisca – nell’interesse di imprenditori, sicché per l’applicazione di detta
disposizione occorra distinguere tra le attività esercitate dall’associazione
nell’interesse pubblico e le altre attività, oppure se il semplice fatto che
un’associazione può agire anche nell’interesse di imprenditori basti per
qualificarla associazione di imprese, ai sensi della detta disposizione, con
riguardo all’intera sua attività. Se ai fini dell’applicazione del diritto
comunitario della concorrenza sia rilevante il fatto che le norme di carattere
vincolante generale emanate dall’ente di cui si tratta siano adottate in forza
di un potere conferito dalla legge e in veste di legislatore speciale.
b) Nel caso in cui la questione 1a) venga risolta nel senso che
un’associazione di imprese è configurabile soltanto e nella misura in cui
siffatta associazione agisce nell’interesse di imprenditori, se il diritto
comunitario determini anche quando trattasi di tutela di un interesse pubblico
e quando no.
c) Nel caso in cui la questione 1b) venga risolta nel senso che il diritto
comunitario viene in rilievo al riguardo, se, del pari secondo il diritto
comunitario, si possa poi considerare come tutela dell’interesse pubblico
l’adozione, in forza di un potere conferito dalla legge, da parte di un ente
come l’Ordine nazionale [olandese degli avvocati], di norme di carattere
vincolante generale, dirette a garantire l’indipendenza e la parzialità
dell’avvocato che presta assistenza legale, relativamente all’instaurazione di
rapporti di collaborazione da parte di avvocati con professionisti di altre
categorie.
2)
Nel caso in cui, in base alla soluzione delle questioni proposte sub 1), si
debba concludere nel senso che anche un regolamento come [la
Samenwerkingsverordening 1993] va considerato decisione di un’associazione di
imprese ai sensi dell’art. 85, n. 1, del Trattato CE (divenuto art. 81, n. 1,
CE), se si debba poi ritenere che siffatta decisione,in quanto sancisce norme
di carattere vincolante generale in relazione all’instaurazione di un rapporto
di collaborazione come quello di cui trattasi nella fattispecie al fine di
garantire l’indipendenza e la parzialità dell’avvocato che presta assistenza
legale, abbia per oggetto o per effetto di restringere il gioco della
concorrenza all’interno del mercato comune in misura tale da pregiudicare il
commercio tra Stati membri. Quali siano i pertinenti criteri di diritto
comunitario per la soluzione di tale questione.
3)
Se il termine impresa figurante nell’art. 86 del Trattato CE (divenuto art.
82 CE) debba essere interpretato nel senso che, se un ente come l’Ordine
nazionale [olandese degli avvocati] va considerato associazione di imprese,
tale ente dev’essere considerato anche come impresa o gruppo di imprese ai
sensi di detta norma pur non svolgendo direttamente alcuna attività economica.
4)
Nel caso in cui la precedente questione vada risolta in senso affermativo e
si debba ritenere che un ente come l’Ordine nazionale [olandese degli
avvocati] detenga una posizione dominante, se un ente siffatto sfrutti
abusivamente tale posizione obbligando gli avvocati ad esso aderenti a
comportarsi sul mercato delle prestazioni di servizi legali, nei confronti di
altri, in modo tale da ostacolare la concorrenza.
5)
Nel caso in cui ai fini dell’applicazione delle regole comunitarie di
concorrenza un ente come l’Ordine nazionale [olandese degli avvocati] vada
considerato nel suo complesso associazione di imprese, se l’art. 90, n. 2, del
Trattato CE (divenuto art. 86, n. 2, CE), debba essere interpretato nel senso
che rientra nella sua sfera di applicazione anche un ente come l’Ordine
nazionale [olandesi e degli avvocati] che, relativamente alla collaborazione
degli avvocati con professionisti di altre categorie, emana norme di carattere
vincolante generale per garantire l’indipendenza e la parzialità dell’avvocato
che presta assistenza legale.
6)
Nel caso in cui un ente come l’Ordine nazionale [olandese degli avvocati]
vada considerato associazione di imprese oppure impresa o gruppo di imprese,
se gli artt. 3, sub g), del Trattato CE [divenuto, in seguito a modifica, art.
3, n. 1, sub g), CE], 5, secondo comma, del Trattato CE (divenuto art. 10,
secondo comma, CE), 85 e 86 del Trattato CE (divenuti artt. 81 CE e 82 CE)
ostino a che uno Stato membro attribuisca a tale ente (o ad un organo di esso)
il potere di emanare norme che possono riguardare, tra l’altro, la
collaborazione degli avvocati con professionisti di altre categorie, mentre la
vigilanza della pubblica autorità sull’adozione di tali norme è limitata al
potere di annullare tale normativa, senza che la pubblica autorità possa
sostituire una propria normativa a quella annullata.
7)
Se vuoi le norme del Trattato riguardanti il diritto di stabilimento, vuoi
quelle relative alla libera circolazione dei servizi si applichino ad un
divietodi collaborazione tra avvocati e revisori dei conti come quello di cui
trattasi, oppure se il Trattato CE vada interpretato nel senso che un siffatto
divieto, a seconda – ad esempio – del modo in cui gli interessati intendono
concretare la loro collaborazione, dev’essere conforme alle norme riguardanti
il diritto di stabilimento o a quelle relative alla libera circolazione dei
servizi.
8)
Se un divieto di rapporto di collaborazione integrato tra avvocati e
revisori dei conti come quello di cui trattasi costituisca una restrizione del
diritto di stabilimento o della libera circolazione dei servizi o di entrambi.
9)
Nel caso in cui dalla soluzione della precedente questione risulti che si
configura una delle restrizioni ivi menzionate o che si configurano entrambe,
se la restrizione di cui trattasi sia giustificata per il motivo che essa
riguarda semplicemente una modalità di vendita nel senso in cui alla sentenza
[24 novembre 1993, cause riunite C-267/91 e C-268/91] Keck e Mithouard [(Racc.
pag. I-6097)] e che quindi non si configura in proposito una discriminazione,
oppure per il motivo che soddisfa i criteri specificati dalla Corte di
giustizia in altre sentenze, segnatamente nella sentenza [30 novembre 1995,
causa C-55/94] Gebhard [(Racc. pag. I-4165)]».
SULLA DOMANDA DI RIAPERTURA DELLA TRATTAZIONE ORALE
40.
Con atto depositato in cancelleria il 3 dicembre 2001, i ricorrenti nella
causa principale hanno chiesto alla Corte di ordinare la riapertura della
trattazione orale, in applicazione dell’art. 61 del regolamento di procedura.
41.
A sostegno di tale domanda, i ricorrenti nella causa principale fanno valere
che, ai paragrafi 170-201 delle sue conclusioni, presentate il 10 luglio 2001,
l’avvocato generale si è pronunciato su una questione che non è stata
espressamente sollevata dal giudice a quo.
42.
A questo proposito, si deve ricordare che la Corte può, d’ufficio o su
proposta dell’avvocato generale, ovvero su domanda delle parti, riaprire la
fase orale del procedimento, ai sensi dell’art. 61 del regolamento di
procedura, qualora ritenga di non avere sufficienti chiarimenti o che la causa
debba essere decisa sulla base di un argomento che non sia stato oggetto di
discussione tra le parti (v. ordinanza 4 febbraio 2000, causa C-17/98, Emesa
Sugar, Racc. pag. I-665, punto 18).
43.
Nella fattispecie, tuttavia, la Corte, sentito l’avvocato generale, ritiene
che tutti gli elementi ad essa necessari per risolvere le questioni poste
nella presente causa siano a sua disposizione e che tali elementi abbiano
formato oggetto della trattazione svoltasi dinanzi ad essa.
SULLA PRIMA QUESTIONE, SUB A)
44.
Con la sua prima questione, sub a), il giudice a quo chiede, in sostanza, se
un regolamento relativo alla collaborazione tra avvocati e altre professioni
liberali quale la Samenwerkingsverordening 1993, emanato da un ente come
l’ordine olandese degli avvocati, debba essere considerato come una decisione
presa da un’associazione di imprese, ai sensi dell’art. 85, n. 1, del
Trattato. Esso si chiede in particolare se il fatto che l’ordine olandese
degli avvocati sia stato investito dalla legge del potere di emanare normative
aventi carattere vincolante generale tanto per gli avvocati iscritti all’albo
nei Paesi Bassi che per quelli autorizzati ad esercitare in altri Stati membri
che vengono a prestare servizi nei Paesi Bassi abbia incidenza
sull’applicazione del diritto comunitario della concorrenza. Esso si chiede
altresì se il solo fatto che l’ordine possa agire nell’interesse dei suoi
iscritti basti a qualificarlo come associazione di imprese per il complesso
delle sue attività o se, per l’applicazione dell’art. 85, n. 1, del Trattato,
occorra riservare un trattamento speciale alle attività da esso svolte
nell’interesse generale.
45.
Al fine di determinare se un regolamento quale la Samenwerkingsverordening
1993 debba essere considerato come una decisione di un’associazione di imprese
ai sensi dell’art. 85, n. 1, del Trattato, occorre esaminare, in primo luogo,
se gli avvocati siano imprese ai sensi del diritto comunitario della
concorrenza.
46.
Secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito del diritto della
concorrenza, la nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che eserciti
un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico della detta entità
e dalle sue modalità di finanziamento (v., in particolare, sentenze 23 aprile
1991, causa 41/90, Höfner e Elser, Racc. pag. I-1979, punto 21; 16 novembre
1995, causa C-244/94, Fédération française des sociétés d’assurance e a.,
Racc. pag. I-4013, punto 14, e 11 dicembre 1997, causa C-55/96, Job Centre,
detta «Job Centre II», Racc. pag. I-7119, punto 21).
47.
A questo proposito risulta da una giurisprudenza anch’essa costante che
costituisce un’attività economica qualsiasi attività consistente nell’offrire
beni o servizi su un mercato determinato (v., in particolare, sentenze 16
giugno 1987, causa 118/85, Commissione/Italia, Racc. pag. 2599, punto 7, e 18
giugno 1998, causa C-35/96, Commissione/Italia, Racc. pag. I-3851, punto 36).
48.
Ora, gli avvocati offrono, dietro corrispettivo, servizi di assistenza legale
consistenti nella predisposizione di pareri, di contratti o di altri atti
nonché nella rappresentanza e nella difesa in giudizio. Inoltre, essi assumono
i rischi finanziari relativi all’esercizio di tali attività poiché, in caso di
squilibrio tra le spese e le entrate, l’avvocato deve sopportare direttamente
l’onere dei disavanzi.
49.
Di conseguenza, gli avvocati iscritti all’albo nei Paesi Bassi svolgono
un’attività economica e, pertanto, costituiscono imprese ai sensi degli artt.
85, 86 e 90 del Trattato, senza che la natura complessa e tecnica dei servizi
da loro forniti e la circostanza che l’esercizio della loro professione è
regolamentato siano tali da modificare questa conclusione (v., in questo
senso, a proposito dei medici, sentenza12 settembre 2000, cause riunite da
C-180/98 a C-184/98, Pavlov e a., Racc. pag. I-6451, punto 77).
50.
In secondo luogo, occorre esaminare in quale misura un’organizzazione
professionale quale l’ordine olandese degli avvocati debba essere considerata
come un’associazione di imprese ai sensi dell’art. 85, n. 1, del Trattato,
quando emana un regolamento quale la Samenwerkingsverordening 1993 (v., in
questo senso, a proposito di un’organizzazione professionale di spedizionieri
doganali, citata sentenza 18 giugno 1998, Commissione/Italia, punto 39).
51.
Il convenuto nella causa principale fa valere che, nei limiti in cui il
legislatore olandese ha istituito l’ordine olandese degli avvocati quale ente
di diritto pubblico e gli ha conferito competenze regolamentari al fine di
adempiere ad una missione di interesse pubblico, quest’ultimo non può essere
qualificato come un’associazione di imprese ai sensi dell’art. 85 del
Trattato, in particolare nell’ambito dell’esercizio del suo potere
regolamentare.
52.
L’interveniente nella causa principale e i governi tedesco, austriaco e
portoghese aggiungono che un ente quale l’ordine olandese degli avvocati
esercita la pubblica autorità e non può pertanto rientrare nell’ambito di
applicazione dell’art. 85, n. 1, del Trattato.
53.
L’interveniente nella causa principale precisa che un ente può essere
equiparato alla pubblica autorità quando l’attività da esso svolta costituisce
una missione di interesse generale che rientra nelle funzioni essenziali dello
Stato. Ora, lo Stato olandese avrebbe incaricato l’ordine olandese degli
avvocati di garantire ai singoli un accesso adeguato al diritto e alla
giustizia, il che costituirebbe appunto una funzione essenziale dello Stato.
54.
Il governo tedesco, dal canto suo, ricorda che spetta agli organi legislativi
competenti di uno Stato membro decidere, nel quadro della sovranità nazionale,
il modo in cui organizzare l’esercizio delle loro prerogative. La delega ad un
organismo democraticamente legittimato, quale un ordine professionale, del
potere di emanare normative di carattere vincolante generale rientrerebbe nei
limiti di questo principio di autonomia istituzionale.
55.
Tale principio sarebbe compromesso, secondo il governo tedesco, se gli enti a
cui sono stati affidati siffatti compiti normativi fossero qualificati come
associazioni di imprese ai sensi dell’art. 85 del Trattato. Supporre che la
normativa nazionale sia valida solo qualora sia esentata dalla Commissione in
applicazione dell’art. 85, n. 3, del Trattato sarebbe di per sé una
contraddizione. Tutta la normativa dell’ordine sarebbe così rimessa in
discussione.
56.
A questo proposito occorre determinare se, quando emana un regolamento quale
la Samenwerkingsverordening 1993, un ordine professionale debba
essereconsiderato come un’associazione di imprese o, al contrario, come una
pubblica autorità.
57.
Secondo la giurisprudenza della Corte, un’attività che, per la sua natura, per
le norme alle quali è soggetta e per il suo oggetto, esuli dalla sfera degli
scambi economici (v., in questo senso, sentenza 17 febbraio 1993, cause
riunite C-159/91 e C-160/91, Poucet e Pistre, Racc. pag. I-637, punti 18 e 19,
riguardante la gestione del servizio pubblico della previdenza sociale) o si
ricolleghi all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri (v., in tal senso,
sentenze 19 gennaio 1994, causa C-364/92, SAT Fluggesellschaft, Racc. pag.
I-43, punto 30, concernente il controllo e la polizia dello spazio aereo, e 18
marzo 1997, causa C-343/95, Diego Calì & Figli, Racc. pag. I-1547, punti 22 e
23, concernente la sorveglianza antinquinamento dell’ambiente marittimo)
sfugge all’applicazione delle regole di concorrenza del Trattato.
58.
Occorre innanzi tutto rilevare che, quando emana un regolamento come la
Samenwerkingsverordening 1993, un’organizzazione professionale quale l’ordine
olandese degli avvocati non esercita né una missione sociale fondata sul
principio di solidarietà, contrariamente a taluni enti di previdenza sociale
(v. citata sentenza Poucet e Pistre, punto 18), né prerogative tipiche dei
pubblici poteri (v. citata sentenza SAT Fluggesellschaft, punto 30). Essa
appare come l’organo di regolamentazione di una professione il cui esercizio
costituisce per il resto un’attività economica.
59.
Al riguardo, il fatto che il Consiglio generale sia altresì incaricato
dall’art. 26 dell’Advocatenwet di tutelare i diritti e gli interessi degli
avvocati in quanto tali non è atto ad escludere a priori tale organizzazione
professionale dall’ambito di applicazione dell’art. 85 del Trattato anche
quando essa svolge la sua funzione di regolamentazione dell’esercizio della
professione di avvocato (v., in questo senso, a proposito dei medici, citata
sentenza Pavlov e a., punto 86).
60.
Altri indizi contribuiscono poi alla conclusione che un’organizzazione
professionale che dispone di poteri regolamentari quale l’ordine olandese
degli avvocati non può sfuggire all’applicazione dell’art. 85 del Trattato.
61.
Infatti, da una parte, risulta dall’Advocatenwet che gli organi direttivi
dell’ordine olandese degli avvocati sono esclusivamente composti da avvocati,
i quali sono eletti soltanto da appartenenti alla professione. Le autorità
nazionali non possono intervenire nella designazione dei membri dei comitati
di vigilanza, del Collegio dei delegati e del Consiglio generale (v., a
proposito di un’organizzazione professionale di spedizionieri doganali, citata
sentenza 18 giugno 1998, Commissione/Italia, punto 42; a proposito di
un’organizzazione professionale di medici, citata sentenza Pavlov e a., punto
88).
62.
D’altra parte, quando emana atti quali la Samenwerkingsverordening 1993,
l’ordine olandese degli avvocati non è vincolato neppure al rispetto di un
certo numero dicriteri di interesse pubblico. L’art. 28 dell’Advocatenwet, che
lo autorizza ad emanare regolamenti, si limita ad esigere che ciò avvenga
nell’interesse del «corretto esercizio della professione» (v., a proposito di
un’organizzazione professionale di spedizionieri doganali, citata sentenza 18
giugno 1998, Commissione/Italia, punto 43).
63.
Infine, tenuto conto della sua influenza sul comportamento dei membri
dell’ordine olandese degli avvocati sul mercato dei servizi legali, a seguito
del divieto di talune forme di collaborazione multidisciplinare che essa
comporta, la Samenwerkingsverordening 1993 non esula dalla sfera degli scambi
economici.
64.
Alla luce delle considerazioni che precedono, risulta chiaramente che
un’organizzazione professionale quale l’ordine olandese degli avvocati
dev’essere considerata come un’associazione di imprese ai sensi dell’art. 85,
n. 1, del Trattato quando essa emana un regolamento quale la
Samenwerkingsverordening 1993. Un siffatto regolamento costituisce infatti
l’espressione della volontà di rappresentanti degli appartenenti ad una
professione volta ad ottenere da questi ultimi che essi adottino un
determinato comportamento nell’ambito della loro attività economica.
65.
Poco importa del resto che l’ordine olandese degli avvocati sia soggetto ad
una disciplina di diritto pubblico.
66.
Infatti, secondo la sua stessa formulazione, l’art. 85 del Trattato si applica
ad accordi tra imprese e a decisioni di associazioni di imprese. L’ambito
giuridico entro il quale ha luogo la conclusione di detti accordi e sono
adottate dette decisioni nonché la definizione giuridica di tale ambito data
dai vari ordinamenti giuridici nazionali sono irrilevanti ai fini
dell’applicazione delle regole comunitarie di concorrenza e in particolare
dell’art. 85 del Trattato (sentenze 30 gennaio 1985, causa 123/83, Clair,
Racc. pag. 391, punto 17, e 18 giugno 1998, Commissione/Italia, citata, punto
40).
67.
Tale interpretazione dell’art. 85, n. 1, del Trattato non sfocia nella
violazione del principio dell’autonomia istituzionale fatto valere dal governo
tedesco (v. punti 54 e 55 della presente sentenza). Occorre operare una
distinzione al riguardo.
68.
Nell’attribuire poteri normativi ad un’associazione professionale, uno Stato
membro può aver cura di definire i criteri di interesse generale e i principi
essenziali ai quali la normativa dell’ordine deve conformarsi nonché di
conservare il proprio potere di decisione in ultima istanza. In questo caso,
le norme emanate dall’associazione professionale conservano un carattere
pubblico e sfuggono alle norme del Trattato applicabili alle imprese.
69.
Altrimenti, le norme emanate dall’associazione professionale sono imputabili
ad essa sola. Vero è che nel caso in cui l’art. 85, n. 1, del Trattato dovesse
applicarsi spetterebbe a quest’ultima notificarle alla Commissione. Tale
obbligo non è però tale da paralizzare oltre misura l’attività regolamentare
delle associazioniprofessionali, come sostiene il governo tedesco, dato che la
Commissione dispone in particolare della possibilità di adottare un
regolamento di esenzione per categoria, in applicazione dell’art. 85, n. 3,
del Trattato.
70.
Il fatto che ciascuno dei sistemi descritti ai punti 68 e 69 della presente
sentenza abbia conseguenze diverse alla luce del diritto comunitario nulla
toglie alla libertà, da parte degli Stati membri, di scegliere l’uno o
l’altro.
71.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la prima questione, sub a),
dev’essere risolta nel senso che un regolamento relativo alla collaborazione
tra gli avvocati e altre professioni liberali quale la
Samenwerkingsverordening 1993, adottato da un ente quale l’ordine olandese
degli avvocati, dev’essere considerato come una decisione presa da
un’associazione di imprese, ai sensi dell’art. 85, n. 1, del Trattato.
SULLA PRIMA QUESTIONE, SUB B) E C)
72.
Alla luce della soluzione fornita alla prima questione, sub a), non occorre
esaminare la prima questione, sub b) e c).
SULLA SECONDA QUESTIONE
73.
Con la sua seconda questione, il giudice a quo cerca di stabilire
sostanzialmente se un regolamento quale la Samenwerkingsverordening 1993 che,
al fine di garantire l’indipendenza e la parzialità dell’avvocato che presta
assistenza legale assieme ad altre professioni liberali, sancisce norme di
carattere vincolante generale che disciplinano la conclusione di rapporti di
collaborazione integrata, abbia per oggetto o per effetto di restringere la
concorrenza all’interno del mercato comune e possa pregiudicare il commercio
tra Stati membri.
74.
Attraverso una descrizione delle versioni successive della normativa sulla
collaborazione, i ricorrenti nella causa principale si sono sforzati di
dimostrare che la Samenwerkingsverordening 1993 aveva per oggetto quello di
restringere la concorrenza.
75.
Originariamente, la Samenwerkingsverordening 1972 subordinava l’autorizzazione
della partecipazione di avvocati ad associazioni multidisciplinari a tre
condizioni. Innanzi tutto, gli associati dovevano essere appartenenti ad altre
professioni liberali in possesso di una formazione universitaria o equiparata.
Essi dovevano poi appartenere ad un ordine o ad un’associazione che
sottoponesse i propri iscritti a norme disciplinari analoghe a quelle
applicabili agli avvocati. Infine, la proporzione di avvocati appartenenti
alla detta associazione professionale e l’importanza dei loro contributi a
quest’ultima dovevano essere almeno equivalenti, per quanto riguarda sia i
rapporti reciproci tra i partecipanti che i rapporti con i terzi, a quelle
degli associati appartenenti ad altre professioni.
76.
Nel 1973 il Consiglio generale ha autorizzato i membri dell’associazione
olandese dei consulenti in materia di brevetti, da una parte, e quelli
dell’associazione olandese dei consulenti fiscali, dall’altra, ai fini della
costituzione di associazioni professionali multidisciplinari con avvocati.
Successivamente, esso ha autorizzato anche i notai. Secondo i ricorrenti nella
causa principale se, all’epoca, i membri dell’istituto olandese dei revisori
dei conti non sono stati formalmente autorizzati dal Consiglio generale,
nessuna obiezione di principio vi ostava.
77.
Nel 1991, posto di fronte per la prima volta ad una domanda di autorizzazione
di un rapporto di collaborazione con un revisore dei conti, l’ordine olandese
degli avvocati, al termine di un iter accelerato, avrebbe modificato la
Samenwerkingsverordening 1972 al solo scopo di disporre di una base giuridica
che consentisse di vietare le associazioni professionali tra avvocati e
revisori dei conti. Da quel momento in poi gli avvocati sarebbero stati
autorizzati a far parte di un’associazione professionale multidisciplinare
solo qualora, in tal modo, «la libertà e l’indipendenza nell’esercizio della
professione, compresi la difesa dell’interesse di parte ed il rapporto di
fiducia tra l’avvocato e il suo cliente che ne è il corollario, non possano
essere compromesse».
78.
Il rifiuto di autorizzare le associazioni tra avvocati e revisori dei conti
sarebbe stato fondato sulla constatazione che gli studi di revisione dei conti
erano evoluti divenendo nel frattempo organizzazioni gigantesche, di modo che
la collaborazione di uno studio legale con uno studio del genere avrebbe
assomigliato, secondo le espressioni dell’Algemene Deken (decano generale)
dell’ordine in funzione all’epoca, «più al matrimonio di un topo e di un
elefante che ad un’unione tra soci di dimensioni equivalenti».
79.
L’ordine olandese degli avvocati ha poi emanato la Samenwerkingsverordening
1993. Quest’ultima ha ribadito la modifica introdotta nel 1991 ed ha aggiunto
un ulteriore requisito ai sensi del quale gli avvocati sono ormai autorizzati
a far parte di un’associazione professionale «alla sola condizione che la
professione di ciascuno dei partecipanti abbia per oggetto principale
l’esercizio della pratica del diritto» (art. 3 della Samenwerkingsverordening
1993) il che, secondo i ricorrenti nella causa principale, mette in luce lo
scopo anticoncorrenziale della normativa nazionale controversa nella causa
principale.
80.
In subordine, i ricorrenti nella causa principale espongono che, anche
indipendentemente dal suo scopo, la Samenwerkingsverordening 1993 produce
effetti restrittivi sulla concorrenza.
81.
I rapporti di collaborazione integrata tra avvocati e revisori dei conti
permetterebbero, infatti, di meglio rispondere alle esigenze dei clienti che
operano in un contesto economico e giuridico sempre più complesso e
internazionale.
82.
Godendo di una reputazione di perizia in parecchie materie, gli avvocati
sarebbero nella migliore condizione per offrire ai loro clienti un ventaglio
diversificato diservizi legali e presenterebbero un interesse particolare per
altri protagonisti del mercato dei servizi legali in quanto soci in seno ad
un’associazione professionale multidisciplinare.
83.
Reciprocamente, il revisore dei conti sarebbe un socio interessante per
l’avvocato nell’ambito di un’associazione professionale. Esso possiederebbe
infatti una perizia in settori come la legislazione in materia di bilanci, la
fiscalità, l’organizzazione e la ristrutturazione di imprese, la consulenza in
materia di gestione. Numerosi sarebbero i clienti interessati da un servizio
integrato, fornito da un solo prestatore e comprendente tanto gli aspetti
legali quanto quelli finanziari, fiscali e contabili di una pratica.
84.
Ora, il divieto controverso nella causa principale osterebbe a qualsiasi
accordo contrattuale tra avvocati e revisori dei conti che disponesse, sotto
qualsiasi forma, la ripartizione del potere di decisione, l’impegno di cedere
in taluni casi una parte dell’utile o l’utilizzazione di una denominazione
comune, il che renderebbe ardua qualsiasi forma di collaborazione efficace.
85.
Viceversa, il governo lussemburghese ha sostenuto, durante la trattazione
orale, che un divieto dei rapporti di collaborazione integrata come quello
sancito dalla Samenwerkingsverordening 1993 aveva effetti positivi sulla
concorrenza. Esso ha precisato che, vietando agli avvocati di associarsi con
revisori dei conti, la normativa nazionale controversa nella causa principale
permetteva di evitare la concentrazione dei servizi legali prestati dagli
avvocati tra le mani di alcune grandi società internazionali e, di
conseguenza, di mantenere un numero notevole di operatori economici sul
mercato.
86.
Al riguardo, risulta chiaramente che la normativa nazionale controversa nella
causa principale arreca pregiudizio alla concorrenza e può incidere sugli
scambi intracomunitari.
87.
Per quanto riguarda il pregiudizio alla concorrenza, occorre rilevare, innanzi
tutto, che le professionalità degli avvocati e dei revisori dei conti possono
essere complementari. Dato che le prestazioni giuridiche, specie nel diritto
commerciale, richiedono sempre più spesso l’intervento di un contabile, un
rapporto di collaborazione integrata tra gli avvocati e i revisori dei conti
permetterebbe di offrire una gamma di servizi più ampia, o addirittura di
proporre innovazioni. Il cliente avrebbe così la possibilità di rivolgersi ad
una struttura unica per un’ampia parte dei servizi necessari
all’organizzazione, alla gestione e al funzionamento della sua impresa
(vantaggio cosiddetto dello «one-stop-shop»).
88.
Inoltre, un rapporto di collaborazione integrata tra gli avvocati e i revisori
dei conti sarebbe tale da soddisfare le esigenze suscitate dall’integrazione
crescente dei mercati nazionali e dalla necessità di un adeguamento permanente
alle normative nazionali e internazionali che ne deriva.
89.
Infine, non è neppure da escludere che le economie di scala che deriverebbero
da tali rapporti di collaborazione integrata abbiano riflessi positivi sul
costo delle prestazioni.
90.
Un divieto dei rapporti di collaborazione integrata tra avvocati e revisori
dei conti come quello sancito dalla Samenwerkingsverordening 1993 è quindi
tale da limitare la produzione e lo sviluppo tecnico, ai sensi dell’art. 85,
n. 1, lett. b), del Trattato.
91.
Certo, il mercato dei revisori dei conti è caratterizzato da una
concentrazione accentuata, al punto che le imprese che lo controllano sono
comunemente designate con l’espressione «big five» e che il progetto di
concentrazione tra due di esse, le società Price Waterhouse e Coopers &
Lybrand, ha dato luogo alla decisione della Commissione 20 maggio 1998,
1999/152/CE, che dichiara una concentrazione compatibile con il mercato comune
e con il funzionamento dell’accordo SEE (Caso IV/M.1016 – Price
Waterhouse/Coopers & Lybrand) (GU 1999, L 50, pag. 27), adottata in
applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4064,
relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (GU L
395, pag. 1), quale modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 30 giugno
1997, n. 1310 (GU L 180, pag. 1).
92.
Per contro, il divieto dei conflitti di interessi al quale sono vincolati gli
avvocati in tutti gli Stati membri può costituire un limite strutturale ad una
concentrazione accentuata degli studi legali e ridurre, di conseguenza, le
loro possibilità di beneficiare di economie di scala o di collaborare
strutturalmente con chi esercita professioni fortemente concentrate.
93.
Di conseguenza, autorizzare senza riserve né limiti rapporti di collaborazione
integrata tra la professione di avvocato, il cui carattere largamente
decentralizzato è intimamente connesso a talune delle sue caratteristiche
fondamentali, con un settore così concentrato come quello dei revisori dei
conti potrebbe essere tale da ridurre globalmente il grado di concorrenza in
atto sul mercato dei servizi legali, a seguito della diminuzione sostanziale
del numero delle imprese presenti su quest’ultimo.
94.
Tuttavia, in quanto la salvaguardia di un grado sufficiente di concorrenza sul
mercato dei servizi legali possa essere garantita da provvedimenti meno
estremi di una normativa nazionale quale la Samenwerkingsverordening 1993, che
vieta assolutamente qualsiasi forma di collaborazione integrata
indipendentemente dalle dimensioni rispettive degli studi di avvocati e di
revisori dei conti interessati, una siffatta normativa restringe la
concorrenza.
95.
Quanto all’incidenza sugli scambi intracomunitari, è sufficiente ricordare che
un’intesa che si estenda a tutto il territorio di uno Stato membro ha, per
natura, l’effetto di consolidare la compartimentazione dei mercati a livello
nazionale, ostacolando così l’integrazione economica voluta dal Trattato
(sentenze 17 ottobre 1972, causa 8/72, Vereeniging van
Cementhandelaren/Commissione, Racc. pag. 977,punto 29; 11 luglio 1985, causa
42/84, Remia e a./Commissione, Racc. pag. 2545, punto 22, e 18 giugno 1998,
Commissione/Italia, già citata, punto 48).
96.
Tale incidenza è tanto più evidente nella controversia oggetto della causa
principale in quanto la Samenwerkingsverordening 1993 si applica anche agli
avvocati visitatori iscritti all’albo di un altro Stato membro, in quanto il
diritto economico e commerciale disciplina sempre più spesso operazioni
transnazionali e, infine, in quanto le società di revisori dei conti che
ricercano soci tra gli avvocati sono generalmente gruppi internazionali
presenti in più Stati membri.
97.
Occorre tuttavia rilevare che non ogni accordo tra imprese o ogni decisione di
un’associazione di imprese che restringa la libertà d’azione delle parti o di
una di esse ricade necessariamente sotto il divieto sancito all’art. 85, n. 1,
del Trattato. Infatti, ai fini dell’applicazione di tale disposizione ad un
caso di specie, occorre innanzi tutto tener conto del contesto globale in cui
la decisione dell’associazione di imprese di cui trattasi è stata adottata o
spiega i suoi effetti, e più in particolare dei suoi obiettivi, connessi nella
fattispecie alla necessità di concepire norme in tema di organizzazione, di
qualificazione, di deontologia, di controllo e di responsabilità, che
forniscano la necessaria garanzia di integrità e di esperienza ai consumatori
finali dei servizi legali e alla buona amministrazione della giustizia (v., in
questo senso, sentenza 12 dicembre 1996, causa C-3/95, Reisebüro Broede, Racc.
pag. I-6511, punto 38). Occorre poi verificare che gli effetti restrittivi
della concorrenza che ne derivano ineriscano al perseguimento di tali
obiettivi.
98.
A questo proposito, occorre prendere in considerazione il contesto normativo
applicabile nei Paesi Bassi, rispettivamente, da una parte, agli avvocati e
all’ordine olandese degli avvocati, composto da tutti gli avvocati iscritti
all’albo in tale Stato membro e, dall’altra, ai revisori dei conti.
99.
Per quanto riguarda gli avvocati, occorre ricordare in via preliminare che,
secondo una giurisprudenza costante, in mancanza di norme comunitarie
specifiche in materia, ciascuno Stato membro rimane, in linea di principio,
libero di disciplinare l’esercizio della professione d’avvocato nel proprio
territorio (v. sentenze 12 luglio 1984, causa 107/83, Klopp, Racc. pag. 2971,
punto 17, e Reisebüro Broede, già citata, punto 37). Le norme applicabili a
tale professione possono pertanto differire notevolmente da uno Stato membro
all’altro.
100.
Secondo le concezioni vigenti nei Paesi Bassi, paese in cui l’ordine nazionale
degli avvocati è incaricato dall’art. 28 dell’Advocatenwet di emanare la
normativa che deve garantire il corretto esercizio della professione di
avvocato, le regole essenziali adottate a tal fine sono in particolare il
dovere di difendere il proprio cliente in piena indipendenza e nell’interesse
esclusivo di quest’ultimo, quello, già menzionato, di evitare qualunque
rischio di conflitto di interessi nonché il dovere di rispettare un rigoroso
segreto professionale.
101.
Tali obblighi deontologici hanno implicazioni non trascurabili sulla struttura
del mercato dei servizi legali, e più in particolare sulla possibilità di
esercitare congiuntamente la professione di avvocato e altre professioni
liberali svolte su tale mercato.
102.
Così, in forza di essi, l’avvocato si trova in una situazione di indipendenza
nei confronti dei pubblici poteri, degli altri operatori e dei terzi, di cui
non deve mai subire l’influenza. Egli deve offrire, a questo proposito, la
garanzia che tutte le iniziative da lui prese in una pratica siano prese alla
luce del solo interesse del cliente.
103.
La professione dei revisori dei conti non è invece soggetta, in generale e più
in particolare nei Paesi Bassi, ad obblighi deontologici analoghi.
104.
A questo proposito, come l’avvocato generale ha giustamente rilevato ai
paragrafi 185 e 186 delle sue conclusioni, può esistere una certa
incompatibilità tra l’attività di «consulenza», svolta dall’avvocato, e
l’attività di «controllo», svolta dal revisore dei conti. Dalle osservazioni
depositate dal convenuto nella causa principale risulta che, nei Paesi Bassi,
il revisore dei conti svolge una funzione di certificazione dei conti. Al
riguardo, egli procede ad un esame e ad un controllo obiettivi della
contabilità dei clienti, in maniera tale da poter comunicare ai terzi
interessati la sua opinione personale quanto all’affidabilità di tali dati
contabili. Ne consegue che, nello Stato membro interessato, egli non è
soggetto ad un segreto professionale analogo a quello dell’avvocato,
contrariamente a quanto prevede, ad esempio, la legge tedesca.
105.
Si deve pertanto constatare che la Samenwerkingsverordening 1993 è diretta a
garantire, nello Stato membro interessato, il rispetto della deontologia della
professione di avvocato che vi è applicabile e che, tenuto conto delle
concezioni di tale professione ivi vigenti, l’ordine olandese degli avvocati
ha potuto ritenere che l’avvocato potrebbe non essere più in grado di
consigliare e di difendere il proprio cliente in maniera indipendente e nel
rispetto di un rigoroso segreto professionale se appartenesse ad una struttura
avente anche la funzione di render conto dei risultati finanziari delle
operazioni per le quali egli è intervenuto e di certificarli.
106.
Del resto, il cumulo delle attività di controllo legale dei conti e di
consulenza, in particolare legale, solleva pure questioni nel seno stesso
della professione dei revisori dei conti, come è attestato dal libro verde
della Commissione 96/C 321/01, dal titolo: «Il ruolo, la posizione e la
responsabilità del revisore legale dei conti nell’Unione europea» (GU 1996, C
321, pag. 1; v., in particolare, i punti da 4.12 a 4.14).
107.
Un regolamento come la Samenwerkingsverordening 1993 ha quindi potuto essere
ragionevolmente considerato necessario per assicurare il buon esercizio della
professione di avvocato, così come essa è organizzata nello Stato membro
interessato.
108.
D’altro canto, il fatto che norme diverse siano, eventualmente, applicabili in
un altro Stato membro non significa che le norme in vigore nel primo Stato
siano incompatibili con il diritto comunitario (v., in questo senso, sentenza
1° febbraio 2001, causa C-108/96, Mac Quen e a., Racc. pag. I-837, punto 33).
Anche se, in taluni Stati membri, i rapporti di collaborazione integrata tra
gli avvocati e i revisori dei conti sono ammessi, l’ordine olandese degli
avvocati ha il diritto di ritenere che gli obiettivi perseguiti dalla
Samenwerkingsverordening 1993, tenuto conto in particolare della disciplina
giuridica a cui sono soggetti rispettivamente gli avvocati e i revisori dei
conti nei Paesi Bassi, non possano essere raggiunti con mezzi meno restrittivi
(v., in questo senso, a proposito di una legge che riserva l’attività di
recupero crediti in via giudiziale agli avvocati, citata sentenza Reisebüro
Broede, punto 41).
109.
Alla luce di questi elementi, non risulta che gli effetti restrittivi della
concorrenza come quelli imposti agli avvocati operanti nei Paesi Bassi da un
regolamento quale la Samenwerkingsverordening 1993 eccedano quanto è
necessario per assicurare il corretto esercizio della professione di avvocato
(v., in questo senso, sentenza 15 dicembre 1994, causa C-250/92, DLG, Racc.
pag. I-5641, punto 35).
110.
Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, si deve risolvere la
seconda questione nel senso che una normativa nazionale quale la
Samenwerkingsverordening 1993, adottata da un ente quale l’ordine olandese
degli avvocati, non viola l’art. 85, n. 1, del Trattato, dato che tale ente ha
potuto ragionevolmente ritenere che la detta normativa, malgrado gli effetti
restrittivi della concorrenza ad essa inerenti, risultasse necessaria al buon
esercizio della professione di avvocato così come organizzata nello Stato
membro interessato.
SULLA TERZA QUESTIONE
111.
Con la sua terza questione, il giudice a quo chiede, in sostanza, se un ente
quale l’ordine olandese degli avvocati debba essere considerato come
un’impresa o un gruppo di imprese ai sensi dell’art. 86 del Trattato.
112.
Occorre rilevare, da una parte, che, non esercitando un’attività economica,
l’ordine olandese degli avvocati non è un’impresa ai sensi dell’art. 86 del
Trattato.
113.
D’altra parte, esso non può essere qualificato come gruppo di imprese ai sensi
della detta disposizione in quanto gli avvocati iscritti all’albo nei Paesi
Bassi non sono sufficientemente collegati tra loro per adottare sul mercato
una stessa linea d’azione che porti a sopprimere i rapporti concorrenziali tra
loro (v., in tal senso, sentenza 5 ottobre 1995, causa C-96/94, Centro Servizi
Spediporto, Racc. pag. I-2883, punti 33 e 34).
114.
La professione di avvocato è infatti poco concentrata, molto eterogenea e
caratterizzata da una grande concorrenza interna. In mancanza di vincoli
strutturali sufficienti tra loro, gli avvocati non possono essere considerati
detentori di unaposizione dominante collettiva ai sensi dell’art. 86 del
Trattato (v., in tal senso, sentenze 31 marzo 1998, cause riunite C-68/94 e
C-30/95, Francia e a./Commissione, Racc. pag. I-1375, punto 227, e 16 marzo
2000, Compagnie maritime belge transports e a./Commissione, cause riunite
C-395/96 P e C-396/96 P, Racc. pag. I-1365, punti 36 e 42). Del resto, come
risulta dagli atti, gli avvocati realizzano solo il 60% della cifra d’affari
del settore dei servizi legali nei Paesi Bassi, quota di mercato che, tenuto
conto del numero elevato di studi legali, non può costituire di per se stessa
un indizio decisivo dell’esistenza di una posizione dominante collettiva (v.,
in questo senso, citate sentenze Francia e a./Commissione, punto 226, e
Compagnie maritime belge transports e a./Commissione, punto 42).
115.
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre risolvere la terza
questione nel senso che un ente quale l’ordine olandese degli avvocati non
costituisce né un’impresa né un gruppo di imprese ai sensi dell’art. 86 del
Trattato.
SULLA QUARTA QUESTIONE
116.
Tenuto conto della soluzione fornita alla terza questione, non occorre
trattare la quarta questione.
SULLA QUINTA QUESTIONE
117.
Tenuto conto della soluzione fornita alla seconda questione, non occorre
esaminare la quinta questione.
SULLA SESTA QUESTIONE
118.
Tenuto conto delle soluzioni fornite alla seconda e alla terza questione, non
occorre risolvere la sesta questione.
SULLE QUESTIONI SETTIMA, OTTAVA E NONA
119.
Con la sua settima questione, il giudice a quo chiede, in sostanza, se la
compatibilità con il diritto comunitario di un divieto di collaborazione
integrata tra avvocati e revisori dei conti come quello sancito dalla
Samenwerkingsverordening 1993 debba essere valutata alla luce, nel contempo,
delle disposizioni del Trattato dedicate al diritto di stabilimento e di
quelle relative alla libera prestazione dei servizi. Con le sue questioni
ottava e nona, il giudice a quo chiede sostanzialmente se un siffatto divieto
costituisca una restrizione al diritto di stabilimento e/o alla libera
prestazione dei servizi e, in caso affermativo, se la detta restrizione sia
giustificata.
120.
In via preliminare, occorre ricordare che il rispetto degli artt. 52 e 59 del
Trattato si impone anche alle normative di natura non pubblica dirette a
disciplinare collettivamente il lavoro autonomo e le prestazioni di servizi.
Infatti, l’abolizione fra gli Stati membri degli ostacoli alla libera
circolazione delle persone e alla liberaprestazione dei servizi sarebbe
compromessa se l’abolizione delle limitazioni stabilite da norme statali
potesse essere neutralizzata da ostacoli derivanti dall’esercizio
dell’autonomia giuridica di associazioni ed enti di natura non pubblicistica
(v. sentenze 12 dicembre 1974, causa 36/74, Walrave e Koch, Racc. pag. 1405,
punti 17, 18, 23 e 24; 14 luglio 1976, causa 13/76, Donà, Racc. pag. 1333,
punti 17 e 18; 15 dicembre 1995, causa C-415/93, Bosman, Racc. pag. I-4921,
punti 83 e 84, e 6 giugno 2000, causa C-281/98, Angonese, Racc. pag. I-4139,
punto 32).
121.
Di conseguenza, la Corte può essere condotta a valutare l’applicabilità delle
disposizioni del Trattato in materia di diritto di stabilimento e di libera
prestazione dei servizi ad una normativa quale la Samenwerkingsverordening
1993.
122.
Supponendo che le disposizioni relative al diritto di stabilimento e/o quelle
relative alla libera prestazione dei servizi siano applicabili ad un divieto
di qualsiasi rapporto di collaborazione integrata tra gli avvocati e i
revisori dei conti quale la Samenwerkingsverordening 1993 e che quest’ultima
costituisca una restrizione all’una e/o all’altra di tali libertà, in ogni
caso, tale restrizione apparirebbe giustificata dalle ragioni esposte ai punti
97-109 della presente sentenza.
123.
Occorre pertanto risolvere le questioni settima, ottava e nona nel senso che
gli artt. 52 e 59 del Trattato non ostano ad una normativa nazionale quale la
Samenwerkingsverordening 1993, che vieta qualsiasi rapporto di collaborazione
integrata tra gli avvocati e i revisori dei conti, dato che tale normativa ha
potuto essere ragionevolmente considerata necessaria al buon esercizio della
professione di avvocato così come organizzata nel paese interessato.
SULLE SPESE
124.
Le spese sostenute dai governi olandese, danese, tedesco, francese,
lussemburghese, austriaco, portoghese, svedese e del Principato di
Liechtenstein, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni
alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella
causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato
dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
P.Q.M.
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Raad van State con sentenza 10
agosto 1999, dichiara:
1) Un regolamento relativo alla collaborazione tra gli avvocati e altre
professioni liberali quale la Samenwerkingsverordening 1993 (regolamento del
1993 sulla collaborazione), adottato da un ente quale il Nederlandse Orde van
Advocaten (ordine olandese degli avvocati), dev’essere considerato come una
decisione presa da un’associazione di imprese, ai sensi dell’art. 85, n. 1,
del Trattato CE (divenuto art. 81, n. 1, CE).
2) Una normativa nazionale quale la Samenwerkingsverordening 1993, adottata da
un ente quale il Nederlandse Orde van Advocaten, non viola l’art. 85, n. 1,
del Trattato, dato che tale ente ha potuto ragionevolmente ritenere che la
detta normativa, malgrado gli effetti restrittivi della concorrenza ad essa
inerenti, risultasse necessaria al buon esercizio della professione di
avvocato così come organizzata nello Stato membro interessato.
3) Un ente quale il Nederlandse Orde van Advocaten non costituisce né
un’impresa né un gruppo di imprese ai sensi dell’art. 86 del Trattato CE
(divenuto art. 82 CE).
4) Gli artt. 52 e 59 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt.
43 CE e 49 CE) non ostano ad una normativa nazionale quale la
Samenwerkingsverordening 1993, che vieta qualsiasi rapporto di collaborazione
integrata tra gli avvocati e i revisori dei conti, dato che tale normativa ha
potuto essere ragionevolmente considerata necessaria al buon esercizio della
professione di avvocato così come organizzata nel paese interessato.
(Rodríguez Iglesias
Jann
Macken
Colneric
von Bahr
Gulmann
Edward
La Pergola
Puissochet
Wathelet
Schintgen
Skouris
Cuhna Rodrigues;
così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 19 febbraio 2002)
