L’art. 19 della legge n. 448/2001, nel porre il divieto di assunzione di personale a tempo indeterminato per l’anno 2002 nelle pubbliche amministrazioni, determina la sospensione:
a) sia del potere di assunzione a tempo indeterminato delle amministrazioni interessate;
b) sia del decorso del termine di dodici mesi per l’assunzione nominativa a tempo indeterminato del lavoratore il cui contratto di formazione sia scaduto in tale periodo o nell’ anno precedente;
c) sia, ancora, del termine di ventiquattro mesi previsto come arco di tempo di riferimento rispetto al quale calcolare la quota del 60% di conversioni di rapporti di formazione-lavoro precedenti che costituisce condizione legittimante la stipula di nuovi contratti di formazione-lavoro.
In tutti questi casi, poteri e termini rimasti congelati sono destinati a riattivarsi a partire dal 1 gennaio 2003.
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Presidenza del Consiglio dei Ministri
Dipartimento della Funzione Pubblica
Direttiva 8 maggio 2002
"Direttiva sul raccordo tra le finalità dell’art. 19 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, in tema di assunzioni di personale in pubbliche amministrazioni, e finalità della normativa sui contratti di formazione e lavoro"
(registrata alla Corte dei conti il 5 luglio 2002)
IL MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA E PER IL COORDINAMENTO DEI SERVIZI DI INFORMAZIONE E SICUREZZA
A tutti i Ministeri:
Agli Uffici di Gabinetto
Agli Uffici del personale, dell’organizzazione e della formazione
Alle aziende ed amministrazioni autonome dello Stato
A tutti gli enti pubblici non economici
Al Consiglio di Stato – Segretariato generale
Alla Corte dei conti – Segretariato generale
All’Avvocatura generale dello Stato – Segretariato generale
Agli organismi di valutazione di cui al decreto legislativo n. 286/1999
Agli Uffici centrali del bilancio
A tutti le regioni
A tutte le province
A tutti i comuni
Alla Scuola superiore della pubblica amministrazione
Al Formez
All’A.I.P.A.
All’ARAN
e, per conoscenza:
Alla Presidenza della Repubblica Segretariato generale
Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Segretariato generale
All’A.N.C.I.
All’U.P.I.
All’U.N.C.E.M.
Alla Conferenza dei rettori delle università italiane
Sono pervenuti, al Dipartimento della funzione pubblica, numerosi quesiti relativi al raccordo tra l’art. 19 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, concernente il divieto di assunzione di personale a tempo indeterminato per l’anno 2002 nelle pubbliche amministrazioni ivi menzionate, e la normativa generale in tema di contratti di formazione e lavoro, prevista dall’art. 3 del decreto-legge n. 726/1984, convertito dalla legge 19 dicembre 1984, n. 863, e ora applicabile anche nelle pubbliche amministrazioni ai sensi e con le modalità di cui all’art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e dei contratti collettivi conseguenti.
In particolare, sono stati posti quesiti sul come raccordare, con il regime di blocco delle assunzioni previsto dall’art. 19 della citata legge n. 448, lo spirito di favore che la legislazione sui rapporti di formazione e lavoro manifesta verso la stabilizzazione di tali rapporti mediante loro conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato al termine del periodo formativo o nei dodici mesi immediatamente successivi.
La disciplina sui contratti di formazione e lavoro prevede, per quanto qui specificamente interessa, che i lavoratori che abbiano svolto attività di formazione e lavoro possono essere assunti a tempo indeterminato, con richiesta nominativa, entro dodici mesi dalla cessazione del rapporto per l’espletamento di attività corrispondenti alla formazione conseguita.
La disposizione consente, perciò, al datore di lavoro pubblico, di utilizzare le risorse già formate senza dover attivare ulteriori procedure concorsuali pubbliche per la copertura di posti a tempo indeterminato, sul presupposto che tali procedure sono già state svolte precedentemente alla stipulazione dei contratti di formazione e ferma restando – naturalmente – la necessità di rispettare le norme in tema di programmazione delle assunzioni di cui all’art. 39 della legge n. 449 del 1997.
Questa normativa manifesta, perciò, un indubbio favor per la stabilizzazione del rapporto, ovvero per la sua trasformazione da rapporto temporaneo con finalità mista di formazione e lavoro in rapporto di lavoro a tempo indeterminato.
Sennonchè, la realizzazione di questa finalità legislativa risulterebbe apparentemente preclusa – nell’anno 2002 – dal blocco delle assunzioni a tempo indeterminato di cui all’art. 19 della legge n. 448 già citata, quanto meno per i rapporti di formazione e lavoro conclusi nei dodici mesi antecedenti al 1 gennaio 2002 o che in tale anno giungano a conclusione.
Inoltre, dall’impossibilità di assunzione a tempo indeterminato entro il termine di dodici mesi dalla conclusione del periodo di formazione-lavoro deriverebbe la necessità, per l’amministrazione, di rinnovare completamente, in seguito, in relazione ad eventuali nuove assunzioni per lo stesso tipo di professionalità, le procedure concorsuali pubbliche, con rinuncia al vantaggio di utilizzare le risorse già specificamente preparate durante il periodo di formazione e lavoro.
In definitiva, il raffronto tra la disciplina relativa ai contratti di formazione e lavoro e la normativa più volte citata sul blocco delle assunzioni nel 2002 mostra l’esigenza di individuare meccanismi ottimali di raccordo tra le finalità di contenimento della spesa sottese all’art. 19 della legge finanziaria e le funzioni tipiche del contratto di formazione e lavoro, quali sono la facilitazione all’inserimento lavorativo dei giovani mediante una loro concreta formazione professionale "sul campo" e, specialmente per le professionalità più elevate, la preparazione specialistica di risorse umane destinate potenzialmente ad essere riassunte in forma stabile, nella stessa organizzazione presso la quale si è svolta l’esperienza mista formativo-professionale, attraverso meccanismi di scelta semplificati.
Un’altra esigenza di raccordo tra la normativa generale sui contratti di formazione e lavoro e il divieto di assunzione a tempo indeterminato contenuto nell’art. 19 della legge finanziaria si pone con riguardo alla previsione dell’art. 8, comma 6, della legge n. 407/1990, come modificato dall’art. 16, comma 11, del decreto-legge n. 299/1994, convertito dalla legge 19 luglio 1994, n. 451.
Tale ultima disposizione subordina la possibilità, per il datore di lavoro, di stipulare nuovi contratti di formazione e lavoro al fatto che esso abbia mantenuto in servizio – mediante conversione del rapporto di formazione-lavoro in rapporto di lavoro a tempo indeterminato – almeno il 60% dei lavoratori il cui contratto di formazione-lavoro sia venuto a scadere nei 24 mesi precedenti.
La ratio della norma, che peraltro ha subito specifiche deroghe in relazione ad alcuni enti, è evidentemente quella di incentivare la stabilizzazione del rapporto dei lavoratori formati, evitando che il datore di lavoro privilegi l’avvio di nuovi rapporti temporanei di formazione-lavoro rispetto alla conversione a tempo indeterminato dei rapporti già conclusi.
Anche sotto questo profilo il blocco delle assunzioni a tempo indeterminato stabilito, per il 2002, dall’art. 19 della legge n. 448 citata sembrerebbe determinare un oggettivo limite al conseguimento delle finalità della legislazione sulla formazione-lavoro.
Non potendo convertire i rapporti di formazione-lavoro in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, le amministrazioni pubbliche potrebbero venirsi a trovare al di sotto della soglia del 60% di stabilizzazioni nel biennio prima detta e, di conseguenza, nella impossibilità anche di sottoscrivere nuovi contratti di formazione-lavoro per gli anni 2003 e 2004.
Tale effetto, tuttavia, non sarebbe addebitabile a scelte organizzativo-gestionali dell’amministrazione-datore di lavoro, ma deriverebbe da un vincolo normativo posto dalla legge n. 448.
In realtà, l’apparente tensione tra finalità della normativa sui contratti di formazione-lavoro e finalità della normativa sul blocco, nel 2002, delle assunzioni a tempo indeterminato in una serie di pubbliche amministrazioni può essere risolta in via interpretativa, attraverso una rilettura sistematica delle norme e delle loro finalità.
E in tal senso si muove la presente direttiva, predisposta d’intesa con il Ministero dell’economia e delle finanze.
La chiave interpretativa sta nel considerare il carattere e le finalità temporanei – ossia limitati all’anno 2002 – del blocco delle assunzioni a tempo indeterminato stabilito dall’art. 19 della legge n. 448 del 2001.
Tale temporaneità di scopo legislativo consente di ritenere che effetto implicito della stessa norma sia anche il temporaneo congelamento o sospensione di altri meccanismi normativi collegati al decorso del tempo, quali appunto quelli sopra menzionati della legislazione sulla formazione-lavoro.
In altri termini, appare corretto e conseguente ritenere che l’art. 19 della legge n. 448/2001 determini parallelamente la sospensione, per l’anno 2002:
a) sia del potere di assunzione a tempo indeterminato delle amministrazioni interessate;
b) sia del decorso del termine di dodici mesi per l’assunzione nominativa a tempo indeterminato del lavoratore il cui contratto di formazione sia scaduto in tale periodo o nell’ anno precedente;
c) sia, ancora, del termine di ventiquattro mesi previsto come arco di tempo di riferimento rispetto al quale calcolare la quota del 60% di conversioni di rapporti di formazione-lavoro precedenti che costituisce condizione legittimante la stipula di nuovi contratti di formazione-lavoro. In tutti questi casi, poteri e termini rimasti congelati sono destinati a riattivarsi a partire dal 1 gennaio 2003.
Resta, da ultimo, la questione delle esigenze di funzionamento delle amministrazioni che si avvalgono, in misura rilevante, di personale con rapporto di formazione-lavoro.
Tali amministrazioni possono venirsi a trovare, nel 2002, nella impossibilità di coprire mansioni già affidate a personale il cui contratto di formazione-lavoro sia scaduto e che non può nè essere assunto a tempo indeterminato, nè, in ipotesi (per il mancato raggiungimento della sopra detta quota del 60% di stabilizzazioni nel biennio precedente) essere sostituito con nuovi dipendenti assunti con contratto di formazione-lavoro.
Anche in questo caso, il problema appare risolvibile richiamando il carattere temporaneo degli scopi e degli effetti del blocco delle assunzioni di cui all’art. 19 della legge n. 488.
Appare, infatti, corretto e conseguente ammettere – nella logica di ricercare la coerenza complessiva della volontà legislativa attraverso una lettura sistematica delle diverse norme e delle loro finalità – che, per il solo anno 2002, nella impossibilità di convertire i rapporti di formazione-lavoro in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, i medesimi rapporti di formazione-lavoro possano essere seguiti da contratti di lavoro a termine di durata non eccedente il 31 dicembre 2002, data ultima del blocco delle assunzioni.
Altrimenti detto, le pubbliche amministrazioni interessate dal blocco delle assunzioni appaiono legittimate, nel 2002, ad avviare procedure di assunzione a termine – in osservanza e secondo i presupposti del decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368, e della disciplina eventualmente contenuta nei contratti collettivi – per quei lavoratori il cui contratto di formazione-lavoro si sia concluso nel 2002.
Tali contratti di lavoro a termine, naturalmente, non potranno eccedere la data del 31 dicembre 2002, decorsa la quale riprenderà piena operatività la facoltà delle stesse amministrazioni di convertire – in base all’art. 3, comma 12, del decreto-legge n. 726/1984 – i contratti di formazione-lavoro scaduti nel 2002 in rapporti di lavoro a tempo indeterminato.
Le indicazioni di questa direttiva sono rivolte alle amministrazioni elencate nell’art. 19 della legge n. 448/2001 se ed in quanto soggette al divieto di assunzione a tempo indeterminato, secondo i presupposti ivi specificati e sulla base delle indicazioni fornite con circolare del Ministro dell’interno 4 marzo 2002, n. 1/2002.
Roma, 8 maggio 2002
Il Ministro per la funzione pubblica: Frattini
