Sommario:
A) La relazione introduttiva allegata all’originario disegno di legge n. 2032 AC, presentato dal Governo il 28 novembre 2001
B) L’originario testo dell’art. 5 [poi divenuto art. 7], come presentato dal Governo il 28 novembre 2001 (n. 2032 AC)
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A) La relazione introduttiva allegata all’originario disegno di legge n. 2032 AC, presentato dal Governo il 28 novembre 2001
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Articolo 5: Modifiche alla legge 11 febbraio 1994, n. 109.
A mezzo della delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive, lo Stato ha assunto l’obiettivo di una pronta realizzazione delle infrastrutture di preminente interesse nazionale, prevedendo a tal fine l’emanazione di un regime normativo, ad esse appositamente dedicato, che vada a regolare l’azione amministrativa e contrattuale dei soggetti appaltanti coinvolti.
La necessità di una razionalizzazione dell’intera normativa del settore comporta però, stante la ricordata specialità del predetto intervento normativo, la attuazione di un pronto intervento di correzione al disposto della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, legge-quadro in materia di lavori pubblici, anche al fine della necessaria opera di armonizzazione dei contenuti di quest’ultima con la normativa introdotta dalla legge obiettivo.
Tale necessità, poi, trova ulteriore ragione d’essere nell’esigenza di adeguamento della normativa in parola ai recentissimi mutamenti dell’assetto costituzionale in materia, determinatisi con la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione (articoli da 114 a 132) approvata in via definitiva dal Parlamento in data 8 marzo 2001 ed oggetto del referendum del 7 ottobre 2001 (legge costituzionale n. 3 del 2001).
Appare inevitabile, così, che si ponga inizio ad un progetto complessivo di riforma dell’assetto normativo che interessa le opere nazionali ovvero regionali e locali, residue alla legge obiettivo, improntato al rispetto dei nascenti nuovi equilibri in materia tra Stato e regioni.
La complessità di tale operazione però, che richiede necessariamente importanti, adeguati tempi di attuazione, rende altresì inevitabile, medio tempore, provvedere ad una prima fase di intervento in ordine ai profili di maggiore e più urgente problematicità del vigente testo della legge, con ciò dando risposta alle indicazioni ed alle esigenze sollevate dagli operatori del settore nell’applicazione pratica del vigente assetto normativo.
A tal fine si è provveduto così, in primo luogo, alla elaborazione di una serie di modificazioni dell’articolato della legge quadro 11 febbraio 1994, n. 109.
In particolare:
1) all’articolo 14, si prevedono due semplificazioni all’attività di programmazione delle amministrazioni, che risulta nella sua attuazione particolarmente gravosa. Al comma 1, così, viene operata l’esclusione dall’ambito di applicazione dell’istituto delle opere di valore economico estremamente modesto, limitando pertanto detto obbligo di programmazione alle sole opere il cui importo sia superiore a 200.000 euro; al comma 3, si provvede poi all’eliminazione della rigida previsione, nell’ambito del programma triennale, della previa individuazione di un ordine di priorità di categorie relativo alle categorie di lavori, nonché di un ulteriore ordine di priorità all’interno di ogni categoria;
2) all’articolo 19, comma 1, viene introdotta la piena libertà dei soggetti committenti di affidare all’appaltatore oltreché la sola esecuzione dei lavori anche la progettazione esecutiva (cosiddetto "appalto integrato"); tale possibilità è infatti allo stato estremamente limitata, essendo prevista per i soli lavori a prevalenza impiantistica, di manutenzione, restauro o archeologici, con il risultato di una scarsa applicazione pratica dell’istituto. L’introduzione viene comunque accompagnata dalla espressa previsione, al fine di assicurare il miglior operare dell’appaltatore, della piena responsabilità dello stesso nel caso di necessità di introdurre varianti in corso d’opera a causa di carenze del progetto esecutivo redatto; allo stesso articolo 19, si prevedono altre due modificazioni al vigente testo normativo, tese a rimuovere l’eccessiva vincolatività e rigidità del regime che informa l’ipotesi concessoria: al comma 2 viene eliminata la previsione che il prezzo da corrispondere al concessionario non possa comunque superare il 50 per cento dell’importo totale dei lavori, e viene altresì eliminato l’obbligo di corrispondere il prezzo soltanto a collaudo effettuato; al comma 2-bis, viene soppressa l’attuale previsione di un limite temporale massimo di trenta anni per la durata della concessione. La rimozione di tali vincoli è in effetti necessaria per consentire l’affidamento in concessione di opere a redditività minore, in particolare nel Mezzogiorno, e riprende la disciplina introdotta per le grandi opere dalla legge obiettivo;
3) all’articolo 20, comma 4, viene eliminato il ricorso obbligatorio al previo parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici per gli appalti-concorso di valore inferiore all’importo di 25 milioni di euro. La modificazione in parola è da ascrivere, come le precedenti, alla finalità di consentire una maggiore possibilità per i committenti di avvalersi di forme di appalto diverse dalla sola esecuzione dei lavori. L’eliminazione del necessario ricorso al parere del Consiglio per gli appalti-concorso di minor rilevanza economica risponde altresì, peraltro, ad un’ottica generale di semplificazione ed efficacia dell’attività amministrativa, mirando ad ovviare agli eccessivi rallentamenti prodottisi nell’iter autorizzativo della procedura in parola;
4) all’articolo 30, comma 6, viene inserita la previsione per le stazioni appaltanti di avvalersi altresì, per l’obbligo di verificazione degli elaborati progettuali, di soggetti esterni all’Amministrazione appositamente autorizzati secondo modalità da introdurre con regolamento successivo. Sino alla data di entrata in vigore del regolamento, viene consentito l’affidamento di tale verifica ad esperti selezionati dai committenti. L’introduzione in parola risponde alla necessità di assicurare alle amministrazioni un numero adeguato di organismi di controllo esterni, ad oggi fortemente limitato dalle restrittive previsioni normative;
5) all’articolo 30, comma 7-bis, si introduce la previsione, da leggere in relazione con la prevista estensione del ricorso all’appalto integrato esposta in precedenza, che in dette ipotesi, a garanzia delle amministrazioni, l’applicazione della garanzia di esecuzione (cosiddetta "performance bond"), dovrà considerarsi obbligatoria per i contratti di importo superiore ai 75 milioni di euro. Ciò, a miglior tutela delle stazioni appaltanti, in relazione alle maggiori responsabilità che gravano sull’affidatario di un appalto integrato ed ai connessi maggiori rischi di inadempimento;
6) all’articolo 37-bis, viene eliminato il termine fisso del 30 giugno per la presentazione delle proposte dei promotori, introducendo, peraltro, adeguate forme di pubblicità, atte a garantire ai terzi interessati la possibilità di presentare proposte alternative. La nuova formulazione in parola, accompagnata dalla fissazione di termini certi per l’esame di dette proposte e per la conseguente indizione della gara di cui all’articolo 37-quater, è finalizzata ad eliminare il formarsi di "tempi morti" nel corso dell’anno per l’avvio di iniziative di finanza di progetto, determinatisi invece, secondo le indicazioni provenienti dall’applicazione pratica dell’istituto, in conseguenza dell’attuale formulazione dell’articolo in parola.
Ulteriormente, poi, si è provveduto ad una modificazione delle disposizioni di cui all’articolo 18, comma 3, della legge 19 marzo 1990, n. 55. Al riguardo, viene in particolare previsto un mutamento della misura limite per l’affidamento in subappalto dei lavori appartenenti alla categoria prevalente, fissando una estensione di detta misura al 50 per cento. Tale mutamento trova la propria ragion d’essere, ancora una volta, nelle indicazioni provenienti dall’applicazione pratica dell’istituto, limitato nel suo svolgersi dalla vigente previsione normativa. Da ultimo, si è inserita la previsione che nell’esercizio del potere regolamentare di cui all’articolo 3 della legge quadro 11 febbraio 1994, n. 109, il Governo provvederà ad effettuare le opportune modificazioni al regolamento di attuazione, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, ed al regolamento di qualificazione delle imprese, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34. La previsione in parola è da leggersi nella volontà di dare continuità al processo di semplificazione intrapreso con le modificazioni previste per la legge quadro 11 febbraio 1994, n. 109.
Comma 4.
Il comma 2 dell’articolo 188 del regolamento in materia di lavori pubblici di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 554 del 1999 stabilisce che costituiscono requisito abilitante allo svolgimento dell’incarico di collaudo le lauree in ingegneria, architettura e, limitatamente a un solo componente della commissione, le lauree in geologia, scienze agrarie e forestali, l’abilitazione all’esercizio della professione nonché, ad esclusione dei dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici, l’iscrizione da almeno cinque anni nel rispettivo albo professionale.
La suddetta norma non permette, quindi, ai funzionari amministrativi ancorché dotati di adeguata esperienza acquisita a seguito dell’espletamento di servizio presso uffici pubblici da almeno cinque anni, di far parte delle commissioni di collaudo, anche se nel limite di un componente.
L’esperienza acquisita in almeno cinque anni di servizio presso tali uffici appare ampiamente sufficiente per permettere di dare il proprio contributo nell’espletamento del collaudo, specificatamente per quanto attiene gli aspetti finanziari, contabili e contrattuali, che pure fanno parte delle attività di collaudazione come previsto dagli articoli 190 e seguenti del citato regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 554 del 1999.
Comma 5.
Il comma 5 dell’articolo 151 del citato regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 554 del 1999 individua le categorie di soggetti che possono essere ammessi all’albo degli arbitri della camera arbitrale. Tra le categorie non è prevista, però, quella dei funzionari amministrativi.
La suddetta norma quindi non permette ai funzionari amministrativi, ancorché dotati di adeguata esperienza acquisita in uffici pubblici, di far parte di collegi arbitrali.
L’esperienza acquisita in almeno cinque anni di servizio presso uffici pubblici appare ampiamente sufficiente per permettere di dare il proprio contributo nell’espletamento dell’attività di definizione delle controversie, specificatamente per quanto attiene agli aspetti finanziari, contabili e contrattuali che pure formano oggetto del contenzioso.
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B) L’originario testo dell’art. 5 [poi divenuto art. 7], come presentato dal Governo il 28 novembre 2001 (n. 2032 AC)
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Art. 5.
(Modifiche alla legge 11 febbraio 1994, n. 109).
1. Alla legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all’articolo 14, comma 1, dopo le parole: "L’attività di realizzazione dei lavori di cui alla presente legge" sono inserite le seguenti: "di singolo importo superiore a 200.000 euro". Il comma 3 è sostituito dal seguente:
"3. Il programma triennale deve prevedere un ordine di priorità. Nell’ambito di detto ordine sono da ritenersi comunque prioritari i lavori di manutenzione, di recupero del patrimonio esistente, di completamento dei lavori già iniziati, i progetti cantierabili, nonché gli interventi per i quali ricorra la possibilità di finanziamento con capitale privato maggioritario";
b) all’articolo 19, comma 1, lettera b), le parole da: "qualora" fino ad: "archeologici" sono sostituite dalle seguenti: "; in tal caso l’appaltatore risponde dei ritardi e degli oneri conseguenti alla necessità di introdurre varianti in corso d’opera a causa di carenze del progetto esecutivo dallo stesso redatto". Al comma 4 dello stesso articolo le parole: "in ogni caso" sono sostituite dalle seguenti: "salvo il caso di cui al comma 5,"; e le parole: "numero 1)," sono soppresse;
c) all’articolo 19, comma 2, le parole: ", che comunque non può superare il 50 per cento dell’importo totale dei lavori. Il prezzo può essere corrisposto a collaudo effettuato in un’unica rata o in più rate annuali, costanti o variabili" sono soppresse. Al comma 2-bis dello stesso articolo, le parole: "La durata della concessione non può essere superiore a trenta anni" sono soppresse;
d) all’articolo 20, comma 4, dopo le parole: "previo parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici" sono inserite le seguenti: "per i lavori di importo pari o superiore a 25.000.000 di euro";
e) all’articolo 30, comma 6, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: "ovvero da altri soggetti autorizzati secondo i criteri stabiliti dal regolamento. Fino alla data di entrata in vigore delle norme regolamentari relative alla predetta autorizzazione tale verifica può essere effettuata anche da soggetti esperti in possesso di adeguata qualificazione, individuati secondo i criteri stabiliti dalle stazioni appaltanti";
f) all’articolo 30, comma 7-bis è aggiunto, in fine, il seguente periodo: "Il sistema, una volta istituito, è obbligatorio per tutti i contratti di cui all’articolo 19, comma 1, lettera b), di importo superiore a 75 milioni di euro";
g) all’articolo 37-bis sono apportate le seguente modificazioni: al comma 1, le parole: "Entro il 30 giugno di ogni anno" sono soppresse; è aggiunto, in fine, il seguente comma: "2-bis. Le amministrazioni aggiudicatrici rendono nota la presentazione delle proposte entro quindici giorni dalla ricezione, pubblicando un avviso nelle forme di cui all’articolo 14, comma 8, della presente legge, nonché a decorrere dalla sua istituzione, sul sito informatico individuato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi dell’articolo 24 della legge 24 novembre 2000, n. 340";
h) all’articolo 37-ter, comma 1, le parole: "Entro il 31 ottobre di ogni anno" sono soppresse ed è aggiunto, in fine, il periodo seguente: "La pronuncia delle amministrazioni aggiudicatrici deve intervenire entro sei mesi dalla ricezione della proposta del promotore e deve valutare comparativamente le sole proposte eventualmente pervenute entro due mesi dalla pubblicazione dell’avviso relativo alla presentazione della prima proposta";
i) all’articolo 37-quater, comma 1, le parole: "31 dicembre" sono sostituite dalle seguenti: "tre mesi dalla pronuncia di cui all’articolo 37-ter".
2. Al fine di ampliare l’area del subappalto, al comma 3 dell’articolo 18 della legge 19 marzo 1990, n. 55, e successive modificazioni, le parole: "30 per cento" sono sostituite dalle seguenti: "50 per cento".
3. Nell’esercizio del potere regolamentare di cui all’articolo 3 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, il Governo provvede ad adeguare il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, alle previsioni della presente legge apportando altresì allo stesso le modificazioni la cui opportunità sia emersa nel corso del primo periodo di applicazione della medesima legge. Il Governo provvede altresì a modificare il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34, anche al fine di aggiornare i requisiti richiesti alle imprese, secondo regole che migliorino la qualificazione del mercato e la adeguata concorrenza.
4. Dopo il comma 2 dell’articolo 188 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, è inserito il seguente:
"2-bis. Possono far parte, inoltre, delle commissioni di collaudo, limitatamente ad un solo componente, i funzionari amministrativi che abbiano prestato servizio per almeno cinque anni in uffici pubblici".
5. Al comma 5 dell’articolo 151 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, è aggiunta, in fine, la seguente lettera:
"d-bis) funzionari amministrativi che abbiano prestato servizio per almeno cinque anni in uffici pubblici".
