Presidenza del Consiglio dei Ministri
Norme in materia di conferenza di servizi. Linee guida operative per la remissione al Consiglio dei Ministri. (Legge 7 agosto 1990, n. 241, articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater).
(G.U. 2 gennaio 2003 n. 1)
Premesse.
Scopo delle presenti “linee guida” e’ di fornire un utile contributo alle amministrazioni che si trovano dinanzi all’esigenza di dover rimettere la decisione conclusiva di una conferenza di servizi al Consiglio dei Ministri in presenza di dissensi espressi in materia di c.d. “interessi sensibili” (paesaggio, ambiente, beni storico/artistici, salute), non potendo trovare applicazione, in tali ipotesi, il criterio della “decisione a maggioranza”.
Tale finalita’ e’ suggerita da talune difficolta’ operative che, soprattutto, sotto il profilo della completezza documentale, vengono manifestate dalle amministrazioni — in particolar modo enti locali — chiamate a dare applicazione alla normativa specifica.
Considerata, pertanto, l’opportunita’ di fornire linee guida principalmente di carattere operativo, si e’ ritenuto utile articolare il presente documento in tre parti:
nella prima si traccia un breve profilo sul significato dell’istituto della conferenza di servizi;
nella seconda si individuano le fasi conclusive del procedimento;
nella terza si illustrano le singole fasi attraverso le quali si articola il procedimento davanti al Consiglio dei Ministri (in particolare, lo svolgimento dell’istruttoria presso i competenti uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri) fornendo, altresi’, precise indicazioni in merito alla documentazione necessaria per delimitare l’istruttoria nei termini indicati dalla norma.
1. Profili introduttivi.
1.1. Come e’ stato opportunamente sottolineato, “la conferenza di servizi e’ quel modulo procedimentale con cui si ottiene il coordinamento e la contestuale valutazione di tutti gli interessi pubblici coinvolti in un determinato procedimento, attraverso la trattazione contemporanea di uno stesso affare da parte di una pluralita’ di soggetti pubblici”.
1.2. L’istituto, nato alla fine degli anni ottanta in occasione di procedimenti disciplinati da leggi speciali dirette a soddisfare esigenze particolari e, successivamente, disciplinato dall’articolo 14 della legge n. 241 del 1990, riveste una duplice funzione:
da un lato si pone come modulo generale di semplificazione procedimentale, trattandosi, in definitiva, del “luogo del procedimento nel quale tutti gli interessi pubblici rilevanti hanno l’occasione per essere sincronicamente rappresentati” (profilo della semplificazione);
dall’altro, come strumento di coordinamento, ossia diretto alla composizione dei vari interessi pubblici coinvolti in un dato
procedimento e quindi — attraverso la loro complessiva e contestuale valutazione — finalizzato alla “individuazione e riaffermazione dell’interesse pubblico primario” o prevalente (profilo dell’assetto degli interessi).
1.3. Cio’ anche allo scopo di pervenire, in virtu’ del principio costituzionalmente garantito del buon andamento dell’azione
amministrativa, ad una rottura della rigida sequenzialita’ dell’azione amministrativa.
1.4. Le successive norme e, da ultimo, la legge n. 340 del 2000, hanno apportato importanti e sostanziali variazioni al previgente sistema delineato e al suo originario contenuto, ponendo “regole” sempre piu’ mirate al raggiungimento delle funzioni sopra indicate.
Possono ricordarsi, a titolo esemplificativo:
a) la previsione non piu’ facoltativa (“di regola”) ma obbligatoria (“la regola”) del ricorso alla conferenza di servizi decisoria;
b) il ricorso alla conferenza preliminare, che si distingue a sua volta in facoltativa, nel caso in cui sia il privato a richiederla per progetti di particolare complessita’, e obbligatoria, che interviene tutte le volte in cui debbano realizzarsi opere pubbliche e di interesse pubblico;
c) il passaggio dalle “determinazioni concordate”, risultante dalla positiva volonta’ e dalla reciproca intesa di diversi soggetti a vario titolo interessati, alle “determinazioni conclusive”, che rappresentano il superamento dell’accordo, concretizzandosi in una vera e propria approvazione di una proposta di provvedimento mediante l’applicazione del principio di maggioranza;
d) l’abrogazione dell’istituto della “ratifica tacita” e la sua contestuale sostituzione con la possibilita’, da parte dell’amministrazione coinvolta nel procedimento, di adottare un parere tardivo, o “postumo”, sulla base della determinazione conclusiva;
e) la radicale modifica della disciplina del dissenso.
2. Le fasi conclusive della conferenza di servizi.
In considerazione delle finalita’ sopra delineate ed allo scopo di evitare un eccessivo prolungamento dei tempi previsti per la conclusione del procedimento, la citata legge n. 340/2000 ha fissato una piu’ netta scansione delle fasi finali del procedimento individuando, altresi’, i casi in cui l’amministrazione procedente rimette gli atti al Consiglio dei Ministri per l’adozione del provvedimento conclusivo.
2.1. Il procedimento nella parte terminale della conferenza si svolge attraverso le seguenti fasi:
a) al termine dei novanta giorni, l’amministrazione procedente (ossia, l’amministrazione deputata ad adottare il provvedimento finale) adotta, sulla base della maggioranza delle posizioni espresse, la c.d. determinazione conclusiva;
b) qualora alcune delle amministrazioni partecipanti non si siano espresse in sede di conferenza (amministrazioni “silenti”), entro trenta giorni dalla determinazione conclusiva le medesime hanno la possibilita’ di rilasciare tardivamente il proprio parere (c.d. parere postumo). In caso di silenzio protratto oltre il termine di trenta giorni, si applica l’istituto del silenzio assenso.
Detta ipotesi costituisce deroga al meccanismo descritto dall’art. 14-quater, comma 1 (dissenso espresso “in conferenza di servizi”).
La disposizione prevede, altresi’, la possibilita’ di impugnare, nel medesimo termine di trenta giorni, la determinazione conclusiva della conferenza di servizi;
c) adozione del provvedimento finale il quale sintetizza la fase sub “a” (necessaria) ed eventualmente quella sub “b”, sostituendo ad ogni effetto tutti gli atti di assenso, anche nei confronti degli assenti.
2.2. Le decisioni in seno alla conferenza vengono adottate secondo il principio della maggioranza e non dell’unanimita’, (come previsto dalla originaria formulazione della legge n. 241/1990).
2.3. Tale principio soffre tuttavia di alcune fondamentali eccezioni:
a) nel caso in cui tra le amministrazioni dissenzienti (in minoranza) vi siano alcuni soggetti portatori di particolari interessi sensibili (salute, paesaggio, patrimonio storico-artistico e ambiente), la decisione non puo’ essere adottata a maggioranza dalla amministrazione procedente, la quale dovra’ invece richiedere la determinazione sostitutiva all’organo collegiale di governo competente.
La competenza dell’organo collegiale di governo si individua in base alla natura rivestita dall’amministrazione procedente o di quella dissenziente: se una sola di queste due amministrazioni e’ statale, la decisione e’ rimessa al Consiglio dei Ministri.
Pertanto, mentre nella ipotesi generale il dissenso di una amministrazione non portatrice di interessi sensibili viene “gestito” dall’amministrazione procedente secondo il criterio della maggioranza, nel caso in cui il dissenso sia espresso da un’amministrazione portatrice di interessi sensibili, ossia da parte di un’amministrazione preposta alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute, l’amministrazione procedente, senza naturalmente adottare una determinazione conclusiva del procedimento, rimette gli atti al Consiglio dei Ministri affinche’ questi provveda ad adottare la c.d. determinazione sostitutiva;
b) nell’ipotesi in cui l’intervento sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale (VIA) e in caso di provvedimento negativo, la decisione e’ rimessa, anche in tale fattispecie, al Consiglio dei Ministri.
2.4. La previsione normativa di esame presso il Consiglio dei Ministri del procedimento conclusosi con il dissenso di un’amministrazione portatrice di un interesse sensibile, considerato che i meccanismi previsti in conferenza non hanno consentito di raggiungere un convincimento unanime sulle soluzioni proposte, e’ finalizzata ad un confronto tra gli interessi pubblici coinvolti, affinche’ l’organo di Governo possa effettuare una ponderazione diretta ad individuare l’interesse prevalente.
2.5. Qualora il dissenso sia espresso da una Regione, il presidente della giunta regionale interessata e’ invitato, per essere ascoltato, senza diritto di voto, a partecipare alla riunione del Consiglio dei Ministri per l’adozione della deliberazione.
3. Il procedimento davanti al Consiglio dei Ministri.
3.1. L’amministrazione procedente, nel rimettere la decisione al Consiglio dei Ministri, deve trasmettere ogni documentazione utile all’adozione della decisione e, in particolare, il verbale conclusivo della conferenza di servizi dal quale deve risultare:
a) la regolarita’ della convocazione delle amministrazioni interessate;
b) le eventuali note precedenti o successive alla conferenza da parte delle amministrazioni che non hanno partecipato;
c) le modalita’ di svolgimento della discussione e le relative posizioni assunte in sede di conferenza di servizi dalle amministrazioni convocate, con particolare riguardo alle eventuali soluzioni alternative ivi prospettate e ai dissensi espressi e motivati, soprattutto nella materia degli interessi sensibili;
d) le conclusioni adottate in seno alla conferenza di servizi che comportano la remissione della decisione al Consiglio dei Ministri;
e) nei casi di interventi infrastrutturali e produttivi, la documentazione progettuale completa di relazione tecnica, dal cui esame possa emergere un confronto tra lo stato dei luoghi e quello che si verrebbe a creare a seguito del prospettato intervento;
f) l’eventuale materiale fotografico.
3.2. L’amministrazione procedente deve inviare la richiesta di adozione della decisione da parte del Consiglio dei Ministri alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il coordinamento amministrativo (via della Vite n. 13 – 00186 Roma).
3.3. Il termine previsto per l’adozione della decisione decorre dalla data di ricezione della richiesta sopraindicata, completa dei relativi allegati (punto 3.1.).
3.4. Il suddetto Dipartimento per il coordinamento amministrativo, ricevuta la richiesta di remissione della decisione al Consiglio dei Ministri, verifica la completezza degli atti a corredo della richiesta per il successivo avvio dell’istruttoria e, ove necessario, provvede a richiedere la necessaria documentazione integrativa all’amministrazione proponente.
3.5. L’eventuale carenza della documentazione inviata a corredo della richiesta di remissione della decisione al Consiglio dei Ministri non consente l’avvio della relativa istruttoria da parte del Dipartimento a cio’ preposto, in quanto la completezza della documentazione costituisce un presupposto indefettibile per la remissione degli atti al Consiglio dei Ministri e reca connessa la mancata decorrenza dei termini previsti entro i quali l’organo collegiale dovrebbe rendere la decisione.
3.6. Come peraltro anticipato nelle premesse, quest’ultima precisazione appare necessaria, atteso che continuano a pervenire richieste di determinazione sostitutiva del tutto incomplete, sotto il profilo documentale, tali da impedire materialmente agli uffici della Presidenza del Consiglio di intraprendere ogni utile iniziativa di carattere istruttorio-procedimentale.
3.7. Su segnalazione del Dipartimento per il coordinamento amministrativo, il Presidente del Consiglio, in considerazione della complessita’ dell’istruttoria, puo’ disporre una proroga del termine per l’adozione della decisione da parte del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’articolo 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241.
3.8. In ogni caso, il termine stabilito per l’adozione della deliberazione non puo’ essere superiore a complessivi novanta (90) giorni.
3.9. Il Presidente del Consiglio comunica all’amministrazione procedente l’intervenuta proroga del termine per la deliberazione del Consiglio stesso, invitandola, nel contempo, a notificare il nuovo termine a tutte le amministrazioni interessate nel procedimento.
3.10. Nel corso dell’istruttoria, al fine della successiva sottoposizione della decisione al Consiglio dei Ministri, il
Dipartimento per il coordinamento amministrativo informa gli uffici centrali delle amministrazioni in merito alle posizioni assunte dai rispettivi uffici periferici nell’ambito della conferenza di servizi.
3.11. E’ facolta’ della Presidenza del Consiglio — in ragione della complessita’ istruttoria — indire riunioni di coordinamento per acquisire i necessari elementi informativi e di valutazione da sottoporre al Presidente del Consiglio dei Ministri, per il successivo esame della questione da parte del Consiglio dei Ministri.
3.12. Una volta completati gli adempimenti istruttori, il Dipartimento per il coordinamento amministrativo predispone la relazione istruttoria da sottoporre al Presidente del Consiglio dei Ministri.
3.13. La remissione della decisione al Consiglio dei Ministri avviene per il tramite del Presidente del Consiglio dei Ministri.
3.14. Il Consiglio dei Ministri, entro trenta giorni ovvero entro novanta giorni in caso di avvenuta proroga dell’istruttoria, procede all’adozione della relativa deliberazione.
3.15. La decisione assunta dal Consiglio dei Ministri viene notificata, dalla Presidenza del Consiglio – Dipartimento per il coordinamento amministrativo, all’amministrazione proponente che provvedera’, a sua volta, a darne comunicazione alle amministrazioni interessate con l’invito a conformarsi alla stessa.
Con successive linee guida si provvedera’ a fornire un piu’ completo contributo ricostruttivo, in termini sistematici, dell’istituto in esame, anche in considerazione dei suoi aspetti generali, delle sue peculiarita’, del suo rapporto con alcuni dei principali procedimenti di settore che ne richiedono l’applicazione (come ad esempio lo sportello unico per le attivita’ produttive, la localizzazione di opere pubbliche, la realizzazione di porti turistici e la “legge obiettivo” per le opere di interesse strategico), ma soprattutto delle piu’ importanti novita’ che, sotto il profilo legislativo, potrebbero medio tempore intervenire in detta materia (il riferimento e’ ovviamente all’A.S. 1281, “Disegno di legge recante modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione amministrativa”).
(Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il coordinamento amministrativo – Ufficio coordinamento e monitoraggio. F.to sottosegretario Letta)
