Linee guida, istruzioni e modalità attuative dell’articolo 34, commi 1, 2 e 3 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003). Rideterminazione delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni.
La legge n.289/2002 prevede, ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 34, che le pubbliche amministrazioni, di cui all’articoli 1, comma 2, e articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, con esclusione dei Comuni aventi una popolazione inferiore ai 3.000 abitanti, debbono provvedere, ai sensi dell’articolo 6 del predetto decreto legislativo, alla rideterminazione delle dotazioni organiche.
Di seguito, le linee guida contenute nella lettera circolare a tutte le Amministrazioni pubbliche, a cura dell’UPPA, il servizio che si occupa di organizzazione degli uffici e dei fabbisogni del personale della P.A.
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Presidenza del Consiglio dei Ministri
Dipartimento della Funzione Pubblica
UPPA – Servizio organizzazione uffici e fabbisogni personale PP.AA.
Lettera circolare 11 aprile 2003
Oggetto: Linee guida, istruzioni e modalità attuative dell’articolo 34, commi 1, 2 e 3 della legge 27 dicembre 2002 n. 289 (legge finanziaria 2003), concernente la rideterminazione delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni.
Premesse
La legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003) prevede, al comma 1 dell’articolo 34, che tutte le amministrazioni pubbliche, di cui agli articoli 1, comma 2, e 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, con esclusione dei Comuni aventi una popolazione inferiore ai 3.000 abitanti, debbono provvedere, sulla base dei principi di cui all’articolo 1, comma 1 del predetto decreto legislativo, alla rideterminazione delle dotazioni organiche. La disciplina anzidetta non si applica, ai sensi del comma 10 del citato articolo 34, alle Forze armate, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, ai Corpi di polizia ed al personale della carriera diplomatica e prefettizia, ai magistrati ordinari, amministrativi e contabili, agli avvocati e procuratori dello Stato, agli ordini e collegi professionali ed alle relative federazioni, nonché al personale del comparto della scuola.
Tale rideterminazione va inserita, tenendone conto, nel processo in atto di riforma dei Ministeri e degli Enti pubblici non economici, ai sensi della legge 6 luglio 2002, n. 137, e di riorganizzazione e trasformazione degli Enti, ai sensi di quanto previsto dal Capo III del Titolo III della legge 28 dicembre 2001, n. 448, ed in particolare dall’articolo 28, come
modificato dal comma 23, dell’articolo 34 della legge n. 289/2002, nonché di trasferimento di funzioni alle regioni ed enti locali derivante dalla modifica del Titolo V della Costituzione e dall’attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59 e successive modificazioni ed integrazioni.
Il comma 2 dello stesso articolo 34 pone, ai suddetti fini, due vincoli tassativi:
• il rispetto del principio di invarianza della spesa;
• il limite dei posti complessivi di organico di diritto individuati alla data del 29 settembre 2002 da provvedimenti formali vigenti.
Il successivo comma 3 dispone infine che, nell’attesa del perfezionamento dei provvedimenti attuativi di cui al comma 1, sono provvisoriamente individuate le dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni in misura pari ai posti coperti alla data del 31 dicembre 2002.
In tale provvisoria individuazione devono essere ricompresi, altresì, eventuali posti per i quali, alla medesima data, siano in corso di espletamento procedure di reclutamento, di mobilità o di riqualificazione del personale.
Ulteriormente, vengono fatti salvi i predetti effetti per fattispecie derivanti da previsioni normative transitorie, che obbligano a situazioni organizzative non corrispondenti a definitive modifiche strutturali (articolo 3, comma 7, ultimo periodo della legge 15 luglio 2002, n. 145 e articolo 52, comma 68, della legge n. 448 del 2001), o da provvedimenti di riorganizzazione delle amministrazioni ai sensi della legge n. 137/2002, il cui iter sia stato già formalmente avviato prima del 31 dicembre 2002.
In relazione al quadro normativo delineato, si ritiene opportuno fornire le indicazioni di seguito riportate, concordate con il Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della ragioneria generale dello Stato, al fine di consentire in modo omogeneo l’attuazione degli adempimenti previsti, per le Amministrazioni centrali dello Stato e per gli enti e/o agenzie da esse vigilati, per le aziende autonome e per gli enti pubblici non economici, atteso che per le Regioni, le autonomie locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale, ai sensi del comma 11 del citato articolo 34, l’ambito di applicazione dei predetti commi 1, 2 e 3, sarà definito negli appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo accordo tra Governo, Regioni e autonomie locali, in sede di Conferenza unificata.
1. Provvisoria individuazione delle dotazioni organiche, articolo 34, comma 3.
Prioritariamente, è fatto obbligo alle amministrazioni in esame di procedere alla individuazione dei posti coperti alla data del 31 dicembre 2002.
La predetta individuazione, che sarà elemento indispensabile ai fini della successiva rideterminazione, dovrà necessariamente essere operata da ogni amministrazione mediante un proprio atto formale ed efficace che dovrà:
• essere adottato con decreto ministeriale per le amministrazioni centrali dello Stato, e secondo le previsioni dei singoli ordinamenti per le altre amministrazioni;
• consistere nella mera rilevazione del personale di ruolo presente in servizio alla data sopraindicata, tenendo conto, come anzidetto, anche dei posti eventualmente impegnati per procedure in corso di espletamento relative a reclutamento, mobilità e riqualificazione del personale;
• contenere la rilevazione delle unità di personale di ruolo con riferimento alle aree funzionali, alle posizioni economiche ed ai profili professionali, con esclusione, quindi, del personale eventualmente in posizione di comando o fuori ruolo. Va
ricompreso nella rilevazione, viceversa, il personale di ruolo eventualmente in posizione di comando o di fuori ruolo presso un’altra amministrazione;
• essere trasmesso, con ogni sollecitudine, in copia alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della ragioneria generale dello Stato.
E’ appena il caso di sottolineare che gli effetti di tale provvisoria individuazione hanno conseguenze sostanziali nei confronti della politica di gestione del personale delle pubbliche amministrazioni. Infatti, qualsiasi procedura relativa all’acquisizione di personale, con esclusione di quelle riguardanti il reclutamento, la mobilità e la riqualificazione precedentemente avviate alla data del 31 dicembre 2002, non può trovare la possibilità di essere attivata, in considerazione dello stato delle dotazioni organiche che risultano, in applicazione della previsione normativa in esame, integralmente coperte, seppure in via provvisoria.
2. Rideterminazione delle dotazioni organiche, articolo 34, commi 1 e 2.
Si deve provvedere, in una fase successiva, alla rideterminazione delle dotazioni organiche: solo attraverso la conclusione di questa, le amministrazioni saranno nella
condizione di poter attivare, comunque con i limiti posti dalla legge finanziaria per l’anno 2003, le procedure relative all’acquisizione di personale.
La disciplina delle dotazioni organiche è prevista nell’articolo 6 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il quale, costituendo corollario del più ampio principio costituzionale di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa (articolo 97 Cost.), stabilisce che ogni singola amministrazione proceda adottando gli atti previsti dal proprio ordinamento (D.P.R. per le amministrazioni centrali dello Stato, ai sensi del comma 2 dell’articolo in esame).
E’ opportuno ricordare che il predetto articolo 6 pone come atti preliminari e necessari alla definizione delle dotazioni organiche da parte delle amministrazioni pubbliche:
1. la verifica degli effettivi fabbisogni;
2. la consultazione delle organizzazioni sindacali rappresentative.
2.1. La verifica degli effettivi fabbisogni
Il processo di rideterminazione delle dotazioni organiche deve essere considerato non un esercizio in termini di adempimenti formali ma di analisi concreta delle amministrazioni in termini di missioni, competenze, attività esercitate direttamente (non esternalizzate, poiché quelle esternalizzate, ai sensi dell’articolo 36, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, comportano per le pubbliche amministrazioni variazioni in diminuzione alle proprie dotazioni organiche) e professionalità necessarie in termini quantitativi e qualitativi.
Ogni singola amministrazione dovrà, perciò, nelle relazioni che accompagnano lo schema di provvedimento o le delibere, nel caso degli Enti, illustrare i seguenti aspetti:
• individuare le competenze, i compiti e le funzioni dell’amministrazione attraverso un’analisi delle missioni, degli obiettivi e dei procedimenti concernenti l’attività amministrativa;
• individuare le relative strutture organizzative gestionali e la conseguente dotazione organica necessaria, suddivisa nelle due fasce, per i dirigenti, e, per il restante personale, nelle aree funzionali, nelle posizioni economiche e nei profili professionali;
• dimostrare che la rideterminazione della dotazione organica definitiva è fatta non solo nel rispetto dei vincoli economico-finanziari e quantitativi, di cui al comma 2 dell’articolo 34, e di quelli inerenti le finalità di cui al comma 1, dell’articolo 1 del d.lgs. n. 165/2001, ma con riferimento anche alla verifica dei fabbisogni di risorse umane necessarie allo svolgimento dei propri fini istituzionali; pertanto, rispetto alla dotazione organica provvisoria come individuata nel relativo atto, eventuali modifiche richieste devono dare conto di quali professionalità si necessita, per lo svolgimento di quali compiti e nell’ambito di quali strutture;
• considerare, nella rilevazione dei fabbisogni, i processi di riorganizzazione in atto a seguito della riapertura della delega sulla razionalizzazione dei ministeri e il riordino degli enti, i processi di trasferimento di competenze alle regioni, nonché i processi di esternalizzazione, razionalizzazione e reingegnerizzazione realizzati anche attraverso
l’impiego delle tecnologie informatiche, fornendo dimostrazione delle conseguenti riduzioni delle propria dotazione organica;
• considerare, inoltre, il disposto del comma 22, dell’articolo 34 della legge n. 289/2002, secondo cui le amministrazioni, ivi indicate, sono tenute a realizzare, per ciascuno degli anni 2004 e 2005, una riduzione non inferiore all’1 per cento del proprio personale, rispetto a quello in servizio al 31 dicembre 2003, secondo le procedure in materia di programmazione delle assunzioni, previste dall’articolo 39, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 e successive modificazioni ed integrazioni. Le altre amministrazioni pubbliche adeguano le proprie politiche di reclutamento di personale al principio di contenimento della spesa in coerenza con gli obiettivi fissati dai documenti di finanza pubblica. La evidente conseguenza è che i provvedimenti di rideterminazione delle dotazioni organiche dovranno, in via generale, tener necessariamente conto dell’obiettivo di riduzioni delle dotazioni organiche.
Le modifiche apportate alla dotazione organica vigente dovranno perciò:
• rappresentare la migliore occasione per valutare, in termini di contenuti, competenze e funzionalità, le posizioni professionali esistenti e verificare, senza ricorrere ai cosiddetti “carichi di lavoro”, il fabbisogno di risorse umane per processi, anche in una logica di razionalizzazione e confronto tra amministrazioni. Qualora le amministrazioni fossero articolate anche in strutture territoriali, le relazioni di accompagnamento dovranno fare riferimento anche a tali strutture;
• rappresentare l’effettivo fabbisogno, così delineato e rivedibile periodicamente ai sensi delle norme vigenti, anche in relazione ai sistemi di valutazione e controllo, come punto di riferimento per le azioni di reclutamento e di selezione dall’esterno; per l’acquisizione di personale mediante procedure di mobilità; per la costruzione di percorsi di carriera
ottimali all’interno dell’area professionale di appartenenza e, ancora, per la redazione dei piani formativi, in armonia con quanto disposto dall’articolo 7-bis del d.lgs. n. 165/2001, come introdotto dalla recente legge 16 gennaio 2003, n. 3, ed in linea, quindi, con quanto già stabilito nella direttiva del Ministro per la funzione pubblica del 13 dicembre 2001. L’obiettivo primario di quest’ultima, si ricorda, era quello di promuovere in tutte le amministrazioni la realizzazione di un’efficace analisi dei fabbisogni di personale in termini quantitativi e qualitativi e, quindi, dei fabbisogni formativi e della programmazione delle relative attività, per assicurare il diritto individuale alla formazione permanente, in coerenza con gli obiettivi istituzionali delle singole amministrazioni;
• costituire, ai sensi dell’articolo 8 del d.lgs. 165/2001, un utile strumento affinché la spesa per il proprio personale sia evidente, certa e prevedibile nella evoluzione.
Si ricorda, per le amministrazioni centrali dello Stato che ancora non vi abbiano provveduto, la previsione contenuta nell’articolo 4, comma 1, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, che stabilisce la soppressione dei ruoli del personale non dirigenziale esistenti e l’istituzione di un ruolo unico di ciascun ministero, articolato in aree dipartimentali e per direzioni generali.
In considerazione che l’atto previsto, a tali fini, è lo stesso col quale si pone in essere la rideterminazione delle dotazioni organiche (D.P.R. ex articolo 17, comma 4-bis della legge 23 agosto 1988, n. 400), si ritiene che le amministrazioni ministeriali, anche ai fini di un migliore e più corretto utilizzo dell’attività regolamentare e di un coordinamento degli atti regolamentari stessi, per evitarne un’eccessiva ed inutile proliferazione a tutto discapito della unicità dell’ordinamento, provvedano in questa fase anche a tale adempimento.
2.2. La consultazione delle organizzazioni sindacali rappresentative
Con riferimento alla necessaria consultazione delle organizzazioni sindacali, ai sensi dell’articolo 6 del decreto legislativo n. 165/2001, ogni amministrazione, essendo tenuta ad operarvi in via diretta, ne deve comunque dare atto nel provvedimento, fornendo la relativa documentazione dimostrativa in allegato.
Conclusioni
La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica e il Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della ragioneria generale dello Stato, provvederanno a fornire alle amministrazioni pubbliche il necessario supporto nella predisposizione degli schemi dei provvedimenti di rideterminazione delle dotazioni organiche, nonché delle relazioni che accompagnano detti provvedimenti.
Al fine di accelerare i tempi necessari alle relative istruttorie, si forniscono gli indirizzi di posta elettronica a cui le amministrazioni possono inviare la propria documentazione: uppa@funzionepubblica.it e drgs.igop.ufficio9@tesoro.it
Roma, 11 aprile 2003
IL DIRETTORE DELL’UFFICIO
Francesco Verbaro
