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Consiglio di Stato, sezione IV
Sentenza 12 gennaio 2005 n. 50
(presidente Venturini – estensore Cacace)
Dovendo le selezioni di tipo concorsuale
(anche quelle interne) mirare unicamente alla individuazione dei migliori
aspiranti
a determinati
incarichi in términi esclusivamente meritocratici, solo un numero adeguato
di aspiranti è in grado di garantire la scelta, pur all’interno
di soggetti dotati di particolare esperienza, del candidato più idoneo
a ricoprire l’incarico. (1)
Gli ordini e collegi professionali non
sono legittimati a dolersi né del
titolo di studio o degli altri requisiti d’ammissione ai pubblici concorsi,
né delle mansioni che la p.a. stessa assegni ai propri dipendenti
in ragione della loro preparazione professionale (Cons. St., V, 23 maggio
1997,
n. 527), né delle scelte organizzatòrie
compiute dalla P.A. ai fini della copertura dei posti di organico vacanti.
—
(1) Il Collegio ha precisato che:
"La Corte Costituzionale ha
di recente ricordato come non si possano "irragionevolmente" privilegiare "le
aspettative di singoli aspiranti rispetto all’interesse oggettivo della pubblica
amministrazione" (che esige la "selezione tecnica .. dei soggetti
effettivamente più qualificati e capaci"), disattendendo, nel contempo, "il
diritto di tutti i cittadini ad accedere agli uffici pubblici" ( Corte
cost., n. 34 del 20-26 gennaio
2004).
La Corte ha riconosciuto nel
concorso pubblico ( art. 97, terzo comma, della Costituzione ) la forma generale
ed ordinaria
di reclutamento
per il pubblico
impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza dell’amministrazione
(sentenze n. 194 del 2002, n. 1 del 1999, n. 333 del 1993, n. 453 del 1990
e n. 81 del 1983) ed ha ritenuto che possa derogarsi a tale regola solo in
presenza di peculiari situazioni giustificatrici, nell’esercizio di una discrezionalità che
trova il suo limite nella necessità di garantire il buon andamento della
pubblica amministrazione ( art. 97, primo comma, della Costituzione ) ed il
cui vaglio di costituzionalità non può che passare attraverso
una valutazione di ragionevolezza della scelta operata dal legislatore.
La Corte ha, inoltre, sottolineato che la regola del pubblico concorso possa
dirsi pienamente rispettata solo qualora le selezioni non siano caratterizzate
da arbitrarie ed irragionevoli forme di restrizione dei soggetti legittimati
a parteciparvi (sentenza n. 194 del 2002).
In particolare, la Corte ha
riconosciuto che l’accesso al concorso possa essere condizionato al possesso
di requisiti
fissati in base
alla legge, anche
allo scopo di consolidare pregresse esperienze lavorative maturate nell’ambito
dell’amministrazione, ma ciò "fino al limite oltre il quale possa
dirsi che l’assunzione nell’amministrazione pubblica, attraverso norme di privilegio,
escluda o irragionevolmente riduca, le possibilità di accesso, per tutti
gli altri aspiranti, con violazione del carattere pubblico del concorso, secondo
quanto prescritto in via normale, a tutela anche dell’interesse pubblico, dall’art.
97, terzo comma, della Costituzione" ( sentenza n. 141 del 1999 ).
Solo in peculiari ipotesi la Corte ha ritenuto legittime procedure concorsuali
integralmente riservate a personale interno e specificamente qualificato (
cfr. sentenze n. 228 del 1997, n. 477 del 1995 e ordinanza n. 517 del 2002
).
In tali ipotesi, peraltro,
la Corte, dopo avere confermato l’indirizzo interpretativo sopra ricordato,
ha ritenuto non irragionevoli
tali previsioni in considerazione
della specificità delle fattispecie in questione, e comunque coerenti
con il principio del buon andamento".
(…)
D I R I T T O
1. – E’ controversa la legittimità della
deliberazione della Giunta Provinciale di Trento n. 2793/2002 ( con la quale è stata
indetta procedura concorsuale per l’attribuzione della qualifica di Dirigente
preposto al settore Laboratorio e Controlli dell’Agenzia Provinciale
per la Protezione dell’ambiente ), nonché della determinazione
n. 44 in data 22 gennaio 2003 del Dirigente del Servizio Personale della Provincia
Autonoma di Trento ( di esclusione del sig. Aldo Peruzzini dal concorso stesso
per difetto del prescritto requisito della iscrizione, da almeno tre anni,
all’albo dei Direttori della Provincia Autonoma di Trento).
Con la decisione appellata il Tribunale Regionale
di Giustizia Amministrativa del Trentino – Alto Adige, sede di Trento, ha accolto in parte il ricorso
proposto dall’ORDINE DEI CHIMICI DELLA REGIONE TRENTINO – ALTO
ADIGE – SUDTIROL e dal citato sig. PERUZZINI; da un lato riconoscendo
la legittimità ( e dunque respingendo il relativo motivo di gravame
) della impugnata clausola del bando inerente la individuazione della laurea
in ingegneria chimica, in alternativa a quella in chimica, quale titolo di
studio idoneo per l’accesso al concorso de quo, dall’altro, invece,
ritenendo illegittima (donde l’annullamento dei provvedimenti impugnati
), la scelta del concorso riservato per l’assegnazione dell’incarico
in questione ( in luogo del concorso pubblico in via ordinaria previsto all’art.
1 del Regolamento provinciale 30 novembre 1998, n. 40.112/Leg. ), sul rilievo
che “certamente la presenza di due sole candidature possibili all’interno
delle strutture provinciali non poteva giustificare la scelta del concorso
riservato essendo invece prescritta in tale ipotesi e nella fattispecie in
esame l’indizione di un concorso pubblico” ( pag. 7 sent. ).
Avverso l’anzidetta decisione sono insorti tanto, con appello principale,
l’ORDINE DEI CHIMICI DELLA REGIONE TRENTINO – ALTO ADIGE – SUDTIROL
ed il sig. PERUZZINI ( contestando la pronuncia del T.R.G.A., all’uopo
riproponendo le censùre in proposito dallo stesso disattese, laddove,
respingendo il primo motivo di ricorso, ha dichiarato la legittimità dell’indicazione,
nel bando di concorso impugnato, della laurea in ingegneria chimica quale titolo
idoneo per l’accesso al posto messo a concorso ); quanto, con appello
incidentale, la Provincia Autonoma di Trento ( che la aggredisce invece nella
parte in cui essa, assumendo la violazione dei presupposti previsti dalla normativa
provinciale sul concorso riservato, annulla la delibera n. 2793 in data 15
novembre 2002 di indizione della procedura concorsuale ed il provvedimento
dirigenziale di esclusione del sig. Peruzzini dalla procedura stessa ). Non
si sono costituiti in giudizio, benché ritualmente intimati, né l’AGENZIA
PROVINCIALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE, né il controinteressato
sig. Enrico Toso, né l’ORDINE DEGLI INGEGNERI DELLA PROVINCIA
DI TRENTO.
2. – Con decisione interlocutoria
n. 5169/2004, il Collegio, ritenuto “di
dover affrontare d’ufficio la questione della eventuale sopravvenuta
improcedibilità del ricorso di primo grado ( per la mancata impugnazione
degli atti successivi alla indizione del concorso ed alla esclusione dallo
stesso dell’originario ricorrente e, in particolare, della delibera di
approvazione della graduatoria e dell’atto di nomina del vincitore, ove
intervenuti )”, disponeva l’acquisizione di “tutti gli atti
successivi e consequenziali a quelli oggetto del presente giudizio, corredati
da una relazione illustrativa dell’attività amministrativa ulteriore
eventualmente svolta nell’àmbito della procedura de qua” (
pagg. 7 e 10 – 11 sent. ).
A séguito della esecuzione dell’incombente istruttorio, risulta
che:
a) il concorso riservato in oggetto si è arrestato alla nomina della
Commissione esaminatrice;
b) dopo di che è stato sospeso con la deliberazione n. 747/2003 e annullato
con la sentenza T.R.G.A. di Trento n. 241/2003;
c) la Provincia ne ha preso atto e conseguentemente alcun ulteriore impulso
ha avuto la procedura concorsuale, per la quale dunque difettano gli atti di
approvazione della graduatoria e di nomina del vincitore.
Orbene, alla luce dell’arresto subito dal concorso in questione e della
assenza di atti della procedura successivi a quelli impugnati con il ricorso
originario ( delibera di approvazione del bando di concorso e provvedimento
di esclusione dell’odierno appellante sig. Peruzzini ), non può ravvisarsi,
nel presente giudizio, né la presenza di controinteressati eventuali
successivi ( sì che il contraddittorio sin dal primo grado instaurato
si presenta integro ), né la sussistenza di ipotesi di improcedibilità,
per sopravvenuta carenza di interesse del gravame originario, che la predetta
decisione interlocutoria ipotizzava in relazione all’eventuale mancata
impugnazione dell’atto finale della procedura.
3. – Venendo alle questioni
poste con i due appelli ( principale ed incidentale ) all’esame, mérita, per ragioni d’ordine lògico,
prioritaria trattazione quello incidentale, proposto, come s’è visto,
dalla Provincia Autonoma di Trento avverso quella parte della sentenza del
T.R.G.A., che, assumendo la violazione dei presupposti previsti dalla normativa
provinciale sul concorso riservato, annulla la delibera n. 2793 in data 15
novembre 2002 di indizione della procedura concorsuale ed il provvedimento
dirigenziale di esclusione del sig. Peruzzini dalla procedura stessa.
3.1 – Va, anzitutto, disattesa
l’eccezione svolta dagli appellanti principali
nella memoria del 10 maggio 2004, secondo cui, essendo medio tempore venuti
meno i requisiti per la partecipazione al concorso in capo ad uno dei concorrenti
ammessi ( il sig. Toso ), la procedura “vedrebbe un solo ed unico concorrente
ammesso”; donde, si afferma, “l’inammissibilità o
comunque l’improcedibilità dell’appello incidentale in ragione
del sopravvenuto venir meno dell’interesse della Provincia all’accoglimento
del gravame incidentale medesimo”.
Osserva in proposito il Collegio che errato,
anzitutto, si rivela lo stesso presupposto, su cui si fonda l’eccezione stessa ( quello, cioè,
secondo cui, in capo ad uno dei concorrenti, sarebbe venuto meno uno dei requisiti
richiesti per la partecipazione al concorso ), essendo pacifico che il possesso
del requisito di cui tràttasi ( l’iscrizione all’albo dei
direttori della P.A.T. ) debba essere riferito e documentato alla data di scadenza
del relativo bando di concorso ( v. Cons. St.: III, 14 febbraio 2004, n. 2453;
VI,, 23 febbraio 1994, n. 712 ); sì che le vicende successive a detta
data si rivelano ininfluenti ai fini dell’ammissione del concorrente
in questione al concorso stesso.
Comunque, in generale, questo Consiglio ha ripetute
volte avuto modo di affermare che l’improcedibilità del giudizio per sopravvenuta carenza di interesse
va dichiarata quando sia accertata l’ inutilità della sentenza, e tale
verifica esige, a sua volta, che la rigorosa indagine circa l’utilità conseguibile
per effetto della definizione del giudizio conduca al sicuro convincimento
che la modificazione della situazione di fatto e di diritto intervenuta in
corso di causa impedisca di riconoscere in capo al ricorrente alcun interesse
alla decisione, anche meramente strumentale o morale; ciò, è da
aggiungersi, a maggior ragione deve ritenersi con riguardo alla improcedibilità dell’atto
di appello proposto avverso unna sentenza di accoglimento del ricorso di primo
grado, la cui declaratoria comporta il passaggio in giudicato della sentenza
stessa, con i conseguenti effetti conformativi e/o ripristinatòrii.
Nel caso di specie, una siffatta modificazione
non può dirsi di certo
intervenuta, atteso che la più o meno ampia partecipazione ad una procedura
concorsuale è situazione di fatto non incidente sull’instaurato
giudizio di legittimità dell’atto di indizione della stessa, di
cui l’Amministrazione ha comunque interesse a vedere affermata la conformità a
diritto, anche in relazione alle possibili iniziative attivabili nel caso la
procedura andasse deserta, o comunque infruttuosa.
3.2 – Venendo, ora, alle
questioni proposte con il citato appello incidentale, infondata si rivela
l’eccezione,
con lo stesso svolta, del difetto di legittimazione del ricorrente originario
sig. Peruzzini alla impugnativa.
Egli, invero, è stato escluso dalla partecipazione al concorso in argomento “in
quanto … non è iscritto all’albo dei direttori di cui all’art.
30 della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7, né risulta inquadrato
nella qualifica ad esaurimento di ispettore generale o di direttore di divisione,
come richiesto dal bando di concorso” (nota dell’Ufficio Concorsi
del Servizio per il Personale della Provincia Autonoma di Trento prot. n. 69-CONC/03/S007
in data 24 gennaio 2003); e, in quanto in possesso di una delle lauree richieste
dal bando ai fini della partecipazione, quale cittadino aspirante a partecipare
ai concorsi pubblici, ha impugnato il bando stesso e la relativa delibera di
approvazione (quali atti presupposti della disposta sua esclusione dal concorso),
in quanto tali atti non hanno previsto un concorso pubblico per la copertura
del posto dell’organico dirigenziale, cui affidare l’incarico di
preposizione del Settore laboratorio e controlli dell’Agenzia provinciale
per la protezione dell’ambiente, riservando invece lo stesso, a norma
dell’art. 4, comma 1, del Regolamento per l’accesso alla qualifica
di dirigente e di direttore della Provincia Autonoma di Trento, ai “soggetti
iscritti da non meno di tre anni all’albo dei direttori di cui all’art.
30 della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7”, nonché al “personale
inquadrato nella qualifica ad esaurimento di ispettore generale o di direttore
di divisione”.
Orbene, non essendo immaginabile che l’Ente, scegliendo la soluzione
del concorso interno, possa ritenersi salvaguardato da ogni impugnativa esterna
( decisive rivelandosi, a tal proposito, le norme costituzionali – artt. 51,
97 e 98 – che riconoscono ad ogni cittadino la libertà di "accesso
agli "uffici pubblici" mediante "concorso" ed impongono
ad ogni Amministrazione le regole di "buona amministrazione" e di "imparzialità" ),
il ricorrente originario sig. Peruzzini, in quanto cittadino che desidera entrare
a far parte dell’Ente Provincia quale dirigente, ha una indubbia base legittimante
a contrastare la detta soluzione, a sostegno della quale, peraltro, nemmeno
può ignorarsi come l’art. 4 della Costituzione riconosca al "cittadino" la
libertà di scelta del "lavoro", libertà che nella fattispecie è stata
palesemente sottoposta a limiti dalla decisione dell’Amministrazione di indire
il concorso interno.
Sul piano dell’interesse, quindi, il ricorrente
stesso ha subìto, nell’indicata
prospettazione, una lesione materiale e morale e, con la sua impugnativa, intende
rimettere in discussione l’operato della Provincia Autonoma di Trento, che,
qualora il ricorso venisse accolto, vedrebbe annullati i suoi provvedimenti
e dovrebbe adottare gli ulteriori atti nel senso del "concorso pubblico",
cui egli potrebbe partecipare, per giocare in esso la sua "chance".
3.3 – Altra eccezione
sollevata con l’appello incidentale della
Provincia Autonoma di Trento, è quella della carenza di legittimazione
dell’ORDINE DEI CHIMICI DELLA REGIONE TRENTINO – ALTO ADIGE – SUDTIROL
ad impugnare gli atti del giudizio.
L’eccezione è fondata e va accolta.
Secondo il costante orientamento giurisprudenziale,
gli ordini professionali, per la loro peculiare posizione esponenziale nell’àmbito
delle rispettive categorie e per le funzioni di autogoverno delle categorie
stesse
ad essi attribuite, sono legittimati ad impugnare in sede giurisdizionale gli
atti lesivi non solo della sfera giuridica dell’ente come soggetto di diritto,
ma anche degli interessi di categoria dei soggetti appartenenti all’ordine,
di cui l’ente ha la rappresentanza istituzionale ( Cons. Giust. Amm. Reg. Sicilia,
21 luglio 1984, n. 88; Cons. St., VI, 15 aprile 1999, n. 471 ).
Essi, infatti, in forza della anzidetta loro
peculiare posizione, costituiscono enti che, pur se su base associativa e
volontaristica,
sono istituzionalmente
preordinati a curare gli interessi giuridici ed economici della categoria obiettivamente
ed unitariamente considerata e vantano, pertanto, una posizione legittimante
quando contestino la legittimità di un atto amministrativo suscettibile
di recare danno ad un interesse generale della categoria rappresentata, comprimendo
arbitrariamente la sfera delle attribuzioni professionali dei suoi componenti,
o, comunque, incidendo negativamente sulla stessa.
Quando, dunque, sia effettivamente riconoscibile
nel provvedimento amministrativo una capacità lesiva di interessi unitari della categoria, l’Ente esponenziale
della medesima è legittimato a far valere in giudizio anche ragioni
ed interessi che non si riferiscano alle attribuzioni proprie dell’Ordine come
soggetto ( Cons. St., V, 1 ottobre 2001, n. 5193 ).
Non di meno, in conformità ai principii generali della tutela giurisdizionale,
condizione e fondamento della legittimazione non può che essere l’effettività della
lesione e la correlata idoneità del giudizio ad arrecare un reale vantaggio
al ricorrente, consistente, appunto, nell’eliminazione del pregiudizio lamentato.
In tal senso, non può riconoscersi posizione qualificata all’Ordine,
in quanto istituzionalmente portatore degli interessi di una data categoria
professionale, né in òrdine ai requisiti di accesso stabiliti
in un bando di concorso per l’accesso ai pubblici impieghi ( Cons. St.,
IV, 22 ottobre 1993, n. 918 ), né in òrdine alla scelta compiuta
dall’Amministrazione nel bandire un concorso riservato anziché pubblico.
Gli ordini ed i collegi professionali, la cui
funzione si fonda sull’esigenza che determinate professioni possano essere
esercitate
solo previo accertamento
delle capacità professionali dei singoli e siano assoggettate ad un
regime di responsabilità professionale sotto il profilo deontologico,
sono infatti legittimati a far valere gli interessi del gruppo nel suo complesso
( Cons. St., V, 15 settembre 2001, n. 4819), con l’unico limite derivante
dal divieto di occuparsi di questioni concernenti i singoli iscritti e di quelle
relative ad attività non soggette alla disciplina o potestà degli
stessi.
Orbene, proprio in virtù di tale ultimo limite, gli ordini e collegi
professionali non possono ritenersi legittimati ad impugnare i provvedimenti
attinenti al pubblico impiego (sia quelli di carattere organizzativo, sia quelli
di gestione dei singoli rapporti), essendo essi istituiti per la disciplina
delle libere professioni ed esulando dalle loro funzioni il controllo dell’attività dei
pubblici impiegati, che prestino, alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni,
attività di contenuto corrispondente a quella della libera professione
( Cons. giust. Amm. Sicilia, sez. giurisd., 22 aprile 2002, n. 212 ), concernendo
la loro funzione – esercitata sempre in vista dell’interesse della collettività e,
solo di riflesso, anche degli stessi professionisti – solo questi ultimi
e cioè coloro che esercitano la libera professione mediante contratti
d’opera direttamente con il pubblico dei clienti o, in alcuni casi, pure alle
dipendenze di privati.
Pertanto, l’ordine professionale non può dolersi né del
titolo di studio o degli altri requisiti d’ammissione ai pubblici concorsi,
né delle mansioni che la p.a. stessa assegni ai propri dipendenti in
ragione della loro preparazione professionale ( Cons. St., V, 23 maggio 1997,
n. 527 ), né, aggiunge questo Collegio, delle scelte organizzatòrie
compiute dalla P.A. ai fini della copertura dei posti di organico vacanti;
ciò in quanto, da un lato, la funzione ad esso attribuita non s’estende
genericamente alla c.d. "professionalità" ( intesa nel senso
sostanziale di possesso del titolo di studio e delle attitudini richieste per
accedere all’attività regolata ed all’ordine ) dei singoli iscritti
e, dall’altro, i pubblici dipendenti, se pure di professionalità corrispondente
a quella degli iscritti all’ordine, sfuggono alla potestà disciplinare
ed organizzativa di quest’ultimo, per rientrare in quella della P.A.
datrice di lavoro, le cui scelte in materia appaiono dunque suscettibili di
ledere i singoli interessati, ma non certo l’ordine e gli interessi di
gruppo dallo stesso rappresentati.
In conclusione sul punto, in accoglimento dell’espressa eccezione formulata
con l’atto di appello incidentale, l’ORDINE DEI CHIMICI DELLA REGIONE
TRENTINO – ALTO ADIGE – SUDTIROL va estromesso dal giudizio.
3.4 – Quanto all’unica questione di mérito posta con l’appello
incidentale ( e cioè quella della legittimità o meno della scelta
della Provincia Autonoma di Trento di indire, per la copertura del posto di
dirigente, cui affidare l’incarico di preposizione del Settore laboratorio
e controlli dell’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente,
un concorso riservato ), prioritario è l’esame dell’art.
1 del D.P.G.P. 30 novembre 1998, n. 40-112/Leg ( Regolamento per l’accesso
alla qualifica di dirigente e di direttore ), che così récita
ai commi 1 e 2:
“ 1. Ai sensi di quanto previsto dall’articolo 21 della legge provinciale
3 aprile 1997, n. 7, l’accesso alla qualifica di dirigente avviene in via ordinaria,
salvo quanto disposto dal comma 2, sulla base di concorsi pubblici per esami
da indire in relazione agli incarichi dirigenziali da conferire.
2. Il concorso riservato può essere indetto nei casi in cui il numero
dei direttori in possesso di tutti i requisiti richiesti per l’accesso al singolo
incarico da conferire consenta un idoneo confronto ai fini della scelta del
soggetto”.
Invero, rileva il Collegio, il rapporto regola/eccezione
che caratterizza il primo ed il secondo comma del veduto art. 1 risulta evidente
ove si òperi
una lettura della norma alla stregua del fondamentale cànone di cui
all’art. 97 Cost., comma 3, Cost.; tale criterio è stato riaffermato
proprio di recente dalla Corte Costituzionale, che ha ricordato come non si
possano "irragionevolmente" privilegiare "le aspettative di
singoli aspiranti rispetto all’interesse oggettivo della pubblica amministrazione" (che
esige la "selezione tecnica .. dei soggetti effettivamente più qualificati
e capaci"), disattendendo, nel contempo, "il diritto di tutti i cittadini
ad accedere agli uffici pubblici" ( Corte cost., n. 34 del 20-26 gennaio
2004 ).
La Corte ha riconosciuto nel concorso pubblico
( art. 97, terzo comma, della Costituzione ) la forma generale ed ordinaria
di reclutamento
per il pubblico
impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza dell’amministrazione
(sentenze n. 194 del 2002, n. 1 del 1999, n. 333 del 1993, n. 453 del 1990
e n. 81 del 1983) ed ha ritenuto che possa derogarsi a tale regola solo in
presenza di peculiari situazioni giustificatrici, nell’esercizio di una discrezionalità che
trova il suo limite nella necessità di garantire il buon andamento della
pubblica amministrazione ( art. 97, primo comma, della Costituzione ) ed il
cui vaglio di costituzionalità non può che passare attraverso
una valutazione di ragionevolezza della scelta operata dal legislatore.
La Corte ha, inoltre, sottolineato che la regola del pubblico concorso possa
dirsi pienamente rispettata solo qualora le selezioni non siano caratterizzate
da arbitrarie ed irragionevoli forme di restrizione dei soggetti legittimati
a parteciparvi (sentenza n. 194 del 2002).
In particolare, la Corte ha riconosciuto che
l’accesso al concorso possa essere condizionato al possesso di requisiti
fissati in
base alla legge, anche allo
scopo di consolidare pregresse esperienze lavorative maturate nell’ambito dell’amministrazione,
ma ciò "fino al limite oltre il quale possa dirsi che l’assunzione
nell’amministrazione pubblica, attraverso norme di privilegio, escluda o irragionevolmente
riduca, le possibilità di accesso, per tutti gli altri aspiranti, con
violazione del carattere pubblico del concorso, secondo quanto prescritto in
via normale, a tutela anche dell’interesse pubblico, dall’art. 97, terzo comma,
della Costituzione" ( sentenza n. 141 del 1999 ).
Solo in peculiari ipotesi la Corte ha ritenuto legittime procedure concorsuali
integralmente riservate a personale interno e specificamente qualificato (
cfr. sentenze n. 228 del 1997, n. 477 del 1995 e ordinanza n. 517 del 2002
).
In tali ipotesi, peraltro, la Corte, dopo avere
confermato l’indirizzo interpretativo sopra ricordato, ha ritenuto non irragionevoli
tali previsioni in considerazione
della specificità delle fattispecie in questione, e comunque coerenti
con il principio del buon andamento.
3.4.1 – Orbene, nel caso
in esame, alla luce dei veduti cànoni
costituzionali, che non possono non fungere da criterii interpretativi anche
di norme di rango non legislativo ( quale, appunto, il Regolamento provinciale
in considerazione ), è evidente come la scelta per la selezione interna
in luogo del concorso pubblico, operata dalla Giunta Provinciale con l’impugnata
deliberazione n. 2793 in data 15 novembre 2002, al di là di generiche,
apodittiche e perciò irrilevanti argomentazioni ( circa la riscontrata “presenza
di direttori iscritti da almeno tre anni all’albo dei direttori della
Provincia e in possesso, oltre che dei titoli di studio richiesti per l’accesso
al suddetto incarico, anche di esperienza e professionalità adeguata …”,
che “sono in numero sufficiente a garantire un adeguato confronto ai
fini della scelta del soggetto più idoneo cui conferire l’incarico
di dirigente …” ), non è suffragata dalla specifica indicazione
e nemmeno supportata da adeguata attività istruttoria, circa l’effettivo
numero dei soggetti in attività di servizio con la qualifica di Direttore
da almeno tre anni, ed in possesso di preparazione professionale specifica,
che sia stato in concreto riscontrato e ritenuto sufficiente a garantire quell’“idoneo
confronto”, che la veduta norma regolamentare richiede come presupposto,
per così dire “minimo” ma imprescindibile, per la scelta
del concorso interno.
E’ chiaro, infatti, che, dovendo le selezioni di tipo concorsuale (anche
quelle interne) mirare unicamente alla individuazione dei migliori aspiranti
a determinati incarichi in términi esclusivamente meritocratici, solo
un numero adeguato di aspiranti ( che la citata norma regolamentare richiede
che sia previamente di volta in volta verificato, se pur in astratto, in relazione
alla situazione del personale in servizio ) è in grado di garantire
la scelta, pur all’interno di soggetti dotati di particolare esperienza,
del candidato più idoneo a ricoprire l’incarico.
Certo, quale sia il numero sufficiente a garantire
un adeguato confronto concorsuale è dato
non predeterminabile in assoluto, ma di sicuro il fatto che, a fronte della
norma regolamentare della Provincia Autonoma di Trento che consente il ricorso
al concorso riservato solo qualora “il numero dei direttori in possesso
di tutti i requisiti richiesti per l’accesso al singolo incarico da conferire
consenta un idoneo confronto ai fini della scelta del soggetto”, nel
bandire il concorso de quo, la Provincia abbia solo apoditticamente affermato
l’esistenza di un “numero sufficiente” di potenziali candidati
( apoditticità poi confermata dalla successiva evenienza fattuale che
solo due soggetti in possesso dei prescritti requisiti sono poi stati ammessi
al concorso ), porta a ritenere che la Provincia Autonoma di Trento abbia solo
in apparenza, e dunque del tutto fittiziamente, enunciato e dimostrato le ragioni
della scelta del concorso interno.
Il che, anche alla luce dei criterii interpretativi
sopra enunciati, vizia irrimediabilmente gli atti in primo grado impugnati
sia
sotto il profilo della
violazione della norma regolamentare, che sotto quello dell’eccesso di
potere.
Da quanto sopra consegue il rigetto, in parte
qua, dell’appello
incidentale e la conferma del capo della sentenza impugnata con lo stesso
contestato.
3.5 – Infondato si appalesa
anche l’appello principale, con il
quale, come s’è visto, vengono svolte articolate censùre
avverso la prevista ammissione, alla procedura concorsuale di cui si tratta,
dei laureati in ingegneria chimica, i quali difetterebbero, secondo le doglianze
formulate, di una specifica competenza in relazione alla particolare tipologia
della attività del Settore laboratorio e controlli dell’Agenzia
provinciale per la protezione dell’ambiente, per la selezione del cui
Responsabile è stata indetta la procedura stessa.
Ordunque, réputa il Collegio che l’inclusione, fra i titoli
di studio richiesti per l’accesso al concorso in parola, del diploma
di laurea in ingegneria chimica non si riveli illegittima sotto alcuno dei
prospettati
profili di doglianza. L’appellante tralascia, invero, di considerare, in tutti i passi dell’articolata
censura, che non si tratta qui di stabilire se le “prestazioni” richieste
alla figura professionale messa a concorso rientrino o meno nelle attribuzioni
professionali del chimico piuttosto che in quelle dell’ingegnere chimico.
Le lagnanze prospettate non tengono in realtà conto del fatto che
si tratta qui di coprire una funzione dirigenziale dell’organico provinciale,
senza che ciò comporti affatto esercizio dell’una o dell’altra
competenza esclusiva delle singole professioni intellettuali, che vengono in
considerazione. Si tratta, insomma, di attribuire un incarico di direzione
di una struttura organizzativa della Provincia Autonoma di Trento ( il Settore
laboratorio e
controlli dell’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente
), la declaratoria delle cui attività consente sicuramente di definire
come servizio ad attività mista, le cui competenze non paiono riconducibili
alla analisi delle attività elencate nelle singole leggi professionali
ed attribuite in esclusiva agli uni od agli altri laureati.
Invero, i limiti della discrezionalità attribuita all’Amministrazione
dall’art. 15, comma 3, della L.P. 3 aprile 1997, n. 7 ( che stabilisce
che “la Giunta provinciale individua le strutture organizzative per la
cui direzione si richiede il possesso di specifici diplomi di laurea nonché di
eventuali ulteriori requisiti professionali” ), sono, con tutta evidenza,
correlati alla natura delle attività svolte dalla struttura organizzativa,
di cui di volta in volta si tratti; attività, che, nel caso di specie,
non paiono raggiungere un grado di omogeneità, specificità, specializzazione
e professionalità tali da essere riferibili alla esclusiva sfera di
competenza professionale dei chimici, ma non degli ingegneri chimici.
In definitiva, le scelte operate dall’Amministrazione in tema di requisiti
di ammissione al concorso di cui si discute ( laddove, nella deliberazione
oggetto del giudizio, è stato ritenuto “necessario prevedere il
possesso delle conoscenze di base indispensabili per un corretto esercizio
delle funzioni” e dette conoscenze sono state poi ritenute ascrivibili
ai laureati in chimica ed a quelli in ingegneria chimica ) appaiono più che
congrue.
Si tratta, invero, di un possesso indubbiamente
ravvisabile anche in capo all’ingegnere
chimico, come del resto correttamente ed ampiamente argomentato ( anche con
riferimento al curriculum di studi ) dal T.R.G.A., la cui lineare e completa
motivazione le doglianze d’appello, con l’inconferente richiamo
al “testo normativo che ha recente modificato i profili tipici di talune
professioni intellettuali” ( inconferenza che risulta chiara alla luce
delle considerazioni di cui sopra ), non riescono a scalfire.
Peraltro, se
la declaratoria delle attività proprie del Settore di cui
si tratta non contiene una previsione esplicita ed univoca, che consenta di
ricondurre nell’esclusivo campo di attività dei chimici ( e non,
dunque, in quello degli ingegneri chimici ) le relative competenze, la caratterizzazione
della attività di direzione del settore stesso risulta ancor più sfumata
laddove si consideri che il concorso in argomento mira alla assunzione di un
Dirigente da preporre al servizio ( o settore ) medesimo e che, a norma dell’art.
17, comma 1, della citata L.P. 3 aprile 1997, n. 7:
“
I dirigenti a cui è attribuita la posizione funzionale di dirigente
di servizio sono preposti ai servizi e svolgono le seguenti funzioni:
a) adottano gli atti e i provvedimenti amministrativi e svolgono l’attività comunque
necessaria al raggiungimento dei risultati di gestione per la struttura di
competenza;
b) provvedono alla organizzazione delle strutture di competenza, coordinandone
i programmi di lavoro, e all’utilizzo delle risorse umane, finanziarie e strumentali
assegnate;
c) verificano periodicamente la distribuzione del lavoro e la produttività della
struttura e dei singoli dipendenti assegnati e adottano iniziative nei confronti
del personale, comprese quelle, in caso di inidoneo rendimento o di esubero,
per attivare la mobilità nell’ambito del dipartimento;
d) individuano i responsabili di procedimento, di cui alla L.P. 30 novembre
1992, n. 23, che fanno capo alla struttura e verificano, anche su richiesta
di terzi, il rispetto dei termini e degli altri istituti previsti dalla legge;
e) attribuiscono i trattamenti economici accessori per quanto di competenza,
nel rispetto dei contratti collettivi;
f) esercitano i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate in relazione
e nei limiti delle funzioni di competenza;
g) propongono, nei limiti delle funzioni attribuite ed avvalendosi della struttura
competente, alla Giunta provinciale la promozione o la resistenza alle liti,
le conciliazioni e le transazioni, ferma restando la rappresentanza della Provincia
in capo al Presidente della Giunta provinciale; per le conciliazioni in materia
di lavoro e per i procedimenti di opposizione alle sanzioni amministrative,
qualora ci si avvalga della facoltà di stare in giudizio personalmente
o a mezzo di funzionari delegati, provvede il dirigente competente, in relazione
alle competenze affidate. Nulla è innovato per quanto riguarda i giudizi
davanti alla Corte costituzionale;
h) formulano proposte al dirigente generale anche in ordine all’adozione di
progetti e di criteri generali di organizzazione delle strutture;
i) richiedono direttamente pareri agli organi consultivi dell’amministrazione
e forniscono risposte ai rilievi degli organi di controllo”.
Si tratta, è chiaro, di competenze, che, pur richiedendo, in capo
al Dirigente preposto, conoscenze di base inerenti la specifica attività demandata
al Settore ( conoscenze, che, come s’è visto, ad avviso del Collegio,
sono in grado di fornire tanto la laurea in chimica quanto quella in ingegneria
chimica ), restano ben al di qua della competenza esclusiva del professionista
in possesso dell’una piuttosto che dell’altra laurea, per caratterizzarsi
qualitativamente e quantitativamente come attività manageriale e gestionale,
sostanzialmente unitaria, non frazionabile in atti necessitanti di competenze
specifiche per il loro espletamento, ovvero in serie omogenee degli stessi.
Del resto tali atti ( tra i quali l’appellante individua, per insistervi
in modo particolare, l’esecuzione e la certificazione delle analisi ),
rientrano non delle attribuzioni del Dirigente, ma in quelle del “direttore
di ufficio”, come individuate all’art. 31 della citata L.P. n.
7/97.
La previsione del bando di concorso de quo,
che consente l’accesso allo
stesso sia ai laureati in chimica che a quelli in ingegneria chimica ai fini
dell’affidamento dell’incarico di responsabile del Settore laboratorio
e controlli dell’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente,
alla stregua della qualificazione professionale richiesta ai Dirigenti dei
servizi della Provincia Autonoma di Trento, non pare, in definitiva, violare
né le norme che disciplinano l’ordinamento professionale dei chimici,
né i principii di razionalità e buon andamento ( che devono improntare
di se la condotta della P.A. ), né l’ordinamento del personale
della Provincia stessa, né le disposizioni che disciplinano l’assetto
organizzativo dell’Agenzia predetta, entrambe le lauree essendo in grado
di assicurare quel grado di specifica competenza nel settore, necessario per
il corretto esercizio della funzione dirigenziale di cui si discute.
4. – Conclusivamente,
l’appello incidentale va accolto in parte
(relativamente alla sola richiesta di estromissione dal giudizio dell’ORDINE
DEI CHIMICI DELLA REGIONE TRENTINO – ALTO ADIGE – SUDTIROL), mentre
quello principale va respinto.
Le spese del grado possono essere compensate.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe,
accoglie
in parte, nei limiti
di cui in motivazione, l’appello incidentale, respinge l’appello
principale e, per l’effetto:
– estromette dal giudizio l’ORDINE DEI CHIMICI DELLA REGIONE TRENTINO – ALTO
ADIGE – SUDTIROL;
– conferma la sentenza impugnata.
Spese del grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
