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TAR Sicilia – Catania, sezione II
Sentenza 3 gennaio 2005 n. 6
(presidente Zingales – estensore Messina)
Se è vero che tutte
le volte in cui l’amministrazione adotta un provvedimento ampliativo
della sfera del privato richiesto da più soggetti, ma che soltanto
uno di tali soggetti potrà conseguire, essa è tenuta ad effettuare
una comparazione, ciò significa intanto una prima cosa, e cioè che
soltanto a parità di condizioni sarà possibile privilegiare
l’anteriorità dell’istanza.
L’autorità di
p.s., lungi dal potersi limitare a rilasciare l’autorizzazione sic
et simpliciter a chi l’abbia richiesta per primo, deve condurre un’istruttoria
incentrata sugli aspetti attinenti all’ordine ed alla sicurezza pubblica,
all’oggettiva idoneità delle imprese richiedenti all’espletamento
delle attività oggetto dell’autorizzazione, ed anche alle condizioni
del mercato, al fine di evitare situazioni di monopolio nel delicato settore
di cui trattasi.
(…)
Il punto nodale della questione investe la legittimità dell’utilizzazione
del mero criterio cronologico ai fini del rilascio dell’autorizzazione
all’esercizio dell’attività di vigilanza e trasporto valori
– contestata, come già esposto nel precedente paragrafo, da parte ricorrente
– mentre le parti resistenti sostengono l’estraneità alla materia
de qua di aspetti suscettibili di valutazioni comparative.
Premesso che le considerazioni che qui si stanno svolgendo
sui criteri da adottare in tema di rilascio di autorizzazioni ex art. 134
T.U.L.P.S. valgono non soltanto
in relazione agli atti impugnati con il ricorso originario, bensì anche
con riferimento agli atti impugnati con i successivi motivi aggiunti (atti
che sono stati adottati nell’ambito di procedimenti fra loro collegati,
e che appaiono comunque accomunati dall’applicazione della medesima disciplina),
ritiene il collegio che i su richiamati assunti delle parti resistenti non
possano essere, nella loro assolutezza, condivisi.
E’ senza dubbio esatto che, in materia di autorizzazioni di p.s., le
valutazioni che deve esprimere l’Autorità emanante sono valutazioni
di natura differente rispetto a quelle che è chiamata ad esprimere,
ad esempio, un’amministrazione che abbia indetto una gara per affidamento
di servizi.
Tuttavia, ogni qual volta più soggetti aspirino ad un certo “bene
della vita”, e tale bene non possa che essere attribuito ad uno solo
di essi (come nella specie), occorre prevedere criteri che giustifichino l’attribuzione
del beneficio ad un soggetto piuttosto che ad un altro.
Costituisce infatti
principio generale, in tema di sussistenza di una pluralità di domande
a fronte di un beneficio che non tutti gli aspiranti – pur, eventualmente,
in possesso dei requisiti soggettivi ed oggettivi di legge – potranno ottenere,
quello della necessaria comparazione (nel senso, che si sta qui illustrando,
di necessario esame contestuale secondo criteri prestabiliti) fra esse.
Applicando tali principi alla presente controversia,
deve concludersi che l’autorità di
p.s., lungi dal potersi limitare a rilasciare l’autorizzazione sic et
simpliciter a chi l’abbia richiesta per primo, deve condurre un’istruttoria
incentrata sugli aspetti attinenti all’ordine ed alla sicurezza pubblica,
all’oggettiva idoneità delle imprese richiedenti all’espletamento
delle attività oggetto dell’autorizzazione, ed anche, ai sensi
della circolare ministeriale che è stata in concreto applicata nella
fattispecie (n. 559 del 28.9.1998), alle condizioni del mercato, al fine di
evitare situazioni di monopolio nel delicato settore di cui trattasi (v. infra).
E’ dunque ovvio che il tipo di comparazione che l’autorità di
p.s. è chiamata ad effettuare non è la comparazione tipica delle
procedure concorsuali,
tuttavia, ciò non significa che il criterio cronologico sia l’unico
principio informatore della materia.
Non deve infatti trascurarsi la peculiarità del settore della vigilanza
privata, caratterizzato da un controllo dell’autorità di p.s.
che non investe unicamente gli aspetti più propriamente riconducibili
alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica (moralità degli
amministratori, ad es.), ma bensì – come già s’è avuto
modo di accennare – anche aspetti di salvaguardia del settore da possibili
distorsioni dei meccanismi di mercato.
La Circolare ministeriale 28 settembre 1998, già richiamata,
dedica molto spazio alla problematica delle situazioni di monopolio nel settore
de
quo.
La Circolare suggerisce ai Prefetti diverse “strategie” di intervento,
nell’ambito dei poteri loro attribuiti in materia, al fine di eliminare
gradualmente le situazioni di monopolio; ed è proprio in quest’ottica
che la Circolare suggerisce – fra l’altro – di ampliare il novero dei
soggetti operanti sul mercato, anche riesaminando istanze precedentemente respinte
per ragioni relative “al numero e all’importanza degli istituti
già operanti sempre che ricorrano gli altri requisiti”.
Sarebbe certo contrario alla ratio di questa disposizione
il ricorso al mero criterio cronologico in favore di un’impresa già titolare
di diverse autorizzazioni, e quindi titolare di quel tipo di situazione monopolistica
di cui la Circolare prevede l’eliminazione graduale !
E’ qui appena
il caso di sottolineare che l’incentivazione della concorrenza non costituisce
interesse esclusivamente dei privati, nel caso di specie degli operatori del
settore, ma risponde altresì all’interesse pubblico alla migliore
qualità dei delicati servizi di vigilanza, caratterizzati da un forte
controllo pubblico.
Per altro, sotto altro ma correlato profilo, le ragioni
per le quali il mercato sarebbe in grado di assorbire senza contraccolpi
solo il rilascio di un’altra
licenza dovrebbero essere esposte in modo puntuale.
Orbene, se dunque è vero che tutte le volte in cui l’amministrazione
adotta un provvedimento ampliativo della sfera del privato richiesto da più soggetti,
ma che soltanto uno di tali soggetti potrà conseguire, essa è tenuta
ad effettuare una comparazione, ciò significa intanto una prima cosa,
e cioè che soltanto a parità di condizioni sarà possibile
privilegiare l’anteriorità dell’istanza.
E’ stato evidenziato che “in difetto
di prescrizione normativa recante diversi parametri di preferenza, non appare
illogico, ex se, il ricorso al criterio cronologico”, tuttavia si tempera
la portata di detta affermazione con la considerazione, immediatamente seguente
nello svolgimento del discorso, che tale criterio, in materia di rilascio di
licenze che rimuovono limiti all’esercizio del diritto di impresa, può ritenersi
espressivo di un principio insito nell’art. 30 della L. 11 luglio 1971,
n. 427, “laddove accorda priorità, a parità di condizioni,
alla domanda cronologicamente anteriore”.
Ciò implica, secondo la stessa pronuncia, l’esame
contestuale delle domande per verificare la situazione complessiva del mercato.
Orbene, tali principi, che il collegio – come già premesso – condivide,
implicano l’illegittimità dell’esame della sola prima domanda,
dovendo l’esame delle domande pendenti essere contestuale, e dovendo
essere privilegiata poi la domanda presentata prima delle altre soltanto a
parità di condizioni e nell’ambito di una valutazione puntuale
delle condizioni di mercato.
Pertanto, alla luce delle considerazioni appena esposte,
deve ritenersi fondato il ricorso introduttivo del giudizio, con riferimento
alle doglianze
di difetto
di motivazione e di istruttoria,
che vengono accolte in quanto la determinazione prefettizia impugnata appare
illegittima laddove afferma che “il settore può affrontare senza
particolari contraccolpi l’entrata nel mercato di un ulteriore Istituto
di vigilanza che abbia l’autorizzazione a svolgere esclusivamente opera
di vigilanza o custodia di proprietà mobiliari o immobiliari”,
di tal che – attesa l’esistenza di nove istanze pendenti – non potrebbero
assumersi determinazioni sull’istanza della odierna ricorrente; come
si è chiarito prima, l’esistenza di istanze pendenti anteriori
non esime l’amministrazione dall’obbligo di provvedere motivatamente
su tutte le istanze.
(…)
