Il Tar Catania ritiene incostituzionale la normativa

TAR Sicilia-Catania, sezione IV

Ordinanza 10 gennaio 2006 numero 2



(presidente Campanella, estensore Leotta)

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La sovrapposizione del Parlamento all’Amministrazione finisce con ilsopprimere le garanzie di imparzialità e responsabilità personale deifunzionari, contemplate dall’art 28 Costituzione, portando ad una lorocompleta deresponsabilizzazione.

Il Tar Catania ritiene la rilevanza e non manifesta infondatezza dellaquestione di legittimitàcostituzionale dell’art.1, comma 1, del D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito in L. 4 giugno 2004, n.143, del punto B. 3, lettera h, della Tabella allegata, nonché dell’art. 8nonies, commi 1 e 2, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito conmodificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, in relazione agli artt. 3, 24,28, 97 e 113 della Costituzione.

Ed invero:

“La tabella allegata al D.L. 7 aprile 2004, n. 97, nell’originariastesura, alla lettera B, punto B. 3, lettera h, aveva disposto lavalutazione, in misura doppia, del servizio prestato nelle scuole elementaridi montagna, di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90.

In tal modo era stata data attuazione alla prescrizione di cui all’art.all’art. 3, comma 2, della L. n. 90/1957 citata, che aveva previsto ilriconoscimento al personale insegnante elementare non di ruolo del diritto aduna speciale valutazione del servizio prestato nelle scuole pluriclassi, conuno o due insegnanti, poste nei comuni di cui all’art. 1 della L. 25 luglio1952, n. 991 (classificati di montagna, in virtù di quest’ultima disposizionedi legge), situate in zona disagiata, incluse in un elenco compilato dalcompetente Consiglio Scolastico Provinciale, in applicazione dei criterifissati da un apposito regolamento ministeriale.

Il meccanismo premiale, assai rigoroso e puntuale, era collegato:

– al tipo di scuola (scuola elementare pluriclasse, con uno o dueinsegnanti);

– alla situazione altimetrica e reddituale (derivante dall’inclusione delcomune di ubicazione della scuola tra i comuni di montagna ex art. 1 della L.n. 991/1952);

– all’esistenza di un stato di concreto disagio, da accertarsi dal ConsiglioScolastico Provinciale, sulla base di parametri unitari, contemplati da unregolamento ministeriale, da applicare uniformemente in tutto il territorionazionale.

La previsione normativa era logica e coerente, essendo riferita a condizionilavorative oggettivamente disagiate e di carattere eccezionale, tali dagiustificare una più favorevole valutazione del servizio.

Non a caso, gli artt. 4 e 5 della L. n. 90/1957 avevano previsto per gliinsegnanti elementari impegnati in tali scuole l’obbligo di residenza e, dicontro, l’obbligo dei Comuni di fornire loro un alloggio gratuito.

Sennonché, in sede di conversione del D.L. n. 97/2004, disposta con L. 4giugno 2004, n. 143, l’originaria prescrizione della Tabella è statamodificata, essendo stata estesa la valutazione in misura doppia del servizioa favore degli insegnanti delle scuole di ogni ordine e grado situate neicomuni di montagna di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90, intendendosi qualiscuole di montagna quelle di cui almeno una sede è collocata in localitàsituata sopra i 600 metri dal livello del mare.

L’art. 8 nonies comma 1, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito conmodificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, successivamente intervenuto, insede di interpretazione autentica ha precisato che il servizio valutabile inmisura doppia è esclusivamente quello prestato nella sede scolastica ubicatain comune classificato come di montagna, situata al di sopra dei seicentometri, e non anche quello prestato in altre sedi diverse della stessa scuola.

In tal modo, il meccanismo premiale della valutazione del servizio in misuradoppia:

– E’ stato accordato, in maniera indiscriminata, agli insegnanti delle scuoledi ogni ordine e grado;

– E’ stato generalizzato, venendo collegato unicamente all’nclusione delcomune di servizio nell’elenco di cui alla L. 991/1952 ed al datoaltimetrico;

– E’ stato del tutto disancorato dall’accertamento dell’esistenza di unoggettivo stato di disagio, previsto viceversa dall’originaria normativa del1957.

Indubbiamente la scelta dei criteri di valutazione dei titoli di serviziofatti valere dai docenti inclusi nella terza fascia delle graduatoriepermanenti rientra nella discrezionalità delLegislatore.

Tuttavia l’esercizio di tale discrezionalitàdeveessere rispettoso dei limiti segnati dai precetti costituzionali, ed inparticolare dev’essere conforme ai principi di eguaglianza e di intrinsecaragionevolezza, nonché di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, sancitidagli artt. 3 e 97 Costituzione.

Il Collegio ritiene che, nella specie, la scelta operata dal Legislatore insede di conversione del D.L. n. 97/2004 e della successiva interpretazioneautentica fornita con D.L. n. 136/2004, convertito in L. n. 143/2004, non siarispettosa dei richiamati principi costituzionali, dal momento che:

Diversamente da quanto prescritto dalla L. n. 90/1957, il trattamento difavore non è stato agganciato ad un’oggettivasituazione di disagio, da accertare caso per caso e da sottoporre a verificheperiodiche (com’era stato espressamente previsto per le scuole elementaripluriclasse), ma éstato collegato unicamente allasussistenza di parametri altimetrici e reddituali (peraltro verificati unatantum, all’atto dell’inclusione dei comuni nell’elenco predisposto dallaCommissione Censuaria Centrale negli anni ’50), del tutto astratti egeneralizzati, tali da introdurre un’inammissibile discriminazione in dannodei docenti che, per situazioni contingenti o casuali, non hanno avuto e/onon hanno la ventura di insegnare in sedi di servizio situate al di sopra deiseicento metri, in comuni classificati di montagna.

In sostanza, è stato introdotto un meccanismo differenziato di valutazionedel servizio d’insegnamento, nonostante l’identità sostanziale dell’attività lavorativa svolta e l’assenza di elementi logici efattuali, tali da giustificare l’attribuzione soltanto nei confronti dialcuni – di un punteggio addirittura raddoppiato.

Non si vede infatti quale possa essere l’aggravio ed il disagio patito da undocente impegnato in una scuola situata in un comune classificato dimontagna, al di sopra dei seicento metri, in un’epoca di motorizzazione dimassa, con una viabilità ormai capillare, con mezzipubblici di trasporto su gomma assai diffusi ed in grado di collegareagevolmente qualsiasi località, anche quella più appartata, e con locali scolastici muniti di adeguatidispositivi di riscaldamento, elettrici o a gas.

Anzi, risulta quanto mai evidente il profilo di irragionevolezza peranacronismo normativo (Cfr. Corte Costituzionale, 7 maggio 2004, n. 135;idem, 12 novembre 2004, n. 339), non potendo la situazione attuale dellescuole di ogni ordine e grado essere equiparata, sia pure lontanamente, aquella, ben diversa, delle scuole elementari pluriclassi, situate in zone disagiate (da individuare peraltro singolarmente, con specifico atto amministrativo), tenuta presente dal Legislatore del 1957.

In conclusione, il riconoscimento indiscriminato di un punteggio raddoppiato non trova giustificazione alcuna, anzi appare del tutto irrazionale e penalizzante, in quanto finisce con il trattare in maniera diseguale delle situazioni sostanzialmente eguali”.

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(…)



Diritto

1) L’art. 1, comma 1, del D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito con modificazioni in L. 4 giugno 2004, n. 143, così dispone:

“A decorrere dall’anno scolastico 2004 – 2005 le graduatorie permanenti di cui all’articolo 401 del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado, approvato con decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, e successive modificazioni, di seguito denominato: «testo unico», sono rideterminate, limitatamente all’ultimo scaglione previsto dall’articolo 1, comma 1, lettera b), del decreto – legge 3 luglio 2001, n. 255, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 agosto 2001, n. 333, in base alla Tabella allegata al presente decreto. Sono valutabili, dando luogo all’attribuzione del punteggio, esclusivamente i titoli previsti dalla predetta Tabella”.

La tabella allegata al predetto Decreto – legge, nell’originaria stesura, alla lettera B, punto B. 3, lettera h, ha previsto testualmente:

“ il servizio prestato nelle scuole elementari di montagna, di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90, e in quelle nelle isole minori è valutato in misura doppia”.

Con L. 4 giugno 2004, n. 143, in sede di conversione del D.L., tale prescrizione della Tabella è stata modificata nel modo seguente:

“il servizio prestato nelle scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90, nelle isole minori e negli istituti penitenziari è valutato in misura doppia. Si intendono quali scuole di montagna quelle di cui almeno una sede è collocata in località situata sopra i 600 metri dal livello del mare”.

Successivamente è intervenuto il D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, che all’art. 8 – nonies comma 1, ultima parte, ha così disposto:

“Il punto B. 3), lettera h), della tabella di cui al precedente periodo si interpreta nel senso che il servizio valutabile in misura doppia è esclusivamente quello prestato nella sede scolastica ubicata in comune classificato come di montagna, situata al di sopra dei seicento metri, e non anche quello prestato in altre sedi diverse della stessa scuola”

Lo stesso art. 8 – nonies, al comma 2, ha prescritto infine quanto segue:

“L’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, si interpreta nel senso che la rideterminazione delle graduatorie permanenti dell’ultimo scaglione previsto dall’articolo 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 agosto 2001, n. 333, è riferita, per quanto concerne i soli titoli di servizio, esclusivamente a quelli prestati a partire dall’anno scolastico 2003-2004”.

Le superiori disposizioni di legge sono state riportate nei decreti del Direttore Generale per il personale della scuola presso il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, relativi all’integrazione e l’aggiornamento delle graduatorie permanenti del personale docente ed educativo per l’anno scolastico 2004/2005 (decreti del 21 aprile 2004, del 7 giugno 2004 e del 29 luglio 2004) e per gli anni scolastici 2005/2006 e 2006/2007 (decreto del 31 marzo 2005).

Con il presente gravame la Prof.ssa Miller Daniela, iscritta nelle graduatorie permanenti presso il Centro Servizi Amministrativi di Catania per l’immissione in ruolo del personale docente e per il conferimento degli incarichi a tempo determinato, per l’insegnamento di “Scienze matematiche, chimiche, fisiche e naturali nella scuola media” (Classe A059) contesta la legittimità della valutazione in misura doppia del servizio reso da alcuni docenti in scuole situate in comuni di montagna, effettuata dall’Amministrazione in applicazione della normativa richiamata.

L’interessata impugna sia le graduatorie relative al biennio 2005/2006 e 2006/2007, sia la nota del 22 giugno 2005, prot. n. 16849, con la quale il competente Centro Servizi Amministrativi ha proceduto all’individuazione delle scuole della provincia di Catania, da considerare come “scuole di montagna”.

2) Preliminarmente va ritenuta sussistente la giurisdizione del Tribunale adito, dal momento che l’art. 63, comma 4, del Decreto Leg.vo 30 marzo 2001, n. 165 ha mantenuto la giurisdizione amministrativa di legittimità in relazione alle procedure concorsuali per l’assunzione del personale delle amministrazioni pubbliche, tra le quali rientrano anche i concorsi per soli titoli (Cfr. Cassazione SSUU 23 marzo 2005, n. 6217).

3) Con la II^ censura, che per ragioni di ordine espositivo viene esaminata per prima, si deduce l’illegittimità dell’attribuzione di un punteggio superiore ai dodici punti annui.

La ricorrente premette che, in base al punto B. 1 della Tabella di valutazione dei titoli, è stata prevista l’attribuzione di punti 2 “per ogni mese o frazione di almeno 16 giorni” … “fino ad un massimo per ciascun anno scolastico di punti 12”.

In presenza di tale disposizione di carattere generale, che introduce il limite massimo punti 12 per anno scolastico, la prescrizione di cui alla lettera h del punto B. 3) consentirebbe non una doppia attribuzione di punteggio, bensì la valutazione in misura doppia del servizio, con evidente riferimento alla durata temporale di quest’ultimo (per esempio, a chi presterebbe due mesi di servizio in una scuola di montagna ne dovrebbero essere valutati quattro).

Il C.S.A. di Catania avrebbe illegittimamente ritenuto che il limite dei 12 punti per anno scolastico potesse essere superato.

Non si comprende poi per quale ragione la stessa Amministrazione avrebbe ritenuto superabile il limite dei 12 punti per anno scolastico nel caso del servizio di montagna e non, ad esempio, ai fini della valutazione aggiuntiva del servizio non specifico (parimenti prevista dalla lettera b/bis del medesimo punto B. 3.), con riferimento alla quale sarebbe stato applicato il limite di cui al punto B. 1, pervenendo così ad un’inammissibile disparità di trattamento.

Per il Tribunale, il rilievo in esame è privo di pregio, in quanto:

– la prescrizione “il servizio .. è valutato in misura doppia”, contenuta al punto B. 3) lettera h della Tabella, non seguita dall’indicazione di un limite massimo, porta, con tutta evidenza, al raddoppio del punteggio normalmente conseguibile, in relazione all’attività d’insegnamento svolta;

– l’interpretazione prospettata dalla ricorrente, che riferisce il “raddoppio” alla durata temporale del servizio, ancorché suggestiva, non trova riscontro in alcun dato testuale.

Conseguentemente, in presenza di servizio d’insegnamento relativo alla classe di concorso cui si riferisce la graduatoria, prestato per un intero anno scolastico, i punti 12 conseguibili devono essere raddoppiati.

4) Con la I^ censura si contesta in radice la legittimità della valutazione in misura doppia del servizio reso da alcuni docenti in scuole situate in Comuni di montagna.

La ricorrente sostiene che:

A – Il Centro Servizi Amministrativi di Catania avrebbe considerato quali “scuole di montagna” quelle situate nei Comuni inclusi nell’elenco di cui alla nota del Direttore Generale per il Personale della Scuola del 3 giugno 2004 prot. n. 29 – “Allegato D”, avente ad oggetto: “Elenco comuni di montagna ex legge 1 marzo 1957, n. 90 e richiamato art. 1 legge 25 luglio 1952 n. 991”.

Sennonché, sia pure limitatamente ai Comuni della provincia di Catania, la nota predetta sarebbe stata annullata dal Tar Catania – Sezione Quarta – con sentenza n. 1027 dell’8 giugno 2005.

Con la nota del 22 giugno 2005 il C.S.A. non avrebbe tenuto conto della citata decisione del Giudice amministrativo, ribadendo l’applicazione del doppio punteggio per il servizio d’insegnamento reso in tutti i Comuni contenuti nell’elenco ministeriale parzialmente annullato (con la sola eccezione di quelli ove non figurano scuole situate al di sopra dei 600 metri di altitudine).

B – Peraltro, con la sentenza prima indicata il Tar avrebbe accertato che:

– nei Comuni indicati come di montagna, situati in provincia di Catania, il reddito imponibile medio per ettaro, risultante dalla somma del reddito dominicale e del reddito agrario, sarebbe superiore a Lire 2400,

– lo stesso Tribunale avrebbe altresì acclarato che i medesimi Comuni non sarebbero inseriti in un elenco ufficiale compilato e tenuto aggiornato dalla Commissione Censuaria Centrale.

Conseguentemente, in base all’art. 1 della L. 25 luglio 1952 n. 991, richiamato dall’art. 1 della L. 1 marzo 1957 n. 90, i Comuni in questione non avrebbero potuto essere qualificati come di montagna.

C – Inoltre l’Amministrazione sarebbe incorsa nel vizio di eccesso di potere per difetto dei presupposti, avendo adottato un atto applicativo (le graduatorie permanenti, nella parte in cui prevedono il doppio punteggio), nonostante l’annullamento e, quindi, il venir meno dell’atto amministrativo presupposto (il decreto ministeriale che individuava i Comuni di montagna).

D – Infine, sarebbero stati violati il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) ed il principio di imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), in quanto:

– i controinteressati avrebbero conseguito un punteggio doppio rispetto a quello della ricorrente, pur avendo prestato un servizio identico, e ciò avrebbe consentito loro di collocarsi nei primi posti della graduatoria, superando docenti con maggiore anzianità e con maggiori titoli culturali;

– con tale meccanismo sarebbe stato pregiudicato il buon andamento della pubblica amministrazione, essendo stati avvantaggiati non i docenti più meritevoli, bensì coloro che, per mera casualità, erano stati chiamati a prestare servizio in alcuni Comuni piuttosto che in altri, senza alcun effettivo discrimine in termini di qualità o difficoltà dell’attività lavorativa svolta.

In effetti, nei Comuni individuati dall’Amministrazione scolastica non sarebbero presenti condizioni di disagio tali da giustificare la doppia valutazione del servizio. Quest’ultima avrebbe dovuto essere limitata ad ipotesi assolutamente eccezionali, dovendo essere ricollegata non solo alla particolare collocazione altimetrica, ma anche all’esistenza di un contesto economico-sociale di particolare difficoltà e degrado (ancorato a specifici parametri, del tutto ignorati dall’Amministrazione resistente).

In ordine a tali rilevi, il Tribunale osserva quanto segue:

Sub A e C – La sentenza di questo Tribunale – Sezione Quarta – n. 1027 del 17 giugno 2005 è stata sospesa dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con ordinanza n. 872 del 13 ottobre 2005, resa sul ricorso in appello n. 1008 del 16 settembre 2005.

Essa, allo stato, non può essere richiamata per censurare l’operato dell’Amministrazione.

Sub B – Per l’individuazione delle scuole di montagna “di ogni ordine e grado”, la Lettera B. 3) lettera h) della tabella allegata al D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito in L. 4 giugno 2004, n. 143, menziona “i comuni di montagna di cui alla L. 1 marzo 1957, n. 90”.

In verità, la richiamata L. n. 90/1957 contiene una serie di provvidenze a favore delle scuole “elementari”, situate nei “comuni di cui all’art. 1 della L. 25 luglio 1952, n. 991”.

In particolare, all’art. 3, comma 2, della L. n. 90/1957 citata, è stato previsto il riconoscimento al personale insegnante elementare non di ruolo del “diritto ad una speciale valutazione del servizio” prestato nelle scuole pluriclassi, con uno o due insegnanti, poste nei comuni di cui all’art. 1 della L. 25 luglio 1952, n. 991 (classificati di montagna, in virtù di quest’ultima disposizione di legge), situate in zona disagiata, incluse in un elenco (sottoposto a revisione triennale) compilato dal competente Consiglio Scolastico Provinciale, in applicazione dei criteri fissati da un apposito regolamento ministeriale.

In sede di conversione in legge del D.L. n. 97/2004, l’originaria prescrizione della tabella di valutazione dei titoli, che prevedeva la valutazione in misura doppia del servizio prestato “nelle scuole elementari di montagna, di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90” (peraltro conformemente a quanto disposto dall’art. 3, comma 2, della stessa L. n. 90/1957), è stata del tutto stravolta, essendo stata introdotta la valutazione, in misura doppia, del servizio prestato “nelle scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90”.

Mentre nel testo originario del D.L. n. 97/2004 la menzione della L. n. 90/1957 era stata correttamente limitata alle “scuole elementari di montagna”, nel testo definitivo la stessa indicazione normativa è stata collegata – in maniera del tutto impropria – ai “comuni di montagna”, che non erano stati oggetto dell’intervento legislativo di cui alla stessa L. n. 90/1957.

Volendo dare un senso compiuto alla Tabella di valutazione dopo le modifiche introdotte dalla L. n. 143/2004, è da ritenere che, richiamando la L. n. 90/1957, il Legislatore del 2004 abbia voluto indicare, sia pure in via indiretta, i comuni che erano stati classificati come montani, in applicazione dell’art. 1 della L. n. 991/1952, ed ai quali l’art. 1 della L. n. 90/1957 aveva fatto espresso rinvio.

Nel ricostruire il quadro normativo, il Collegio ritiene necessario riportate l’art. 1 della L. 25 luglio 1952, n. 991, che così dispone:

“Ai fini dell’applicazione della presente legge sono considerati territori montani i Comuni censuari situati per almeno l’80 per cento della loro superficie al di sopra di 600 metri di altitudine sul livello del mare e quelli nei quali il dislivello tra la quota altimetrica inferiore e la superiore del territorio comunale non è minore di 600 metri, sempre che il reddito imponibile medio per ettaro, censito, risultante dalla somma del reddito dominicale e del reddito agrario, determinati a norma del regio decreto-legge 4 aprile 1939, n. 589, convertito nella legge 29 giugno 1939, n. 976, maggiorati del coefficiente 12 ai sensi del decreto legislativo 12 maggio 1947, n. 356, non superi le lire 2400.

La Commissione censuaria centrale compila e tiene aggiornato un elenco nel quale d’ufficio o su richiesta dei Comuni interessati, sono inclusi i terreni montani. La Commissione censuaria centrale notifica al Comune interessato e al Ministero dell’agricoltura e delle foreste l’avvenuta inclusione nell’elenco.

La predetta Commissione ha altresì facoltà di includere nell’elenco stesso i Comuni, o le porzioni di Comune, anche non limitrofi ai precedenti, i quali, pur non trovandosi nelle condizioni di cui al primo comma del presente articolo, presentino pari condizioni economico-agrarie, con particolare riguardo ai Comuni già classificati montani nel catasto agrario ed a quelli riconosciuti, per il loro intero territorio, danneggiati per eventi bellici ai sensi del decreto legislativo presidenziale 22 giugno 1946, n. 33.

La Commissione censuaria provinciale può inoltrare proposta alla Commissione censuaria centrale per la inclusione nei territori montani di Comuni, o di porzioni di Comune, aventi i requisiti di cui ai commi precedenti.

Spetta inoltre alla Commissione censuaria provinciale suddividere l’intero territorio montano della Provincia in zone costituenti ciascuna un territorio geograficamente unitario ed omogeneo sotto l’aspetto idrogeologico, economico e sociale.

Tale competenza è demandata alla Commissione censuaria centrale nei casi in cui, a giudizio delle Commissioni censuarie provinciali interessate, la costituenda zona debba comprendere territori montani contigui appartenenti a due o più Province”.

In verità, la L. 25 luglio 1952, n. 991 è stata abrogata dall’art. 29, comma 7, della L. 8 giugno 1990, n. 142. Ciò tuttavia non ha impedito al Legislatore di riferirsi agli enti locali che avevano fruito della classificazione quali comuni montani ai sensi della L. n. 991/1952, ovviamente prima dell’abrogazione di tale normativa che espressamente la contemplava.

Il rinvio alla classificazione dei Comuni montani di cui alla L. n. 991/1952 – anche dopo l’entrata in vigore della L. n. 142/1990 – è un fenomeno ricorrente nel nostro ordinamento.

Basti pensare all’art. 1, comma 3, della L. 31 gennaio 1994, n. 97 che, ai fini dell’applicazione della stessa legge, definisce come “comuni montani”, tra gli altri, “i comuni interamente montani classificati tali ai sensi della legge 3 dicembre 1971, n. 1102 e successive modificazioni”.

Orbene, in base all’art. 3 della L. n. 1102/1971 citata (peraltro abrogato anch’esso dall’art. 29, comma 7, della L. n. 142/1990), “i territori montani sono quelli determinati in applicazione degli articoli, 1, 14 e 15 della legge 25 luglio 1952, n. 991 … ”.

In conclusione, sia pure mediante un macchinoso rinvio indiretto, il Legislatore del 2004 ha inteso riferirsi ad una specifica categoria di Comuni, già classificati come di montagna in base ad una normativa statale non più in vigore, al fine di utilizzare, limitatamente alla valutazione del servizio scolastico, un parametro unitario, omogeneo in tutto il territorio nazionale.

Poiché il servizio reso dagli insegnanti supplenti nelle scuole di una Regione può essere utilizzato per migliorare la posizione nelle graduatorie di altra Regione, l’utilizzazione di una classificazione unitaria dei comuni montani è stata quanto mai opportuna.

Infatti l’omogeneità avrebbe potuto non esserci, ove nella Tabella di valutazione dei titoli si fosse fatta semplice menzione dei comuni di montagna, senza ulteriore specificazione, dal momento che, dopo la L. 8 giugno 1990, n. 142 (abrogata a sua volta dall’art. 274 del Decreto Leg.vo 18 agosto 2000, n. 267), la tutela delle zone montane è stata demandata alle Regioni, alle quali l’art. 27, comma 3, del Decreto Leg.vo n. 267/2000 ha affidato il compito di individuare “gli ambiti o le zone omogenee per la costituzione delle comunità montane”, queste ultime da intendere (comma 1) come “enti locali costituiti fra comuni montani e parzialmente montani”.

Essendo le Regioni libere di adottare propri criteri di regolamentazione delle zone montane, la valutazione del servizio d’insegnamento, collegata in tal modo all’iniziativa regionale, avrebbe corso il rischio di non essere omogenea, potendo verificarsi l’ipotesi di Regioni non rispettose delle prescrizioni in materia di comunità montane dettate dall’art. 27 comma 5, del Decreto Leg.vo 18 agosto 2000, n. 267, ovvero addirittura prive di una propria normativa di settore.

Si indica, a titolo esemplificativo, il caso della L. R 5 agosto 2003, n. 11 della Regione Abruzzo, che ha incluso tra i comuni montani quello dell’Aquila, nonostante l’art. 27 comma 5, del Decreto Leg.vo n. 267/2000 citato abbia espressamente escluso dalle comunità montane i Comuni capoluogo di provincia ed i Comuni con popolazione complessiva superiore a 40.000 abitanti.

Va rilevato altresì che l’art. 1 della L. n. 991/1952 prevedeva la possibilità di includere nell’elenco compilato dalla Commissione censuaria centrale anche i comuni parzialmente montani.

Con norma d’interpretazione autentica (art. 8 – nonies, comma 1, ultima parte, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186) è stato chiarito che:

– il servizio valutabile in misura doppia è esclusivamente quello prestato nella sede scolastica ubicata in comune classificato come di montagna, così escludendosi i comuni parzialmente montani (Cfr. Tar Torino, Sezione Prima, 19 gennaio 2005, n. 60; Tar Palermo, Sezione Seconda, 11 aprile 2005, n. 517);

– la sede scolastica di prestazione del servizio dev’essere situata al di sopra dei seicento metri.

In presenza di tale specifico quadro normativo di riferimento, posto in essere con appositi provvedimenti legislativi, l’Amministrazione scolastica, acquisito l’elenco storico dei comuni che erano stati classificati di montagna ai sensi della L. n. 991/1952 (utilizzando quello predisposto dall’UNCEM – Unione Nazionale dei Comuni e delle Comunità Montane) ed individuate le singole sedi scolastiche di prestazione del servizio ubicate al di sopra dei seicento metri, ha legittimamente proceduto alla doppia valutazione dell’attività d’insegnamento resa dai controinteressati in scuole di ogni ordine e grado situate in comuni di montagna, con sede di servizio al di sopra dei seicento metri.

Contrariamente a quanto affermato da questo Tribunale con sentenza n. 1027/2005, all’elenco predisposto dall’UNCEM deve riconoscersi carattere di ufficialità, dal momento che:

– l’art. 40, comma 6, del Decreto Leg.vo 30 dicembre 1992, n. 504 ha previsto espressamente che “I comuni montani … sono quelli risultanti dalla più recente pubblicazione ufficiale dell’UNCEM”;

– l’art. 156, comma 2, del Decreto Leg.vo 18 agosto 2000 n. 267 ha demandato a tale Associazione il compito di predisporre i dati ufficiali sulla popolazione residente nelle comunità montane.

All’inclusione nell’elenco predisposto dalla Commissione Censuaria Centrale (al quale si è poi riferito l’UNCEM) deve attribuirsi valore costitutivo, in considerazione del fatto che:

– l’art. 1, comma 2, della L. 25 luglio 1952 n. 991 ne ha previsto la “notifica” al Comune interessato ed al Ministero dell’Agricoltura e Foreste:

– nel ridurre alla metà l’imposta locale sui redditi relativa ai redditi dominicale ed agrario dei terreni compresi nell’elenco dei territori montani, l’art. 9 comma 1, lettera b) del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 601 aveva fatto decorrere tale beneficio dall’anno successivo alla “inclusione” degli stessi terreni nell’elenco dei territori montani compilato dalla Commissione Censuaria Centrale;

– da ultimo, l’art. 8 – nonies comma 1, ultima parte il D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, interpretando autenticamente il punto B. 3), lettera h), della Tabella di valutazione dei titoli, oggetto della presente controversia, ha affermato che il servizio valutabile in misura doppia è esclusivamente quello prestato nella sede scolastica ubicata in comune “classificato” come di montagna, attribuendo a tale classificazione un innegabile valore costitutivo.

Sub D – Tenuto conto delle considerazioni sin qui espresse, il Collegio, chiamato a delibare in sede cautelare il fumus boni juris del ricorso in esame, dovrebbe, allo stato, rigettare la richiesta di inibitoria.

Tuttavia, prima di adottare una pronuncia in proposito, si ritiene necessario che debba essere verificata la conformità ai precetti costituzionali dell’art. 1, comma 1, del D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito in L. 4 giugno 2004, n. 143, del punto B. 3, lettera h, della Tabella allegata, nonché dell’art. l’art. 8 – nonies commi 1 e 2, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, nelle parti in cui prevedono il raddoppio del punteggio per il servizio prestato in scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna, peraltro a partire dall’anno scolastico 2003/2004.

A tal proposito, il Tribunale deduce ed osserva quanto segue:

I – Nelle premesse del D.L. n. 97/2004, si legge che “le graduatorie preesistenti, predisposte ed aggiornate sulla base di criteri previgenti definiti con provvedimenti amministrativi … hanno determinato una mole di contenzioso tra le diverse categorie di personale inserito nelle graduatorie e, di conseguenza, grande incertezza sulla collocazione definitiva nelle graduatorie stesse”.

Tale inciso indica la ragione determinante per cui il Legislatore è ricorso allo strumento del decreto legge per riscrivere ex novo la Tabella di valutazione titoli relativa alla graduatoria di terza fascia, legiferando in una materia strettamente tecnica, di competenza dell’Amministrazione.

Ma, in questo modo, la trasformazione della Tabella di valutazione da atto amministrativo in legge dello Stato ha determinato, in violazione dell’art. 97, comma 2, Costituzione, una compressione delle attribuzioni dell’Amministrazione, già individuate dall’art. 401 del Decreto Leg.vo 16 aprile 1994, n. 297 (come sostituito dall’art. 1 della L. 3 maggio 1999, n. 124), nonché dall’art. 14, comma 1, del D.M. 27 marzo 2000, n. 123.

Inoltre, pur non eliminandosi del tutto ogni forma di protezione giurisdizionale, è stato compromesso fortemente il diritto, costituzionalmente garantito, dei docenti precari di agire in giudizio per tutelare i loro diritti ed interessi legittimi, essendo stati questi costretti ad intraprendere iniziative giudiziarie di estrema aleatorietà, dipendenti in tutto e per tutto dall’eventuale proposizione di un incidente di costituzionalità da parte del Giudice adito (certamente non obbligato a sollevare la relativa questione), nonché dall’esito favorevole del giudizio avanti la Corte Costituzionale.

Da ciò una sostanziale violazione del diritto di difesa di cui agli artt. 24 e 113, Costituzione.

Contestualmente, la sovrapposizione del Parlamento all’Amministrazione ha finito con il sopprimere le garanzie di imparzialità e responsabilità personale dei funzionari, contemplate dall’art 28 Costituzione, portando ad una loro completa deresponsabilizzazione.

Infatti, nelle proprie ordinanze il Direttore Generale per il personale della scuola presso il M.I.U.R. si è limitato a riprodurre la Tabella di valutazione dei titoli di cui al D.L. n. 97/2004 (nel testo convertito in legge), vera e propria normativa di dettaglio, applicandola in maniera acritica e passiva.

II – Come evidenziato in precedenza, la tabella allegata al D.L. 7 aprile 2004, n. 97, nell’originaria stesura, alla lettera B, punto B. 3, lettera h, aveva disposto la valutazione, in misura doppia, del “servizio prestato nelle scuole elementari di montagna, di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90”.

In tal modo era stata data attuazione alla prescrizione di cui all’art. all’art. 3, comma 2, della L. n. 90/1957 citata, che aveva previsto il riconoscimento al personale insegnante elementare non di ruolo del “diritto ad una speciale valutazione del servizio” prestato nelle scuole pluriclassi, con uno o due insegnanti, poste nei comuni di cui all’art. 1 della L. 25 luglio 1952, n. 991 (classificati di montagna, in virtù di quest’ultima disposizione di legge), situate in zona disagiata, incluse in un elenco compilato dal competente Consiglio Scolastico Provinciale, in applicazione dei criteri fissati da un apposito regolamento ministeriale.

Il meccanismo premiale, assai rigoroso e puntuale, era collegato:

– al tipo di scuola (scuola elementare pluriclasse, con uno o due insegnanti);

– alla situazione altimetrica e reddituale (derivante dall’inclusione del comune di ubicazione della scuola tra i comuni di montagna ex art. 1 della L. n. 991/1952);

– all’esistenza di un stato di concreto disagio, da accertarsi dal Consiglio Scolastico Provinciale, sulla base di parametri unitari, contemplati da un regolamento ministeriale, da applicare uniformemente in tutto il territorio nazionale.

La previsione normativa era logica e coerente, essendo riferita a condizioni lavorative oggettivamente disagiate e di carattere eccezionale, tali da giustificare una più favorevole valutazione del servizio.

Non a caso, gli artt. 4 e 5 della L. n. 90/1957 avevano previsto per gli insegnanti elementari impegnati in tali scuole l’obbligo di residenza e, di contro, l’obbligo dei Comuni di fornire loro un alloggio gratuito.

Sennonché, in sede di conversione del D.L. n. 97/2004, disposta con L. 4 giugno 2004, n. 143, l’originaria prescrizione della Tabella è stata modificata, essendo stata estesa la valutazione in misura doppia del servizio a favore degli insegnanti delle “scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90”, intendendosi “quali scuole di montagna quelle di cui almeno una sede è collocata in località situata sopra i 600 metri dal livello del mare”.

L’art. 8 – nonies comma 1, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, successivamente intervenuto, in sede d’interpretazione autentica ha precisato che “il servizio valutabile in misura doppia è esclusivamente quello prestato nella sede scolastica ubicata in comune classificato come di montagna, situata al di sopra dei seicento metri, e non anche quello prestato in altre sedi diverse della stessa scuola”.

In tal modo, il meccanismo premiale della valutazione del servizio in misura doppia:

– è stato accordato, in maniera indiscriminata, agli insegnanti delle scuole di ogni ordine e grado;

– è stato generalizzato, venendo collegato unicamente all’inclusione del comune di servizio nell’elenco di cui alla L. 991/1952 ed al dato altimetrico;

– è stato del tutto disancorato dall’accertamento dell’esistenza di un oggettivo stato di disagio, previsto viceversa dall’originaria normativa del 1957.

Indubbiamente la scelta dei criteri di valutazione dei titoli di servizio fatti valere dai docenti inclusi nella terza fascia delle graduatorie permanenti rientra nella discrezionalità del Legislatore.

Tuttavia l’esercizio di tale discrezionalità deve essere rispettoso dei limiti segnati dai precetti costituzionali, ed in particolare dev’essere conforme ai principi di eguaglianza e di intrinseca ragionevolezza, nonché di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, sanciti dagli artt. 3 e 97 Costituzione.

Il Collegio ritiene che, nella specie, la scelta operata dal Legislatore in sede di conversione del D.L. n. 97/2004 e della successiva interpretazione autentica fornita con D.L. n. 136/2004, convertito in L. n. 143/2004, non sia rispettosa dei richiamati principi costituzionali, dal momento che:

a – Diversamente da quanto prescritto dalla L. n. 90/1957, il trattamento di favore non è stato agganciato ad un’oggettiva situazione di disagio, da accertare caso per caso e da sottoporre a verifiche periodiche (com’era stato espressamente previsto per le scuole elementari pluriclasse), ma è stato collegato unicamente alla sussistenza di parametri altimetrici e reddituali (peraltro verificati una tantum, all’atto dell’inclusione dei comuni nell’elenco predisposto dalla Commissione Censuaria Centrale negli anni ‘50), del tutto astratti e generalizzati, tali da introdurre un’inammissibile discriminazione in danno dei docenti che, per situazioni contingenti o casuali, non hanno avuto e/o non hanno la ventura di insegnare in sedi di servizio situate al di sopra dei seicento metri, in comuni classificati di montagna.

In sostanza, è stato introdotto un meccanismo differenziato di valutazione del servizio d’insegnamento, nonostante l’identità sostanziale dell’attività lavorativa svolta e l’assenza di elementi logici e fattuali, tali da giustificare l’attribuzione – soltanto nei confronti di alcuni – di un punteggio addirittura raddoppiato.

Non si vede infatti quale possa essere l’aggravio ed il disagio patito da un docente impegnato in una scuola situata in un comune classificato di montagna, al di sopra dei seicento metri, in un’epoca di motorizzazione di massa, con una viabilità ormai capillare, con mezzi pubblici di trasporto su gomma assai diffusi ed in grado di collegare agevolmente qualsiasi località, anche quella più appartata, e con locali scolastici muniti di adeguati dispositivi di riscaldamento, elettrici o a gas.

Anzi, risulta quanto mai evidente il profilo di irragionevolezza per “anacronismo normativo” (Cfr. Corte Costituzionale, 7 maggio 2004, n. 135; idem, 12 novembre 2004, n. 339), non potendo la situazione attuale delle scuole di ogni ordine e grado essere equiparata, sia pure lontanamente, a quella, ben diversa, delle scuole elementari pluriclassi, situate in zone disagiate (da individuare peraltro singolarmente, con specifico atto amministrativo), tenuta presente dal Legislatore del 1957.

In conclusione, il riconoscimento indiscriminato di un punteggio raddoppiato non trova giustificazione alcuna, anzi appare del tutto irrazionale e penalizzante, in quanto finisce con il trattare in maniera diseguale delle situazioni sostanzialmente eguali.

Da ciò la denunciata violazione del principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Costituzione, nonché del principio di ragionevolezza, che del primo rappresenta una delle espressioni più rilevanti.

b – Tornando alla prescrizione contenuta alla lettera B, punto B. 3, lettera h, della Tabella allegata al D.L. 7 aprile 2004, n. 97, nell’originaria stesura, essa, come più volte evidenziato, aveva attuato la prescrizione di cui all’art. all’art. 3, comma 2, della L. n. 90/1957, valorizzando il “servizio prestato nelle scuole elementari di montagna, di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90”.

La valutazione privilegiata di tale servizio trovava una sua giustificazione non solo nella particolare situazione logistica (scuola posta in comune di montagna, situata in zona disagiata, individuata sulla base di uno specifico accertamento compiuto dal Consiglio Scolastico Provinciale), ma anche (se non soprattutto) nel particolare impegno didattico richiesto agli insegnanti elementari impegnati in scuole pluriclassi, notoriamente più gravoso rispetto a quello delle classi ordinarie, comportando il contemporaneo svolgimento di programmi relativi ad alunni frequentanti classi diverse.

In sede di conversione del D.L. n. 97/2004, il Legislatore non soltanto ha allargato la normativa di favore, estendendola all’attività lavorativa nelle scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna, al di sopra dei seicento metri, ma ha compiuto tale operazione prescindendo del tutto da qualsiasi concreta valutazione circa l’effettiva gravosità dell’insegnamento svolto.

Conseguentemente, alcuni docenti sono stati avvantaggiati rispetto ad altri non perché siano stati chiamati a svolgere un’attività sicuramente più impegnativa (quale l’insegnamento nelle scuole elementari pluriclassi), ma unicamente per situazioni contingenti (essersi trovati, del tutto casualmente e senza alcun merito, nel posto giusto al momento giusto …).

In tal modo, l’attività di reclutamento del personale è stata disciplinata da una norma di legge ingiustamente discriminatoria, che non solo non ha valorizzato in maniera equa ed equilibrata la professionalità acquisita con l’attività d’insegnamento, come sarebbe stato eticamente doveroso dopo anni di persistente precariato, ma che ha sostanzialmente introdotto un elemento di palese aleatorietà ed ingiustizia nella compilazione delle graduatorie.

Si pensi, a titolo esemplificativo, all’ipotesi di un docente collocato nei primi posti di una graduatoria permanente, per aver cumulato lunghi periodi d’insegnamento, cui nel mese di novembre sia stata conferita da un Capo d’Istituto una supplenza temporanea in una scuola non di montagna, per la quale gli spettano punti 12. Questi, nel primo aggiornamento delle graduatorie, verrà superato facilmente da altro docente, meno graduato per aver cumulato una minore attività d’insegnamento, al quale nel mese di dicembre sia stata conferita da altro Capo d’Istituto una supplenza temporanea in una scuola di montagna, al di sopra dei seicento metri, in quanto, a fronte di un servizio di durata addirittura inferiore di qualche giorno e, in ogni caso, di pari difficoltà sotto profilo didattico, al secondo saranno attribuiti addirittura punti 24.

L’irrazionale discriminazione viola non soltanto il principio di eguaglianza, ma anche quello di buon andamento di cui all’art. 97, comma 1, Costituzione, venendo di fatto favoriti soggetti con minore esperienza didattica, ancorché quest’ultima (da sempre oggetto di valutazione ai fini degli incarichi e delle supplenze) costituisca un elemento qualificante nel processo di apprendimento degli allievi e, conseguentemente, nel reclutamento dei docenti, ove lo si voglia effettuare con criteri di merito.

III – Va rilevato infine che, in base all’art. 8 – nonies, comma 2, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, la prescrizione di cui al punto B. 3), lettera h), della Tabella allegata al D.L. n. 97/2004 (nel testo risultante dalla conversione in L. n. 143/2004) dev’essere interpretata nel senso che il servizio valutabile in misura doppia è quello prestato a decorrere dall’anno scolastico 2003/2004.

Secondo il Collegio, anche tale disposizione, che consente la valutazione privilegiata del servizio scolastico reso in scuole di montagna nell’anno scolastico 2003/2004, presenta ulteriori profili di illegittimità costituzionale.

Infatti, allorché, all’inizio dell’anno scolastico 2003/2004, i docenti precari erano stati chiamati a ricoprire le supplenze disponibili (annuali o temporanee), non esisteva alcuna differenziazione nella valutazione del servizio, onde i primi in graduatoria avevano optato per le sedi più rispondenti alle proprie esigenze personali (in genere, quelle più vicine al luogo di residenza).

La fondamentale regola concorsuale, che vedeva i primi in graduatoria scegliere le sedi più ambite, perché più facilmente raggiungibili, e gli ultimi in graduatoria optare forzatamente per le sedi più lontane, è stata sostanzialmente travolta allorché, ad anno scolastico ormai concluso, sono stati cambiati i criteri di valutazione del servizio.

L’introduzione (postuma) di un meccanismo premiale per coloro che avevano insegnato in scuole di montagna ha sconvolto l’ordine di graduatoria, di modo che – di fatto – i meno titolati hanno finito per sopravanzare i docenti meglio graduati.

Ciò ha comportato non solo l’alterazione della par condicio dei concorrenti (trattandosi di graduatorie permanenti, delle quali l’art. 401 del Decreto Leg.vo 16 aprile 1994, n. 297, come sostituito dall’art. 1 della L. 3 maggio 1999, n. 124, aveva previsto “l’aggiornamento”, e non “lo stravolgimento”), ma anche la violazione del principio di affidamento del cittadino nella “sicurezza giuridica”, essendo stato disposto un mutamento radicale dei criteri di valutazione dei titoli nell’ambito di una “procedura concorsuale in corso” (Cfr. Ordinanza 17 Marzo 2005, n. 24 del Tar Molise, pubblicata in G.U.R.I. – I^ Serie Speciale – del 26 giugno 2005, n. 25, alla quale espressamente si rinvia; Corte Cost., 22 novembre 2000, n. 525; Corte Cost. 12 novembre 2002, n. 446).

Ne consegue, anche in questo caso, la violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza e di affidamento del cittadino, di cui all’art. 3 Costituzione, nonché dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’Amministrazione, di cui all’art. 97 Costituzione.

In base alle considerazioni che precedono, il sospetto di incostituzionalità dell’art. 1, comma 1, del D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito in L. 4 giugno 2004, n. 143, del punto B. 3, lettera h, della Tabella allegata, nonché dell’art. l’art. 8 – nonies commi 1 e 2, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, nelle parti in cui prevedono il raddoppio del punteggio per il servizio prestato in scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna, peraltro a partire dall’anno scolastico 2003/2004 (anziché limitarlo al servizio prestato nelle scuole elementari di montagna, di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90, a decorrere dall’anno scolastico 2004/2005) appare non manifestamente infondato e rilevante ai fini della decisione.

Circa la rilevanza della questione prospettata, va evidenziato infatti che la sorte del ricorso è indissolubilmente legata all’esito del giudizio di costituzionalità delle norme citate, dal momento che la domanda della ricorrente può essere accolta solo in quanto risulti fondata la prospettata questione di legittimità costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania – Sezione Quarta:

Visti l’art. 134 della Costituzione e l’art. 23 della L. 11 marzo 1953, n. 87;

Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del D.L. 7 aprile 2004, n. 97, convertito in L. 4 giugno 2004, n. 143, del punto B. 3, lettera h, della Tabella allegata, nonché dell’art. l’art. 8 – nonies, commi 1 e 2, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, convertito con modificazioni in L. 27 luglio 2004, n. 186, in relazione agli artt. 3, 24, 28, 97 e 113 della Costituzione;

Dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale;

Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati.

Così deciso in Catania, nella Camera di Consiglio del 5 dicembre 2005.

L’Estensore Il Presidente

(Dott. Ettore Leotta) (Dott. Biagio Campanella)

Depositata in Segreteria il 10 gennaio 2006