La Corte dei Conti chiarisce, in sede di controllo, che il parere dell’AIPA (ora CNIPA) in materia di contratti relativi ai sistemi informatici non è sostituibile col parere espresso da altro organo o con la richiesta di parere in sanatoria, in ragione delle specifiche attribuzioni di tale organo e l’elevata professionalità tecnica necessaria per valutare gli aspetti tecnologici ed economici propri delle procedure ed apparati informatici.
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Corte dei Conti
Sezione Centrale controllo di legittimità I° e II° Collegio.
Adunanza del 19 gennaio 2006 – Delibera n.3/2006/P del 2 febbraio 2006
(presidente Delfini, relatore Castiglione)
Visto il D.D. in data 9 novembre 2005 del Ministero degli affari esteri – Direzione generale per la cooperazione e lo sviluppo;
visto il rilievo istruttorio dell’Ufficio di controllo sugli atti dei Ministeri Istituzionali n. 221 del 15 dicembre 2005 e la risposta dell’Amministrazione, pervenuta in data 4 gennaio 2006;
viste le relazioni del Consigliere istruttore e del Consigliere delegato al controllo sugli atti dei Ministeri Istituzionali, rispettivamente in data 4 e 5 gennaio 2006;
vista l’ordinanza dell’11 gennaio 2006, con la quale il Presidente della Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato ha convocato per il giorno 19 gennaio 2006 in adunanza congiunta il 1° e 2° Collegio della Sezione;
vista la nota della Segreteria della Sezione centrale di controllo in data 11 gennaio 2006 con la quale copia della predetta ordinanza è stata trasmessa al Ministero degli affari esteri – Gabinetto e Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo e al Ministero dell’economia e delle finanze – Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato;
visto il testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214;
vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
vista la deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottata nell’adunanza del 16 giugno 2000;
visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;
udito il relatore Consigliere Giancarlo Castiglione;
sentito per il Ministero degli affari esteri il Consigliere di ambasciata dott. Stefano Cacciaguerra, Capo Ufficio della Direzione Generale della Cooperazione allo Sviluppo;
Ritenuto in fatto
Con il decreto all’esame il M.A.E. – Direzione Generale per la Cooperazione allo sviluppo ha approvato il contratto con il quale veniva affidato al Raggruppamento temporaneo di imprese Finsiel – Gfi Ois il servizio di gestione in outsourcing del sistema informativo della D.G.C.S., a conclusione di un procedimento di gara ristretto ad alcune imprese in relazione ad un decreto di segretazione adottato dal Direttore generale preposto alla struttura amministrativa interessata.
In sede di esame dell’atto e della documentazione relativa al procedimento contrattuale svolto, l’Ufficio, con foglio di osservazioni n. 221 del 16 dicembre 2005, rilevava che:
– il decreto di segretazione non era stato emesso dall’organo competente che deve ritenersi essere il Ministro, in quanto le valutazioni in merito ai motivi di sicurezza e riservatezza attengono alla sfera politica e non a quella amministrativa e inoltre non risultava acquisito, nello schema di contratto, il parere del CNIPA, previsto dall’art. 8 del d.lgs. 39/1993 non potendosi condividere, in proposito, l’assunto, prospettato dall’Amministrazione secondo il quale il parere, reso dall’Agenzia del territorio, potesse avere valenza sostitutiva rispetto a quello del CNIPA.
In risposta l’Amministrazione, convenendo con la prima delle surriferite osservazioni, ha trasmesso il decreto del Ministro degli esteri n. 2005/341/005844/I del 14 dicembre 2005 che, in via di sanatoria, convalida l’atto di segretazione adottato dal Direttore generale per la cooperazione allo sviluppo.
In merito alla rilevata carenza del parere del CNIPA, l’Amministrazione ha ribadito la legittimità del proprio operato sostenendo che il parere acquisito – in via sostitutiva – dall’Agenzia del territorio è stato reso sulla base di una convenzione, stipulata tra tale ente e la D.G.C.S. nel dicembre 2003, avente ad oggetto “la totalità dei contratti per l’acquisizione di beni e servizi” e che in esso si sarebbe “tenuto conto” della circostanza che nel contratto originario – di cui quello all’esame costituisce rinvio – l’AIPA “aveva emesso un articolato parere favorevole …”.
Le controdeduzione dell’Amministrazione, mentre hanno dato atto dell’irregolarità del decreto in merito alla rilevata incompetenza dell’Autorità che aveva adottato il decreto di segretazione – sicchè può ritenersi che l’eccepita illegittimità sia stata sanata con la convalida del Ministro – non sono apparse, invece, idonee a superare le insorte perplessità in merito alla carenza del parere del CNIPA.
Pertanto con relazione in data 4 gennaio 2006 il magistrato istruttore, ritenendo permanere il motivo di dissenso sulla legittimità del decreto all’esame, ha proposto al Consigliere delegato il deferimento del decreto stesso al giudizio della Sezione del controllo.
Il Consigliere delegato, condividendo la proposta avanzata dal magistrato istruttore con relazione in data 5 gennaio 2006 ha chiesto al Presidente della Sezione centrale del controllo di deferire il provvedimento in questione al vaglio collegiale della Sezione.
Il Presidente con ordinanza in data 11 gennaio 2006 ha convocato per la data odierna in adunanza congiunta i due Collegi della Sezione per l’esame e la pronuncia sul provvedimento in questione.
In data 18 gennaio u.s. è pervenuta via fax una memoria del MAE – Direzione Generale per la cooperazione allo Sviluppo, nella quale l’Amministrazione nel rappresentare le ragioni del suo agire nonchè l’assoluta buona fede tenuta al riguardo fa presente che provvederà a richiedere in sanatoria il parere del CNIPA e nel contempo insiste per l’ammissione al visto del decreto in questione.
E’ intervenuto in rappresentanza del MAE il Consigliere di ambasciata dott. Stefano Cacciaguerra, il quale nel ribadire ulteriormente le argomentazioni svolte nelle memorie precedenti e nel riservarsi di produrre il parere del CNIPA una volta acquisito chiede l’ammissione al visto dell’atto “de quo”.
Diritto
La questione che residua all’esame del Collegio, dopo l’invio da parte del MAE del decreto di segretazione a firma del Ministro, concerne l’obbligatorietà del parere del CNIPA previsto dall’art. 8 del d.lgs. 39/1993.
Ad avviso dell’Amministrazione nella primitiva risposta fornita detto parere poteva essere reso in via sostitutiva dall’Agenzia del territorio, alla quale sulla base di una specifica convenzione il Ministero si rivolgeva per la valutazione di congruità in relazione alla totalità dei contratti per l’acquisizione di beni e servizi e quindi, anche per quello all’esame relativo alla gestione del sistema informatico.
Tale assunto non è condiviso dalla Sezione.
Prevede, infatti, l’art. 8 del surriferito d.lgs. 39/1993 che: ”l’Autorità esprime pareri obbligatori sugli schemi dei contratti concernenti l’acquisizione dei beni e servizi relativi ai sistemi informativi automatizzati per quanto concerne la congruità tecnico-economica …”.
La competenza, conferita dalla legge in materia di beni e servizi di natura informatica all’AIPA (ora CNIPA) deve ritenersi pertanto non derogabile in ragione delle specifiche attribuzioni di tale organo e dell’elevata professionalità tecnica necessaria per valutare gli aspetti tecnologici ed economici propri delle procedure e degli apparati economici.
In proposito giova soggiungere che la circolare emessa dal CNIPA in data 4 luglio 2005, n. 47 (pubblicata nella G.U. n. 160 del 12.7.2005), in applicazione dell’art. 8 del decreto legislativo n. 39/1993, contenente le direttive impartite, tra gli altri, alle Amministrazioni dello Stato, chiarisce (punto 7) che il CNIPA, nell’esprimere il proprio parere, prende in considerazione elementi specifici di natura strategica, tecnico-informatica, economica e giuridico-amministrativa e verifica il corretto dimensionamento ed adeguamento, qualitativo e quantitativo, delle risorse professionali da dedicare alle attività del progetto e la coerenza dei livelli di servizio con gli obiettivi della fornitura.
Il complesso di tali valutazioni, comportanti specifiche ed elevate conoscenze di natura tecnica, economica e giuridico-amministrativa, rende evidente come solo il CNIPA, quale organo avente competenza generale in materia di informatizzazione delle Amministrazioni dello Stato, possa svolgere un’adeguata ed esaustiva funzione di consulenza in “subiecta materia”.
D’altro canto il CNIPA, in ragione delle funzioni di organo di regolazione e di consulenza in materia informatica, intestate dalla legge (art. 176 del d.lgs. n. 196 del 2003 e d.lgs. n. 343 del 2003), è anche il soggetto più idoneo ad assicurare sotto il profilo del coordinamento tecnico, il necessario rispetto della comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei, in modo da permettere, tra l’altro, la comunicabilità tra i sistemi informatici della pubblica amministrazione (Corte Cost.le n. 17 del 2004 e n. 31 del 2005).
Nè può riconoscersi efficacia dirimente alla argomentazione, prospettata dall’Amministrazione, fondata sulla circostanza che l’Agenzia del Territorio avrebbe tenuto conto del parere espresso dall’AIPA nel precedente contratto.
In disparte, infatti, la considerazione che, nella specie, non si tratta di rinnovo in senso proprio del contratto scaduto, atteso che il nuovo affidamento è intervenuto in esito ad un concorso, sia pure ristretto ad alcune imprese in relazione alla disposta segretazione della fornitura, che ha comportato una valutazione comparativa di offerte, la necessità di un nuovo parere del CNIPA deriva altresì dalle condizioni del mercato dei prodotti informatici, caratterizzato da una continua evoluzione tecnologica degli apparati e delle procedure e da una conseguente variabilità dei prezzi, sicchè le valutazioni di congruità espresse in relazione ad una situazione di mercato in un determinato periodo potrebbero non essere più adeguate alle mutate condizioni del mercato stesso.
Alla luce delle considerazioni tecnico-giuridiche esposte l’Amministrazione con nota inviata via fax il giorno precedente l’adunanza odierna fa presente che “in considerazione delle motivazioni evocate da codesta Corte, questa Direzione Generale provvede contestualmente a richiedere in sanatoria il parere del CNIPA” e “prega di voler ammettere al visto e conseguente registrazione il provvedimento di cui trattasi”.
Tale richiesta, ad avviso della Sezione non può essere accolta. Infatti, pur prendendo atto dell’intenzione dell’Amministrazione di richiedere il parere al CNIPA, conformandosi così al rilievo dell’Ufficio di controllo, allo stato degli atti e cioè al momento in cui il Collegio è chiamato ad esaminare il provvedimento lo stesso risulta carente di un parere obbligatoriamente previsto dalla legge.
Si configura, pertanto, nella specie un vizio nel procedimento amministrativo in quanto la determinazione all’approvazione del contratto è stata assunta dall’Amministrazione senza la valutazione tecnico giuridica dell’organo a ciò deputato (art. 8 d.lgs. 39/1993).
P.Q.M.
ricusa il visto e la conseguente registrazione del provvedimento in epigrafe.
Depositata in Segreteria il 2 febbraio 2006
