E’ indiscutibile il riconoscimento di un’autonoma soggettività all’A.T.O. (indipendentemente dalla possibilità di qualificarlo – prima del Dlgs. 152/06 – come ente dotato di personalità, essendo i due concetti distinti anche nel diritto pubblico)
E’ altrettanto non dubitabile che lo stesso esprima compiti istituzionalmente di competenza degli enti locali, al cui sistema dunque – in assenza di contrarie previsione – va ricondotto.
Quanto sopra, a prescindere dalla soluzione della questione se il legislatore abbia coniato una nuova figura di ente locale o una mera entità di organizzazione di comuni e province.
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Consiglio di Stato, sezione VI
Sentenza 4 giugno 2007 numero 2948
(presidente Trotta, estensore Bellomo)
Fatto
1. Con ricorso al T.a.r. di Latina notificato alla Provincia di Latina A.T.O. (ambito territoriale ottimale) n. 4 e ad Acqualatina Spa rispettivamente il 24 e 29 settembre 2004, depositato il 19 ottobre 2004, l’ADICONSUM (Associazione Difesa Consumatori e Ambiente) della Provincia di Latina, domandava l’annullamento della delibera protocollo n. 21998 fascicolo 36 – XIV – 4 atto n. 4 del 16/04/2004, avente ad oggetto “Articolazione tariffaria – Indirizzi e Tariffa 2004 – Determinazioni” e relativi allegati (allegato A “Proposta per la definizione dell’articolazione tariffaria per l’anno 2004”; allegato B “Modifiche del disciplinare tecnico, del Regolamento del Servizio Idrico Integrato, della Carta dei Servizi”; allegato C “Approvazione dello schema di accordo volto a regolamentare i rapporti tra le parti derivanti dal periodo transitorio al 31.12.2003 e dall’applicazione della nuova articolazione tariffaria per l’anno 2004 ovvero la rideterminazione delle tariffe idriche per l’anno 2004…”).
A fondamento del ricorso deduceva plurime censure di violazione di legge ed eccesso di potere.
Si costituivano in giudizio per resistere al ricorso la Provincia di Latina e Acqualatina Spa, sollevando eccezioni in rito.
Con sentenza n. 141 del 10 febbraio 2006 il TAR dichiarava irricevibile il ricorso per tardività.
2. La sentenza è stata appellata dall’ADICONSUM, che contrasta le argomentazioni del giudice di primo grado in ordine alla ritenuta tardività e ripropone le censure svolte nel ricorso di primo grado.
Si sono costituite per resistere all’appello la Provincia di Latina e Acqualatina Spa.
La causa è passata in decisione alla pubblica udienza del 13 aprile 2007.
Diritto
1. L’appello è infondato.
2. La sentenza gravata, in accoglimento delle eccezioni formulate dalle parti resistenti, ha dichiarato irricevibile il ricorso di primo grado.
Questo il ragionamento alla base della decisione.
La delibera impugnata è stata affissa all’albo pretorio della Provincia nel periodo dal 6 al 21 maggio 2004. La Provincia ha dunque adottato il sistema previsto dall’art. 124 del T.U.E.L. che, al primo comma, disciplina la pubblicazione all’albo pretorio delle deliberazioni comunali e provinciali ed, al secondo comma, prevede che “Tutte le deliberazioni degli altri enti locali sono pubblicate mediante affissione all’albo pretorio del comune ove ha sede l’ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni”; gli altri enti locali ex art. 2, comma 1, sono le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni.
Il riferimento alla “sede degli altri enti locali”, suggerisce una ricostruzione secondo la quale il sistema di pubblicazione, finalizzato a certificare l’esistenza di un testo autentico e suscettivo di essere conosciuto, segue l’articolazione dell’attività amministrativa nel senso che la sede dell’ente locale diverso dal comune o dalla provincia, determina il punto dal quale origina la funzione e/o il servizio pubblico e ne giustifica la rilevanza in termini di pubblicità degli atti e di reazione processuale.
La validità di un tale schema ricostruttivo, secondo il quale rileva per i termini di impugnazione, il collegamento tra ambito della funzione (sede dell’ente) e sistema di pubblicazione dei relativi deliberati, deve essere nel caso saggiato alla luce della L.R. 22 gennaio 1996, n. 6 “Individuazione degli ambiti territoriali ottimali e organizzazione del servizio idrico integrato in attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36”, che prevede la stipula di una “convenzione di cooperazione” nella quale è indicato “l’ente locale responsabile del coordinamento e le modalità operative di coordinamento”, individuato nella provincia nel cui territorio ricade il maggior numero dei comuni appartenenti allo stesso Ambito territoriale ottimale.
Secondo la citata legge, il presidente della provincia provvede alla convocazione della conferenza dei sindaci e dei presidenti delle province, le cui decisioni sono definitive ed immediatamente operative, nel mentre, per lo svolgimento di tutte le attività connesse ai compiti di coordinamento è prevista la costituzione di una “segreteria tecnica operativa” presso l’ente responsabile del coordinamento. Tali indicazioni trovano riscontro anche nell’allegato “B” – schema di convenzione di cooperazione regolante i rapporti tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito territoriale ottimale -, il quale ribadisce il ruolo della provincia quale ente locale responsabile del coordinamento, delle attività e delle iniziative connesse.
L’indicata ricostruzione delinea una strutturazione connessa alla gestione del servizio idrico integrato, caratterizzata dall’assegnazione alla provincia di rilevanti funzioni, dall’attribuzione al suo presidente della responsabilità dell’attività di coordinamento e dall’incardinamento presso la sede della stessa della Segreteria Tecnica Organizzativa. Dalla L.R. 6/1996 si ricava quindi un’allocazione in sede provinciale di importanti funzioni involgenti il servizio a rete, veicolate da deliberazioni – quale quella impugnata – adottate dalla conferenza dei sindaci e dei presidenti.
La riconducibilità quindi alla detta sede del coordinamento, che si esprime nella promozione di tutta l’attività prodromica all’adozione dei relativi deliberati, rende quindi coerente e razionale l’adozione del sistema di pubblicizzazione di cui al citato art. 124 del T.U.E.L., rilevando l’indubbia connessione di esso con il modulo “convenzione di cooperazione” predisposto per l’organizzazione del momento pubblicistico implicato e che individua nella conferenza dei sindaci e dei presidenti – avente sede presso la provincia -, l’unico ambito elettivo per partecipare alle attività rilevanti e connesse alla gestione del servizio pubblico in questione. In definitiva la LR delinea per la provincia un ruolo fondamentale, in termini di impulso e coordinamento, reso possibile dalla presenza presso la propria sede di tutti gli organi interessati.
Appare coerente con le previsioni di cui all’art. 124 citato il sistema di pubblicazione all’albo provinciale dei deliberati della conferenza dei sindaci e dei presidenti di provincia, il cui ultimo giorno segna la decorrenza del termine per ricorrere dinanzi al giudice amministrativo.
Tale conclusione non sarebbe inficiata dalla mancata disponibilità del resoconto stenografico della riunione, sia per la fede privilegiata della certificazione sottoscritta dal Direttore del Consiglio Provinciale prodotta da Acqualatina, sia per il fatto che detto resoconto attiene alla riproduzione dei lavori svolti in seno alla conferenza, non al testo deliberato).
Né miglior sorte avrebbe riferire la deliberazione non all’Ente Provinciale ma all’Ambito Territoriale Ottimale n. 4 Lazio Meridionale Latina – inteso come ente autonomo – poichè l’articolazione del sistema derivante dalla citata L.R., rende plausibile un collegamento, rilevante ai fini del decorso dei termini decadenziali, tra sede della funzione e sistema di pubblicità dei relativi deliberati.
Neppure, infine, rileverebbe la necessità di trasmissione degli atti agli enti che compongono la conferenza, poichè i relativi lavori si svolgono presso la sede provinciale, a nulla rilevando quella dei singoli componenti l’ATO; l’obbligo poi fissato dall’art. 8 della “convenzione di cooperazione” di trasmissione degli atti fondamentali e dei verbali entro 10 gg. dalla data della conferenza, attiene a formalità partecipative non implicanti alcuna pubblicizzazione presso le sedi degli enti locali.
3. L’argomentazione innanzi descritta viene contestata dall’appellante sotto molteplici profili, tutti riconducibili al malgoverno dell’art. 21 L. T.A.R., il cui testo giova riportare
Il ricorso deve essere notificato tanto all’organo che ha emesso l’atto impugnato quanto ai controinteressati ai quali l’atto direttamente si riferisce, o almeno ad alcuno tra essi, entro il termine di sessanta giorni da quello in cui l’interessato ne abbia ricevuta la notifica, o ne abbia comunque avuta piena conoscenza, o, per gli atti di cui non sia richiesta la notifica individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione, se questa sia prevista da disposizioni di legge o di regolamento.
Ad avviso dell’appellante:
1. la pubblicazione della delibera impugnata con il ricorso di primo grado non sarebbe prevista da alcuna disposizione di legge;
2. non sarebbe applicabile l’art. 124, comma 1 T.U.E.L., essendo l’A.T.O. n. 4 ente autonomo, in quanto formula organizzatoria ad hoc dei servizi idrici integrati istituiti con legge 36/94, nella specie ricomprendente – ex lege regionale Lazio 6/96 – 38 comuni (32 della provincia di Latina, 2 della provincia di Roma, 4 della provincia di Frosinone). Detti comuni sono legati da apposita convenzione stipulata inter partes, la cui attuazione è dalla stessa demandata alla Provincia di Latina, la quale, dunque, assume semplicemente le vesti di ente di coordinamento nell’ambito dell’A.T.O. in esse rientrandovi la delega alla stipula dell’accordo di gestione con Aqualatina (società istituita dalla Regione Lazio ai sensi della predetta legge regionale 6/96 per l’esercizio del servizio idrico)
3. non sarebbe neppure applicabile l’art. 124, comma 2 T.U.E.L., poiché l’ATO, che si esprime nella Conferenza dei Sindaci e dei Presidenti componenti, non può essere annoverato negli “altri enti locali” di cui alla citata disposizione, né la stessa le sarebbe applicabile per analogia, difettandone il presupposto preliminare relativo all’assenza di una precisa disposizione di legge idonea a regolare il caso, che qui sarebbe lo stesso art. 21 L. TAR nella parte in cui fa discendere la decorrenza del termine di impugnazione – oltre che dalla pubblicazione dell’atto ove prevista dalla legge – dalla sua piena conoscenza da parte dell’interessato.
4. Le censure sono prive di pregio.
Le questioni devolute all’attenzione del Collegio possono ridursi al seguente problema: se all’A.T.O. n. 4 – Lazio meridionale – Latina sia applicabile l’art. 124 T.U.E.L., comma 1 o 2. E’ evidente, infatti, che in caso di risposta affermativa sarebbero superate tutte le doglianze formulate in appello.
Detto interrogativo è stato risolto dal giudice di primo grado – come visto – mercè l’applicazione del 124, comma 2, fondata sull’equiparazione dell’A.T.O. agli enti locali – diversi dalla Provincia e dal Comune – di cui alla citata disposizione, stante il suo collegamento con la Provincia di Latina.
La conclusione va condivisa, con le correzioni di seguito portate all’apparato giustificativo.
Innanzitutto è opportuno trascrivere il testo dell’art. 124 T.U.E.L.
1. Tutte le deliberazioni del comune e della provincia sono pubblicate mediante affissione all’albo pretorio, nella sede dell’ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni di legge.
2. Tutte le deliberazioni degli altri enti locali sono pubblicate mediante affissione all’albo pretorio del comune ove ha sede l’ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni.
Come lo stesso appellante evidenzia l’A.T.O. costituisce formula organizzatoria ad hoc dei servizi idrici integrati istituiti con legge 36/94, la cui gestione resta peraltro affidata a comuni e province (art. 9).
Se da un lato è indiscutibile il riconoscimento di un’autonoma soggettività all’A.T.O. (indipendentemente dalla possibilità di qualificarlo – prima del Dlgs. 152/06 – come ente dotato di personalità, essendo i due concetti distinti anche nel diritto pubblico), dall’altro è altrettanto non dubitabile che lo stesso esprime compiti istituzionalmente di competenza degli enti locali, al cui sistema dunque – in assenza di contrarie previsione – va ricondotto.
Nella specie il TAR ha messo correttamente in evidenza i legami strutturali e funzionali del nuovo soggetto con la Provincia di Latina, ma la circostanza non va vista solo come il frutto di una scelta contingente (ascrivibile, cioè, esclusivamente alla dominanza numerica dei comuni della Provincia di Latina) e tecnicamente imputabile alla “Convenzione di cooperazione regolante i rapporti tra gli enti locali ricadenti nell’ambito territoriale ottimale n. 4 Lazio Meridionale Latina”, bensì come espressione di un principio immanente nella riforma del servizio idrico integrato e nel suo inquadramento all’interno dell’ordinamento delle autonomie locali.
Così precisata la tesi del giudice di primo grado resiste all’obiezione secondo cui l’art. 124, comma 2 sarebbe insuscettibile di applicazione mancando il presupposto per l’analogia (l’essere il caso non espressamente regolato).
Infatti delle due l’una:
1. il legislatore ha coniato una nuova figura di ente locale, che non può non essere inquadrata nell’art. 124, comma 2 T.U.E.L. il quale non si riferisce agli enti di cui all’art. 2, bensì agli “altri enti locali”, con formula generale ed omnicomprensiva, rafforzata – sulla specifica questione – dal riferimento a “tutte le deliberazioni” come oggetto dell’obbligo di pubblicazione;
2. il legislatore non ha coniato una nuova figura di ente locale ma, appunto, una mera entità di organizzazione di comuni e province nel precipuo settore dei servizi idrici integrati che – quand’anche dotata di autonoma soggettività – non può non essere assorbita nel relativo impianto normativo.
Ai sensi della prima opzione si tratterebbe di applicazione diretta dell’art. 124, comma 2 T.U.E.L.
Ai sensi della seconda opzione l’art. 124, comma 2 T.U.E.L. andrebbe applicato a titolo di analogia, senza però alcuna preclusione nascente dalla circostanza che la disciplina della decorrenza del termine prevede già un criterio generale (la piena conoscenza dell’atto) idoneo a funzionare in difetto di quello speciale, atteso che l’applicazione di quello speciale sarebbe imposta da ragioni di sistema proprie dell’ordinamento delle autonomie locali, nel cui quadro andrebbe armonicamente inserito l’A.T.O. per i servizi idrici integrati.
D’altronde erra l’appellante nel sostenere che il caso da regolare – ai fini della valutazione in ordine all’ammissibilità dell’analogia – sia quello relativo all’individuazione del dies a quo dell’impugnazione (normato di dell’art. 21 L. TAR), essendo piuttosto quello relativo all’individuazione delle forme di pubblicazione delle deliberazioni dell’Ambito Territoriale Ottimale.
La circostanza che tale elemento rilevi nella fattispecie dell’art. 21 L. TAR non può portare alla sovrapposizione dei due piani, essendo gli stessi logicamente distinti e quello in esame di ordine preliminare (nonché autonomo, non essendo preordinato – né esclusivamente né prevalentemente – a risolvere il problema della decorrenza del termine di impugnazione, che ne rappresenta un effetto sul piano della tutela giurisdizionale).
Ritenuta l’applicabilità – diretta o analogica – dell’art. 124, comma 2 frana l’ulteriore critica, spesa in via subordinata alla decisione di primo grado, a tenore della quale la decorrenza del termine di impugnazione potrebbe iniziare solo dalla pubblicazione della delibera dell’A.T.O. sull’albo pretorio dei singoli comuni facenti parte la Conferenza deliberante, tesi che non trova alcun avallo nella legge.
5. La sentenza va dunque confermata nella motivazione qui riportata e l’appello è respinto. La novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, rigetta l’appello. Spese compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
