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Relazione di accompagnamento alla PDL regionale di iniziativa della Giunta, recante il titolo:
“Norme in materia di contratti pubblici e relative disposizioni sulla sicurezza e regolarità del lavoro”
Con la proposta di legge in oggetto la Regione Toscana intende dotarsi di un insieme organico di norme che disciplineranno la materia dei contratti pubblici di lavori, forniture e servizi. E’ noto che il legislatore statale ha varato, con decreto legislativo 12 aprile 2006, n.163, una vasta e completa disciplina della materia, denominata “codice dei contratti pubblici” che costituisce attuazione delle Direttive comunitarie sugli appalti pubblici n.17 e 18 del 2004. Modifiche al codice sono state apportate sia dalla legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Finanziaria 2007) sia dal d. lgs. 26 gennaio 2007, n. 6 (cd. decreto correttivo), mentre è attualmente in corso l’iter di approvazione del secondo decreto correttivo.
La presente proposta di legge costituisce quindi attuazione e sviluppo della predetta normativa nazionale ed ha dovuto necessariamente tenere conto dei ristretti margini entro i quali l’articolo 4 del codice stesso ha definito i contorni della competenza legislativa regionale. Ciò, in attesa della pronuncia della Corte costituzionale, che nel prossimo mese di ottobre esaminerà i ricorsi proposti dalla Toscana e da altre regioni avverso la predetta disposizione. Tuttavia, l’articolato redatto costituisce, pur nei limiti accennati, una significativa risposta alla mole imponente di problemi, alcuni dei quali assai gravi e complessi, che affliggono questa materia.
L’articolato può dirsi idealmente suddiviso in due grandi partizioni. La prima parte, che ricomprende i tre capi iniziali, traccia ed imposta l’architrave essenziale della politica legislativa regionale nella materia. La seconda, costituita dai capi successivi che recano una più specifica disciplina, ne costituisce il coerente sviluppo.
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Il Capo I, innanzitutto, nell’ambito delle “Disposizioni generali “, reca le seguenti disposizioni significative:
1) L’ estensione, da un lato, dell’ambito di applicazione della legge, a tutti i contratti pubblici per l’affidamento di lavori, servizi e forniture, superando, sulla scia di quanto avvenuto sia in sede comunitaria che statale, la parcellizzata normativa settoriale che aveva caratterizzato la previgente legislazione della materia.
2) La parallela applicabilità soggettiva generale a tutte le stazioni appaltanti, individuate dall’articolo 2, in quanto insistenti sul territorio della Regione. Le finalità, enunciate dall’articolo 1, comma 3, assumono corpo e concretezza dal raffronto con le disposizioni essenziali contenute nei successivi capi dell’articolato, di seguito illustrati.
Il Capo II è dedicato all’”Osservatorio regionale sui contratti pubblici”, organismo già operante in questa materia. Peraltro, solo con la strutturazione effettuata dalla presente PDL, l’Osservatorio assume i connotati di strumento prioritario di monitoraggio e supporto al regolare svolgimento delle procedure di appalto pubblico. Uno strumento che consentirà alla Regione di monitorare da un angolo visuale completo lo scenario territoriale di questa delicata materia. L’opportunità di potenziare questo organismo appare inoltre tanto più preziosa in quanto suscettibile di sopperire, in parte, alla limitata competenza legislativa regionale, cui in apertura si è accennato.
Ciò appare tanto più evidente alla luce della finalizzazione molteplice dell’Osservatorio, quanto ai compiti ad esso assegnati ai sensi dell’articolo 5. Tali compiti, ferma restando la essenzialità e peculiarità di quelli di monitoraggio puntuale teso all’acquisizione di dati ed informazioni, nonché alla loro tempestiva pubblicazione e diffusione, si estendono altresì innovativamente, fino a fare dell’Osservatorio una “struttura a rete”. In tale struttura verranno fatte confluire la professionalità e l’esperienza di tutte le strutture regionali competenti nei molteplici aspetti della materia (da quelle di indirizzo e coordinamento delle attività di vigilanza, controllo e promozione svolte dai dipartimenti di prevenzione delle ASL, a quelle addette alla consulenza giuridica, alla formazione del personale, alle politiche finanziarie), che sono chiamate a “fare sistema”, a supporto sia delle stazioni appaltanti che di tutti gli operatori del settore.
Sarà compito dell’Osservatorio, infatti, promuovere tutte quelle iniziative di formazione e qualificazione, nonché di consulenza, nei confronti dei soggetti coinvolti nelle procedure contrattuali con la finalità di contribuire alla crescita complessiva del sistema toscano degli appalti. L’Osservatorio costituirà la sede di elaborazione di schemi tipo di capitolati, contratti e altri atti di gara, attraverso i quali ci si propone di semplificare e rendere omogeneo il comportamento delle stazioni appaltanti.
Fra l’altro l’Osservatorio, in collaborazione con la struttura regionale competente in materia, assumerà l’innovativo compito di effettuare iniziative di informazione e di supporto alle amministrazioni che lo richiedono, ai fini della individuazione di strumenti innovativi di finanziamento dei loro investimenti che possono risultare più convenienti rispetto a quelli tradizionalmente utilizzati, sia in termini di economicità che di snellezza gestionale. L’Osservatorio sarà anche impegnato in supporto consulenziale volto ad migliorare l’attività contrattuale delle amministrazioni sotto il profilo della gestione finanziaria, che si auspica possa avere effetti positivi sulla puntualità dei pagamenti.
Come è noto, infatti, il ritardo nei tempi di pagamento dei corrispettivi contrattuali da parte delle amministrazioni è attualmente elevato anche nel territorio toscano (138 giorni in media) e ciò produce un danno pesante alle imprese; ciò in quanto, a seguito dell’applicazione dei parametri di valutazione adottati con l’accordo di Basilea 2, i soggetti che non dimostrano di possedere flussi finanziari regolari non possono accedere ai finanziamenti bancari, oppure vi sono ammessi a condizioni assai più onerose. Questo danno è solo parzialmente compensato dai forti interessi riconosciuti dalla normativa europea, in quanto reca pregiudizio all’affidabilità finanziaria complessiva dei soggetti coinvolti ed in certi casi alla loro stessa stabilità. Da qui l’esigenza di assicurare anche sotto questo aspetto un supporto alle amministrazioni locali, nei termini attualmente consentiti dal quadro normativo di riferimento.
L’intento è comunque quello affrontare il problema in termini ancora più concreti, non appena la Regione sarà posta in grado di esercitare la potestà normativa concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica (art.117 comma 3 Cost.); in questo ambito sarà infatti possibile intervenire con strumenti specifici, tesi ad assicurare al sistema pubblico locale una adeguata e costante disponibilità di cassa. Per quanto attiene, poi, al nucleo “storico” delle competenze dell’Osservatorio, si è inteso assicurare, nel rispetto del principio della reciproca e leale collaborazione tra enti, il perseguimento della massima semplificazione degli oneri e degli adempimenti imposti alle stazioni appaltanti. Ciò, ovviamente, senza che ne risulti minimamente depotenziato il perseguimento delle finalità che la Regione si pone, con particolare attenzione alla tutela della sicurezza e della regolarità del lavoro.
Alla sicurezza ed alla regolarità del lavoro, è dedicato l’intero Capo III, che assume un ruolo centrale nell’economia complessiva della PDL. La posizione di tale consistente nucleo di regolamentazione costituisce un primo segnale che la Regione intende dare, al fine di contribuire alla soluzione del drammatico problema della sicurezza nei cantieri. Ciò, unitamente ad uno sforzo aggiuntivo mirato ad accentuare e predisporre strumenti ulteriori di lotta al lavoro irregolare. Tale primo e fondamentale passo sarà completato e reso organico mediante l’elaborazione di una specifica legge regionale in materia di sicurezza del lavoro, concernente tutti i luoghi di lavoro pubblici e privati, in tempi immediatamente successivi alla emanazione del Testo Unico nazionale in materia. Tuttavia, già nell’ambito della presente proposta, si delinea con chiarezza la strategia che la Regione intende perseguire nella delicata materia di cui si tratta. Infatti, gran parte delle disposizioni contenute nel Capo III mira ad assicurare l’espletamento, sia nell’ambito delle procedure di gara, che nella fase di esecuzione contrattuale, di ogni controllo o verifica possibile, sia relativamente alla tutela ed alla salute dei lavoratori, sia per ciò che concerne la lotta al lavoro non regolare sotto il profilo assicurativo e contributivo. Non c’è dubbio infatti che la irregolarità assicurativa dei lavoratori si accompagna frequentemente alla violazione delle norme sulla sicurezza.
E’ peraltro nelle norme che completano il Capo III che si trovano disposizioni particolarmente significative. Qui si dà infatti forma e concretezza all’impegno della Regione verso l’intensificazione dei controlli, che la norma regionale vuole coordinati e integrati, ed estesi a tutti i cantieri; è infatti comune convinzione che, pur nel rilievo di ogni miglioramento normativo, lo strumento decisivo è costituito dall’impegno ad una intensa attività di vigilanza. Inoltre, centrale importanza riveste anche la disposizione che sancisce un impegno ad un’azione regionale di “governance”, tesa a sviluppare una strategia comune per la diffusione di una cultura della legalità e della tutela del lavoro.
Il Capo IV della PDL pone le regole della programmazione dell’attività contrattuale, affermando e valorizzando il principio dell’obbligo di programmare, che viene appunto esteso a tutte le amministrazioni aggiudicatrici, nonché anche alle tipologie contrattuali di servizi e forniture Al contempo, si persegue l’intento di semplificare il più possibile l’attività amministrativa,
salvaguardando sia la trasparenza che il contraddittorio con gli interessati. Si ha quindi cura di evitare inutili appesantimenti nell’attività amministrativa delle Amministrazioni aggiudicatrici, lasciando all’autonomia organizzativa delle stesse la fissazione e la specificazione delle concrete modalità programmatorie.
Snellezza procedurale, semplificazione e trasparenza amministrativa, nel rispetto dell’autonomia organizzativa degli enti appaltanti, rappresentano gli obiettivi prioritari del Capo V della PDL, intitolato “Disposizioni in materia di Organizzazione amministrativa”. L’elemento di delicatezza, in questo ambito della materia, consiste essenzialmente nella difficoltà di coniugare le ragioni della semplificazione procedurale con le esigenze rigorose sottese alle regole procedurali di gara e contrattuali, E’ infatti noto il vincolo dato dal rispetto assoluto della tutela della concorrenza, che rappresenta un principio inderogabile da parte del legislatore regionale; tuttavia, come si rileva dalla lettura delle norme contenute nel Capo in oggetto, nulla si è trascurato al riguardo, sfruttando ogni spazio ed ogni ipotesi consentita di intervento normativo.
Rilievo essenziale assume, poi, nell’economia complessiva della PDL, il Capo VI, dal titolo “Disposizioni per la qualificazione, razionalizzazione e semplificazione delle attività della committenza pubblica”. La Regione è infatti pienamente consapevole dell’importanza decisiva che assume, per la qualificazione della committenza pubblica, la riduzione del numero delle stazioni appaltanti; la complessità delle procedure di gara, nonostante le semplificazioni, resta comunque talmente elevata, da poter essere svolta al meglio solo da strutture di adeguata specializzazione che siano dotate di personale preparato ed organicamente sufficiente. Viene quindi disciplinato l’esercizio delle funzioni pubbliche inerenti gli appalti, in forme e con modalità associate da parte degli enti locali. Pur ritenendo di non poter imporre l’associazione tra gli enti, in coerenza con la politica fin qui seguita dalla Regione nei rapporti con il sistema locale, si ritiene che potrà svolgere al riguardo un ruolo importante un rilancio delle linee di finanziamento previste dalla legge regionale n. 40/2001. Nelle procedure di finanziamento previsti dalla programmazione di settore saranno poi individuati di appositi criteri di priorità o premialità tesi a valorizzare l’opzione associativa. Inoltre, rilievo importante è da riconoscersi, nel contesto ora delineato, alla previsione di appalti di interesse generale per i quali la Regione potrà assumere, nell’interesse e con l’adesione delle altre amministrazioni, le funzioni di centrale di committenza. In questa parte della PDL si dà infine spazio alle metodologie di svolgimento delle gare telematiche, che si intende valorizzare al massimo ai fini della semplificazione amministrativa.
Il Capo VII contiene la “Disciplina dell’attività contrattuale della Regione e degli Enti dipendenti”. Relativamente a tale spaccato normativo, la Regione può porre regole più dettagliate e puntuali, non soffrendo ovviamente delle limitazioni alla potestà legislativa che caratterizzano il suo intervento nei confronti delle altre Amministrazioni aggiudicatrici. In questo Capo vengono pertanto recuperati, nella prospettiva della abrogazione della l.r.n.12/2001 sull’affidamento dei contratti pubblici regionali di forniture e di servizi, i contenuti ancora attuali di quella legge, adeguando al contempo la disciplina alle modifiche nel frattempo intervenute nell’ordinamento del settore. Si trovano infine qui disciplinate tutte le modalità organizzative, di rango legislativo, dell’attività contrattuale della Regione e degli enti dipendenti.
Quanto al Capo VIII, in esso si disciplinano le modifiche alle norme sull’attività contrattuale, contenute nella L.R. 24 febbraio 2005, n. 40 (Disciplina del servizio sanitario regionale), necessariamente conseguenti all’inserimento di tutte le stazioni appaltanti appartenenti al servizio sanitario regionale alla disciplina della presente PDL.
Nel Capo IX opera una integrazione alla legge regionale 24 novembre 1997, n.87 (Disciplina dei rapporti tra le cooperative sociali e gli enti pubblici che operano in ambito regionale). Infine, il Capo X della PDL contiene una partizione essenzialmente tecnica, dedicata alle “Disposizioni transitorie e finali”. Di questo Capo si segnala qui solo l’essenziale riferimento normativo al Regolamento di attuazione della legge, per sottolineare come la medesima preveda un ampio rinvio al completamento normativo regolamentare, relativamente a tutte quelle norme che possono trovare adeguata dislocazione nel dettaglio esecutivo della fonte normativa secondaria.
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Il Capo I della proposta di legge, dedicato alle Disposizioni generali, composto di 3 articoli, consente di comprendere l’ambito di applicazione oggettivo e soggettivo della PDL e le finalità perseguite.
L’articolo 1 (Oggetto e finalità) descrive l’ambito oggettivo di applicazione della pdl costituito da tutti i contratti pubblici stipulati e eseguiti sul territorio regionale, aventi ad oggetto sia i lavori sia le forniture sia i servizi, affidati dalla Regione e dagli altri soggetti indicati all’articolo successivo, superando in tal modo il precedente regime normativo differenziato per ciascuno dei predetti settori. Restano esclusi i contratti pubblici riservati dalle normative statali alla competenza esclusiva dello Stato. Sono inoltre fatte esplicitamente salve le disposizioni in materia di appalti contenute in leggi regionali di disciplina di specifici settori quali, in particolare, quelle contenute nella legge regionale n.39 del 2000 per quanto concerne le imprese agricolo forestali, e quella contenuta nella legge regionale n.41 del 2005 per l’affidamento in gestione dei servizi sociali e sanitari.
Il comma 5 dell’articolo esplicita le finalità che la PDL si propone di conseguire, quali il miglioramento della qualità del sistema dei contratti pubblici, di cui costituiscono corollari la maggiore efficacia della programmazione, la qualificazione della committenza pubblica, la semplificazione delle procedure amministrative, la tutela della sicurezza e della regolarità del lavoro, la selezione di imprese aggiudicatarie in regola con la normativa contrattuale, contributiva, fiscale e sulla sicurezza e sulla salute dei lavoratori, e infine la tutela dell’ambiente.
L’articolo 2 (Ambito soggettivo ) specifica l’ambito soggettivo di applicazione della PDL. I destinatari della disciplina sono sostanzialmente i medesimi del codice nazionale, per i contratti stipulati ed eseguiti sul territorio della regione. Sono infatti soggetti alla PDL, oltre alla Regione: a) gli enti ed le agenzie istituiti con legge regionale, gli enti parco regionali, l’Azienda agricola regionale di Alberese; b) gli enti locali, i loro consorzi, unioni ed associazioni; c) in ambito sanitario le aziende unità sanitarie locali, le aziende ospedaliero universitarie, gli enti per i servizi tecnico-amministrativi (ESTAV); d) le aziende pubbliche per i servizi alla persona (ex IPAB); e) le altre amministrazioni aggiudicatrici, gli enti aggiudicatori e gli altri soggetti aggiudicatori come definiti dall’articolo 3 commi 25, 29 e 31 del d.lgs.n.163/2006, che siano assoggettati dall’articolo 32 del medesimo decreto legislativo all’osservanza del codice.
La legge regionale si applica a tali soggetti qualora abbiano la sede legale o principale nel territorio regionale; nel caso di enti aventi articolazioni territoriali a livello regionale, la legge si applica limitatamente all’articolazione posta nel territorio regionale toscano.
In materia di contratti pubblici rivestono particolare rilievo i contratti esclusi, di cui agli articoli 19, 20 e 22 del d.lgs. 163/2006, ai quali l’articolo 3 (Contratti esclusi) applica le disposizioni dei Capi II (Osservatorio regionale sui contratti pubblici), III (Disposizioni a tutela della sicurezza e della regolarità del lavoro), IV (Programmazione), e VI (Disposizioni per la qualificazione razionalizzazione e semplificazione delle attività della committenza pubblica) e, per gli stessi, dispone due importanti adempimenti: 1) la disciplina generale delle relative modalità di affidamento, che le stazioni appaltanti devono adottare nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità; tali discipline devono inoltre essere rese pubbliche tramite il sito dell’Osservatorio regionale; 2) la preventiva pubblicazione di un avviso pubblico per i contratti aventi importo pari o superiore alla soglia comunitaria e, di norma, anche per i contratti di importo inferiore.
Il Capo II, dedicato all’Osservatorio regionale sui contratti pubblici (articoli da 4 a 13) costituisce una parte essenziale della legge, in quanto modifica e potenzia sostanzialmente l’Osservatorio già operante in tale materia sulla base della legge regionale n.79 del 1989. Attraverso la disciplina introdotta l’Osservatorio acquisisce i caratteri di strumento prioritario di vigilanza sul regolare svolgimento delle procedure di appalto, nonchè di organismo che sovrintende al settore appalti nel suo complesso assicurando consulenza e supporto alle stazioni appaltanti. Lo svolgimento dei consistenti compiti che gli sono attribuiti sarà assicurato anche attraverso il concorso e la collaborazione, sancita dall’articolo 4 di tutte le strutture regionali tecniche e amministrative specializzate nei diversi settori.
Ciò appare evidente dalla lettura di quanto previsto, in ordine ai compiti, dall’articolo 5 (Compiti dell’osservatorio) che conferisce all’osservatorio un ruolo multifunzionale che va dall’esercizio del monitoraggio del settore appalti attraverso l’acquisizione di dati e informazioni alla diffusione dei dati stessi a fini conoscitivi e di controllo; alla promozione della qualità e semplificazione delle procedure di appalto e la qualificazione degli operatori pubblici e privati; al supporto tecnico agli organi di vigilanza e controllo del rispetto delle norme sulla sicurezza sui luoghi di lavoro e degli obblighi assicurativi e contributivi nei confronti dei lavoratori; alla elaborazione e aggiornamento del prezzario regionale; alla individuazione e diffusione delle buone pratiche delle imprese.
Questo aspetto specifico delle buone pratiche di impresa è sviluppato prevedendo, in particolare, che l’Osservatorio provveda alla tenuta di un archivio delle annotazioni relative ai comportamenti delle imprese in sede di esecuzione del contratto. L’articolo 6 prevede che l’attività dell’Osservatorio sia orientata da un organo di indirizzo, nel quale sono rappresentati tutti i soggetti pubblici coinvolti a vario titolo nel ciclo degli appalti, oltre ai rappresentanti delle parti sociali. Per garantire l’espletamento dei compiti di cui all’articolo 5, l’articolo 11 prevede la realizzazione di un sistema in rete per effettuare l’interconnessione con gli analoghi sistemi informativi degli enti titolari dei dati da monitorare.
L’articolo 12 disciplina analiticamente il prezziario regionale, strumento di nuova istituzione finalizzato ad assicurare una migliore qualità degli appalti tramite il supporto alle stazioni appaltanti nella determinazione degli importi a base di gara e nelle valutazioni relative all’anomalia delle offerte. Per rendere efficace l’azione multifunzionale dell’Osservatorio la PDL prevede all’articolo 13 (misure sanzionatorie) un sistema sanzionatorio che colpisce la violazione degli obblighi di comunicazione dei dati richiesti.
Il Capo III dedicato alle disposizioni a tutela della sicurezza e della regolarità del lavoro connota in modo rilevante la PDL attraverso un complesso di norme (articoli da 14 a 27) in materia di sicurezza e regolarità del lavoro. In ordine agli adempimenti previsti, sono enucleabili tre partizioni della normativa riguardanti le stazioni appaltanti, le imprese e gli organi istituzionali. Con riferimento alle prime, parte delle disposizioni è diretta ad assicurare, sia all’interno delle singole fasi delle procedure di gara, che nella fase di esecuzione contrattuale, ogni forma di controllo e di verifica da parte delle stazioni appaltanti, ad integrazione e completamento delle cautele poste dalla normativa statale in materia.
In particolare gli articoli 15 (Costi della sicurezza e della manodopera), 16 (Verifica dell’idoneità tecnico professionale dell’impresa provvisoriamente aggiudicataria), 17 (Verifica della regolarità contributiva e assicurativa), e 19 (Cause di risoluzione del contratto) prevedono che le stazioni appaltanti prendano in considerazione e/o verifichino:
· in sede di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le misure migliorative dei requisiti di sicurezza dei lavoratori eventualmente proposte dalle imprese;
· in sede di preaggiudicazione definitiva, il rispetto degli adempimenti che devono essere osservati ai sensi della legge 626/94 sulla sicurezza nei luoghi di lavoro;
· prima dell’aggiudicazione, attraverso l’acquisizione del DURC, la regolarità contributiva e assicurativa dell’impresa
aggiudicataria, da verificare anche successivamente ai fini dei pagamenti dei corrispettivi contrattuali;
· nella determinazione dell’importo a base di gara per l’esecuzione dell’opera o del servizio, l’incidenza dei costi della sicurezza e della mano d’opera, con riferimento ai contratti collettivi nazionali di lavoro di comparto ed agli accordi integrativi territoriali;
· in sede di esecuzione del contratto, la sussistenza delle ulteriori cause di risoluzione del contratto (oltre a quelle previste dal codice nazionale), poste dall’articolo 19, fra cui l’inosservanza degli adempimenti di cui alla 626/94, le gravi violazioni degli obblighi assicurativi e previdenziali, le gravi violazioni delle prescrizioni contenute nei piani di sicurezza.
L’articolo 18 (Pagamento delle retribuzioni) impegna le stazioni appaltanti ad intervenire direttamente nel pagamento delle retribuzione del personale dipendente dell’impresa appaltatrice o subappaltatrice nel caso di ingiustificato ritardo da parte della stessa.
Con l’articolo 20 la PDL dedica attenzione particolare anche al subappalto che risulta sottoposto a specifiche verifiche e ad adempimenti ai fini della sicurezza. L’articolo incentra l’attenzione sulla figura del subappaltatore e sugli oneri della sicurezza.
Con riferimento al primo: · risulta soggetto alla verifica di idoneità tecnico professionale prevista dall’articolo 16; · nei servizi e forniture con posa in opera deve predisporre un documento integrativo del documento di valutazione dei rischi di cui alla l.n.626/1994; · nei servizi e forniture con posa in opera è tenuto ad osservare gli obblighi di informazione, formazione e collaborazione in materia di sicurezza e regolarità del lavoro previsti dalla normativa vigente. Al fine di evitare turbative nel regolare svolgimento delle procedure, e per superare le incertezze manifestate dalle stazioni appaltanti, viene inoltre espressamente sancito il divieto di subappalto in favore delle imprese che hanno presentato offerta in sede di gara.
In ordine al secondo profilo, viene espressamente sancito che gli oneri relativi alla sicurezza non sono soggetti a riduzione in sede di subappalto ed a tale fine essi devono essere evidenziati nel relativo contratto. Per rafforzare l’obiettivo di tutela in questo settore particolarmente critico, si specifica che gli importi previsti dal contratto di subappalto sono soggetti alla verifica dell’incidenza dei costi della manodopera. Con riferimento agli adempimenti interessanti le imprese rilevano le disposizioni in materia di piani di sicurezza e regolarità dei lavori nei cantieri contenute negli articoli 21 22, 23 e 24.
L’articolo 21 (Disposizioni in materia di redazione dei piani di sicurezza) risulta fortemente innovativo rispetto alla normativa
vigente perché rende obbligatoria la redazione del piano di sicurezza e di coordinamento di cui all’articolo 12 del d.lgs.n. 494/96 per tutti i contratti di lavori, rientranti nel campo di applicazione del medesimo decreto legislativo, qualora si evidenzino una o più categorie di lavori scorporabili, superando la limitazione attuale dell’adempimento alla presenza in cantiere di due o più imprese. Altrettanto innovativo appare l’articolo 22 (Tutor di cantiere) che prevede, limitatamente a lavori di importo superiori ad 1 milione di euro, l’obbligo per le stazioni appaltanti di assicurare la presenza in cantiere di un tutor con funzioni di assistenza formativa alle maestranze, di supporto alle funzioni del responsabile dei lavori e del coordinatore per l’esecuzione dei lavori di cui al d.lgs.n.494/1996, facendo anche ricorso a convenzioni con gli organismi paritetici di cui all’articolo 20 del d.lgs. 626/1994.
L’articolo 23 (Disposizioni sulla sicurezza e regolarità dei lavori nei cantieri) introduce ulteriori adempimenti per le imprese relativi alla formazione dei lavoratori, ai sistemi di rilevazione in tempo reale delle presenze dei lavoratori nei cantieri, alla conservazione di informazioni specifiche relative al cantiere. Inoltre, con riferimento alla gestione della sicurezza del cantiere per i lavori di importo superiore ad euro 500.000,00 le stazioni appaltanti sono impegnate ad effettuare, prima dell’apertura dei cantieri, appositi incontri con i competenti organi di vigilanza, finalizzati all’illustrazione delle caratteristiche dell’opera e del sistema di gestione della sicurezza che si intende attivare; analoghi incontri possono essere svolti durante il corso dei lavori al fine di verificare il permanere delle condizioni di sicurezza e di tutela dei lavoratori nei cantieri. Le aziende unità sanitarie locali assicureranno la partecipazione di proprio personale agli incontri.
Sul piano istituzionale operano gli articoli 25 e 26. L’articolo 25 (Potenziamento e coordinamento delle attività di controllo) concretizza l’impegno della Regione teso ad un incremento significativo dei controlli sul rispetto puntuale delle norme sulla sicurezza, che la norma riferisce a tutti i cantieri pubblici e privati. Uno degli obiettivi della disposizione è sicuramente quello di pervenire ad un sistema di vigilanza integrata e congiunta e pertanto la norma prevede la promozione da parte della Giunta regionale di apposite intese con gli organi statali competenti per l’effettuazione dei controlli sulla sicurezza nei cantieri edili, relativamente agli appalti pubblici e privati, e altresì con gli enti locali ed i relativi organismi rappresentativi, per l’utilizzazione del personale della polizia locale ai fini del supporto all’attività di controllo. Centrale importanza riveste altresì l’articolo 26, contenente un ulteriore impegno di parte regionale nei confronti degli interlocutori istituzionali e sociali, a tradurre in obblighi pattizi ed accordi concreti tutti quei contenuti che non possono assurgere a norma di legge, stanti i limiti imposti dal codice alla competenza legislativa della Regione. Ciò, mediante un’azione di governance, che stringa tutti gli attori principali della materia in un vero e proprio “patto per la sicurezza e la regolarità del lavoro” . Nel caso di lavori di importo superiore a 5 milioni di euro la Regione, unitamente alla stazioni appaltanti, è inoltre impegnata a promuovere accordi specifici per favorire l’adozione di ulteriori e peculiari misure di tutela.
Il Capo IV della PDL, dedicato alla Programmazione, introduce il principio della programmazione dell’attività contrattuale estendendolo a tutte le Amministrazioni aggiudicatrici, nonché a tutte le tipologie contrattuali. L’articolo 28 (Programmazione dei contratti di lavori pubblici) dispone che le amministrazioni aggiudicatrici effettuino una programmazione triennale, aggiornabile annualmente, dell’attività di realizzazione di lavori pubblici di qualsiasi importo lasciando all’autonomia organizzativa di essi la fissazione stessa e la specificazione delle concrete modalità programmatorie. Il principio di programmazione è reso efficace dalla previsione di un procedimento di partecipazione dei cittadini all’azione amministrativa, consistente nella pubblicazione dello schema di programma triennale e dei suoi aggiornamenti annuali prima della loro approvazione e nella eventuale presentazione di osservazioni da parte degli interessati. Di tali osservazioni la stazione appaltante tiene conto ai fini dell’approvazione dello strumento di programmazione.
L’articolo 29 (Programmazione dei contratti di forniture e servizi) estende il principio di programmazione anche ai contratti di servizi e di forniture, attribuendogli carattere annuale e indicandone i contenuti quali l’oggetto del contratto, l’importo presunto, il termine presunto di avvio della procedure ed i mezzi finanziari disponibili. Al fine di rendere effettivo il principio di programmazione si prevede che le forniture ed i servizi non ricompresi nel programma annuale non possono ricevere alcuna forma di finanziamento da parte della Regione, fatta eccezione per quelli di modesto importo eventualmente esclusi dal regolamento del singolo ente, di quelli destinati a fronteggiare eventi imprevedibili o calamitosi, nonché di quelli dipendenti da sopravvenute disposizioni legislative.
Il CAPO V della PDL è dedicato alle “Disposizioni in materia di organizzazione amministrativa”. Tra le norme che vi sono contenute rileva in particolare l’articolo 30 che attribuisce alla Giunta regionale una funzione di coordinamento dell’attività della committenza pubblica, al fine di assicurare uniformità di comportamenti ed una migliore qualità degli atti. L’articolo 31 contiene la disciplina del cosiddetto “profilo del committente”, dando pertanto recepimento ed attuazione, in ambito regionale, all’omologo istituto di cui all’articolo 20, paragrafo 1, della Direttiva 2004/17/CE. Si intende precostiture in tal modo un apposito spazio WEB nel sito istituzionale di ciascuna stazione appaltante interamente ed esclusivamente dedicato alla pubblicazione delle “notizie contrattuali”. Attraverso le notizie pubblicate in questo spazio verrà fornita alle imprese una informazione completa ed esaustiva su tutte le procedure di gara in essere e pregresse, sugli uffici cui rivolgersi e sul “comportamento contrattuale” della stazione appaltante.
L’articolo 32 è dedicato alla disciplina del Responsabile unico del procedimento (RUP). La figura ed i compiti del responsabile unico del procedimento assumono, nell’economia complessiva dell’appalto, ed ai fini del suo migliore esito sia procedurale che della successiva esecuzione, valore e funzione essenziale. Il dettaglio dei compiti del RUP viene necessariamente rinviata al regolamento di esecuzione della legge, così come la definizione delle ipotesi di coincidenza tra il responsabile unico del procedimento ed il direttore dell’esecuzione del contratto di cui all’articolo 119 del d.lgs.n.163/2006 e dell’importo massimo dei lavori per i quali è ammessa la coincidenza del RUP con il progettista, relativamente ai contratti per l’affidamento di lavori pubblici. Infine, pur ribadendosi come essenziale il profilo tecnico del RUP, il comma 3 di questo articolo cerca, nondimeno, di venire incontro, relativamente a “…i lavori e i servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura”, alle esigenze ed alle difficoltà segnalate soprattutto dagli enti locali di dimensioni minori, di fare fronte, relativamente a contratti di minore entità economica, alle eventuali carenze di personale tecnico, sopperendo con figure amministrative di più agevole reperimento.
L’articolo 33 contiene la disciplina delle “Clausole ambientali”. Tale disposizione esprime il tentativo del legislatore regionale di dare maggiore concretezza possibile e di valorizzare istituti di derivazione comunitaria, che soltanto in epoca recente (con le Direttive del 2004) sono stati introdotti nel diritto europeo degli appalti pubblici. La norma configura pertanto queste “specifiche ambientali” alla stregua di clausole contrattuali di salvaguardia e tutela ambientale, da prevedere espressamente nei bandi di gara e nei capitolati. Le medesime specifiche ambientali sono state fra l’altro già recepite in documenti di gara approvati in schema tipo dalla Giunta regionale; in particolare, nel “Capitolato speciale d’appalto tipo a carattere prestazionale per l’utilizzo di materiali inerti da costruzione e demolizione” approvato con deliberazione GR n.337/2006, attraverso il quale si è inteso promuovere l’utilizzo dei materiali inerti recuperabili evitando il loro conferimento in discarica.
L’articolo 34 disciplina i “Requisiti di capacità delle imprese” e persegue l’intento di valorizzare la qualificazione ambientale dei soggetti imprenditoriali, anche con riguardo al delicato profilo dei requisiti di capacità delle imprese partecipanti alle gare per l’affidamento dei contratti pubblici. In sostanza, il legislatore regionale, si propone di assicurare che, accanto ed oltre al profilo del rispetto e della tutela della qualità specificamente ambientale del prodotto finale offerto, venga garantita la stessa qualità nel processo produttivo aziendale.
L’articolo 35 sanziona quei comportamenti contrattuali delle imprese che nella esecuzione di appalti precedenti,siano risultati lesivi del rispetto delle norme (statali e regionali) sulla sicurezza e sulla tutela della regolarità previdenziale e retributiva del lavoro. La disposizione prevede infatti, in questi casi, l’espressa esclusione dalla partecipazione alle gare pubbliche per la durata di cinque anni. Di due anni è poi la durata della esclusione medesima nei casi di imprese che non abbiano provveduto, ai sensi dell’articolo 37, comma 1, alla costituzione della cauzione provvisoria.
L’articolo 36 prescrive il ricorso, da parte delle stazioni appaltanti destinatarie della legge al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per l’aggiudicazione degli appalti. Ciò, in particolare nei casi in cui personale dell’impresa sia impiegato direttamente nella esecuzione della prestazione, per le condizioni di migliore tutela e trattamento che possono così essere garantite. La seconda parte dell’articolo contiene, invece, norme di natura organizzativa, tese anche a semplificare, nella misura ritenuta possibile, le modalità costitutive e di azione delle commissioni di cui all’articolo 84 del d.lgs..n. 163/2006.
L’articolo 37, che contiene “Disposizioni in materia di cauzione” è decisamente indirizzato alla semplificazione procedurale ed organizzativa, prevedendosi, da un lato, la possibilità, relativamente alle “… procedure negoziate di importo inferiore ad euro 200.000,00” che le stazioni appaltanti possano procedere alla sola richiesta della cauzione definitiva. Negli altri casi, ovvero qualora la cauzione provvisoria sia viceversa dovuta, si prevede che essa possa essere richiesta esclusivamente all’aggiudicatario fermo restando che la relativa prestazione costituisce condizione per l’aggiudicazione definitiva.
L’articolo 38 reca disposizioni in materia di controlli sulle autodichiarazioni, relativamente al possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa, di cui all’articolo 48 del d.lgs.n.163/2006, nonché di quelli inerenti il possesso dei requisiti di ordine generale. La norma contiene un nucleo importante di semplificazione, che non inficia comunque il rigore, e
gli esiti conclusivi, del procedimento per l’aggiudicazione del contratto. Il legislatore regionale intende cioè salvaguardare dal punto di vista sostanziale l’inderogabilità dei controlli, conciliando l’esigenza che sta alla base di essi con quella di non creare appesantimenti ed inutili aggravi rispetto alla agevole conclusione del procedimento di gara.
Il CAPO VI contiene una serie di disposizioni finalizzate alla qualificazione, razionalizzazione e semplificazione delle attività della committenza pubblica. La Sezione I reca disposizioni volte a favorire la gestione aggregata dell’attività contrattuale da parte delle amministrazioni aggiudicatrici. Sostanzialmente, le varie norme mettono in campo tutti gli istituti giuridici che possono evitare la eccessiva frammentazione delle procedure cui oggi si assiste, con pesanti aggravi per l’attività delle piccole amministrazioni e delle stesse imprese interessate alla partecipazione. L’obiettivo finale è infatti quello di pervenire ad un numero ridotto di procedure avviate sul territorio, caratterizzate da importi contrattuali più elevati e gestite secondo criteri di migliore qualità. Appositi progetti promossi dall’Osservatorio saranno diretti a sensibilizzare soprattutto i piccoli enti ad optare per una delle soluzioni associative offerte dall’ordinamento, conseguendo così rilevanti economie ed attività contrattuali gestite da strutture più articolate e professionalizzate.
L’articolo 42 prende in considerazione una particolare categoria di appalti che vengono definiti di interesse generale; ci si riferisce in questo caso a tipologie contrattuali specialistiche la cui gestione unitaria a livello regionale si riscontri conveniente. La Regione assumerà in questi casi il ruolo di centrale di committenza a servizio dell’intero sistema degli enti locali che avranno facoltà di aderirvi in relazione a singoli appalti; è questo il caso, ad esempio, dell’accesso al credito, dove alcune procedure sperimentali
sono già state svolte con esiti positivi.
L’articolo 43 si propone di valorizzare ed incentivare economicamente il ricorso a tutte le forme di gestione associata previste dalla normativa vigente in materia di enti locali. Con la medesima finalità, l’articolo 44 prende in considerazione e valorizza nell’ambito specifico degli appalti l’istituto – presente nell’ordinamento a livello generale – dell’avvalimento degli uffici di altra amministrazione, al quale possono fare ricorso anche gli enti pubblici non territoriali. L’articolo 45, infine, prevede per le amministrazioni una forma più “leggera” di gestione comune, consistente nel convenzionamento in ordine a specifiche procedure
di gara.
La Sezione II è dedicata alla diffusione e promozione dell’uso degli strumenti informatici nelle procedure di acquisto di beni e servizi. La Regione ha avviato fin dal 2001, nell’ambito del progetto “Una toscana più efficiente e meno burocratica, un percorso riconfermato poi nel PRS 2006-2010 per la realizzazione di questi strumenti. Con la legge regionale si intende ora favorire il processo di diffusione di tali strumenti tra le amministrazioni della Toscana. In particolare, con l’articolo 46 la Regione si propone di assumere un ruolo attivo per promuovere ed incentivare la diffusione, l’integrazione e l’utilizzo di sistemi e strumenti telematici tra le amministrazioni aggiudicatrici. La diffusione di questi strumenti consentirà di realizzare una semplificazione ed una maggiore efficienza nella gestione degli acquisti. Per favorire tale processo occorre però diffondere la conoscenza di tali strumenti anche nel mondo delle imprese e la Regione fa proprio anche questo compito, anche ai fini di favorire la crescita delle imprese e delle amministrazioni e per ridurre il divario tecnologico oggi presente rispetto agli altri stati dell’Unione Europea.
Con l’articolo 47 la Regione, per realizzare quanto previsto nel precedente articolo, assume il compito di predisporre un sistema telematico per lo svolgimento delle procedure di gara disciplinate dal codice dei contratti pubblici. Tale sistema sarà utilizzato dalla Regione e dagli enti, agenzie ed aziende regionali per i propri acquisti e sarà messo a disposizione degli enti locali e degli enti pubblici che aderiscono alla Rete Telematica della Regione Toscana, consentendone così l’utilizzo anche da parte delle amministrazioni di piccole dimensioni. La diffusione e l’utilizzo di un unico sistema per lo svolgimento delle procedure consentirà di realizzare una semplificazione ed una maggiore efficienza nei processi di acquisto, in quanto consentirà una omogeneizzazione nelle procedure e nelle modalità di svolgimento delle stesse. Ciò andrà a vantaggio anche delle imprese che, nella partecipazione alle procedure di gara indette sul territorio, troveranno modalità analoghe per la predisposizione della documentazione necessaria.
L’articolo 48 è dedicato ad una serie misure per favorire l’integrazione dei sistemi informativi realizzati dalle amministrazioni del territorio e dei sistemi realizzati da altre amministrazioni anche statali, per semplificare lo scambio di informazioni e condividere le informazioni acquisite nell’ambito delle procedure di gara, evitando così di reiterare le stesse attività e di richiedere più volte alle imprese le stesse informazioni.
L’articolo 49 è diretto alla creazione del Mercato elettronico regionale che sarà costituito da tutti i mercati elettronici realizzati dalle amministrazioni del territorio in osservanza di quanto previsto dalla normativa nazionale e delle regole che saranno contenute nel regolamento regionale. La Regione intende così non disperdere esperienze gia presenti sul territorio e attraverso una azione coordinata tra le amministrazioni creare le basi per la realizzazione di un unico mercato elettronico regionale, sul quale tutte le amministrazioni del territorio potranno effettuare i propri acquisti.
Il CAPO VII reca la disciplina esclusivamente dedicata all’attività contrattuale della Regione e degli enti dipendenti. Trattasi di disposizioni di maggiore dettaglio che ripropongono, con i necessari adeguamenti, la disciplina contenuta nella legge regionale n.12 del 2001, per le parti più specificamente organizzative, tuttora coerenti con il quadro normativo nazionale e comunitario di riferimento. Si tratta quindi di istituti già presenti nell’ordinamento regionale, ampiamente sperimentati, quali il dirigente responsabile del contratto (articolo 54), il presidente unico di gara (articolo 57) e l’ufficiale rogante (articolo 58).
Elementi innovativi sono contenuti nell’articolo 52, che recepisce gli istituti di incentivazione al personale dipendente per le attività di progettazione e pianificazione previsti dall’articolo 92 del codice. Come prescritto dalla norma nazionale, la disciplina di tali incentivi viene rinviata ad un apposito regolamento che la Giunta regionale dovrà adottare previo accordo con le rappresentanze sindacali in sede di contrattazione decentrata.
Altra disposizione che presenta aspetti di novità rispetto alla l.r. 12/2001 è quella contenuta nell’articolo 53, che prevede l’istituto dei contratti aperti, da bandire a livello regionale per servizi e forniture di interesse comune della Regione e degli enti dipendenti. Gli enti saranno tenuti ad avvalersi di tali contratti, ottenendo un sensibile snellimento della propria attività amministrativa – e conseguentemente delle strutture a ciò dedicate – nonché una significativa razionalizzazione delle proprie spese di funzionamento.
Il Capo VIII è dedicato alle Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2005, n.40 (Disciplina del servizio sanitario regionale). L’articolo 63 (Modifiche all’articolo 132 della l.r.40/2005) modifica il comma 1 dell’articolo 132 della legge regionale 40/2005 stabilendo che le aziende sanitarie e gli ESTAV, in conformità della disciplina comunitaria, nazionale e regionale in materia di contratti pubblici e di sicurezza sui luoghi di lavoro, disciplinano l’attività contrattuale attraverso il regolamento di cui all’articolo
L’articolo 64 (Modifiche all’articolo 133 della l.r.40/2005) modifica la norma dedicata al regolamento dell’attività contrattuale individuando contenuti in parte innovativi. Infatti, il comma 1 prevede che il regolamento continui a disciplinare la programmazione, annuale e pluriennale dell’attività contrattuale, la tenuta ed aggiornamento dell’elenco dei fornitori, le procedure di affidamento del servizio di cassa, gli affidamenti in economia; introduce ex novo la disciplina delle modalità di raccordo per la rilevazione delle esigenze degli enti e aziende per i quali l’ESTAV opera già, ai sensi della legge regionale n.40 del 2005, come centrale di committenza per l’approvigionamento di beni e servizi.
Il Capo IX, costituito dal solo articolo 65 opera una integrazione alla legge regionale 24 novembre 1997, n.87 (Disciplina dei rapporti tra le cooperative sociali e gli enti pubblici che operano in ambito regionale), essenziale per allineare la disciplina dell’affidamento dei servizi sociosanitari alle previsioni ed agli obiettivi prioritari della presente PDL.
Il CAPO X contiene le disposizioni transitorie e finali. Trattasi di disposizioni di tipo essenzialmente tecnico, recanti la sintesi dei contenuti dei regolamenti di attuazione, già previsti nei Capi precedenti (articolo 66), le norme abrogate (articolo 69) la copertura finanziaria della legge (articolo 70). Fra queste, indubbio rilievo riveste l’articolo 67, che reca la cd. clausola valutativa della legge regionale; la norma indica infatti gli elementi in base ai quali dovrà essere verificata negli anni futuri l’efficacia dell’impatto delle nuove disposizioni. In particolare, la Giunta regionale viene impegnata a potenziare in termini percentuali precisi, rapportati all’anno 2006, le attività di controllo in materia di sicurezza nei cantieri attraverso le aziende USL. La Giunta regionale presenterà inoltre periodicamente al Consiglio una relazione sui risultati complessivamente ottenuti nell’attuazione della legge.
Data la complessità della materia e l’impatto che la nuova legge è destinata a determinare sulle procedure di gara, particolare attenzione è stata dedicata al diritto intertemporale, attraverso disposizioni transitorie e di prima attuazione, nonché procrastinando la decorrenza dell’efficacia di alcuni istituti innovativi che presuppongono una importante riorganizzazione dell’attività contrattuale degli enti e lo svolgimento di iniziative di formazione del personale (articoli 71, 72,73). Per le medesime ragioni la data di entrata in vigore della legge nel suo complesso viene fissata al sessantesimo giorno dalla data di pubblicazione (articolo 74).
